第一节 建设工程监理制度
学习目标
了解建设工程监理制度。
本节概述
建设工程监理制就是在建设工程设计、施工、运行等过程中必须由建设单位邀请监理单位监理的强制性制度。建设工程监理的性质是受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律法规和《建筑法》第三十条的规定（国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围）、工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。
引导性案例
事件一：监理合同签订后，监理单位技术负责人组织编制了监理规划并报法定代表人审批，在第一次工地会议后，项目监理机构将监理规划送建设单位。
事件二：总监理工程师委托总监理工程师代表完成下列工作：①组织召开监理例会；②组织审查施工组织设计；③组织审核分包单位资格；④组织审查工程变更；⑤签发工程款支付证书；⑥调解建设单位与施工单位的合同争议。
事件三：总监理工程师在巡视中发现施工现场有一台起重机械安装后未经验收即投入使用，且存在严重安全事故隐患，总监理工程师随即向施工单位签发监理通知单要求整改，并及时报告建设单位。
事件四：工程完工经自检合格后，施工单位向项目监理机构报送了工程竣工验收报审表及竣工资料，申请工程竣工验收。总监理工程师组织各专业监理工程师审查了竣工资料，认为施工过程中已对所有分部分项工程进行过验收且均合格，随即在工程竣工验收报审表中签署了预验收合格的意见。
问题：
1.指出事件一中的不妥之处，写出正确做法。
2.逐条指出事件二中总监理工程师可委托和不可委托总监理工程师代表完成的工作。
3.指出事件三中总监理工程师的做法有哪些不妥，说明理由。写出要求施工单位整改的内容。
4.根据《建设工程监理规范》，指出事件四中总监理工程师做法的不妥之处，写出总监理工程师在工程竣工预验收中还应组织完成的工作。
自1988年实施建设工程监理制度以来，对于加快我国工程建设管理方式向社会化、专业化方向发展，促进工程建设管理水平和投资效益的提高发挥了重要作用。建设工程监理制与项目法人责任制、工程招投标制、合同管理制等共同构成了我国工程建设领域的重要管理制度。
一、建设工程监理的涵义及性质
（一）建设工程监理的涵义
建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据相关法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。
建设单位（业主、项目法人）是建设工程监理任务的委托方，工程监理单位是监理任务的受托方。工程监理单位在建设单位的委托授权范围内从事专业化服务活动。
建设工程监理的涵义需要从以下几方面理解：
1.建设工程监理行为主体
《建筑法》第三十一条明确规定，实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设工程监理应当由具有相应资质的工程监理单位实施，由工程监理单位实施工程监理的行为主体是工程监理单位。
建设工程监理不同于政府主管部门的监督管理。后者属于行政性监督管理，其行为主体是政府主管部门。同样地，建设单位自行管理、工程总承包单位或施工总承包单位对分包单位的监督管理都不是工程监理。
2.建设工程监理实施前提
《建筑法》第三十一条明确规定，建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。也就是说，建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权。
工程监理单位在委托监理的工程中拥有一定管理权限，是建设单位授权的结果。
3.建设工程监理实施依据
建设工程监理实施依据包括相关法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同。
4.建设工程监理实施范围
目前，建设工程监理定位于工程施工阶段，工程监理单位受建设单位委托，按照建设工程监理合同约定，在工程勘察、设计、保修等阶段提供的服务活动均为相关服务。
5.建设工程监理基本职责
“三控两管一协调”。此外，还需履行建设工程安全生产管理的法定职责。
（二）建设工程监理的性质
建设工程监理的性质可概括为服务性、科学性、独立性和公平性四个方面。
1.服务性
在工程建设中，工程监理人员利用自己的知识、技能和经验以及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理和技术服务。工程监理单位既不直接进行工程设计，也不直接进行工程施工；既不向建设单位承包工程造价，也不参与施工单位的利润分成。
工程监理单位的服务对象是建设单位，但不能完全取代建设单位的管理活动。工程监理单位不具有工程建设重大问题的决策权，只能在建设单位授权范围内采用规划、控制、协调等方法，控制建设工程质量、造价和进度，并履行建设工程安全生产管理的监理职责，协助建设单位在计划目标内完成工程建设任务。
2.科学性
科学性是由建设工程监理的基本任务决定的。工程监理单位以协助建设单位实现其投资目的为己任，力求在计划目标内完成工程建设任务。
为了满足建设工程监理实际工作需求，工程监理单位应由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导；应有足够数量的、有丰富管理经验和较强应变能力的注册监理工程师组成的骨干队伍；应有健全的管理制度、科学的管理方法和手段；应积累丰富的技术、经济资料和数据；应有科学的工作态度和严谨的工作作风，能够创造性地开展工作。
3.独立性
《建设工程监理规范》明确要求工程监理单位应公平、独立、诚信、科学地开展建设工程监理与相关服务活动。独立是工程监理单位公平地实施监理的基本前提。为此，《建筑法》第三十四条规定：“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。”
4.公平性
公平性是建设工程监理行业能够长期生存和发展的基本职业道德准则。特别是当建设单位与施工单位发生利益冲突或者矛盾时，工程监理单位应以事实为依据，以法律法规和有关合同为准绳，在维护建设单位合法权益的同时，不能损害施工单位的合法权益。
二、建设工程监理的法律地位和责任
（一）建设工程监理的法律地位
自建设工程监理制度实施以来，有关法律、行政法规、部门规章等逐步明确了建设工程监理的法律地位。
1.明确了强制实施监理的工程范围
《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程监理范围和规模标准规定》又进一步细化了必须实行监理的工程范围和规模标准：
①国家重点建设工程。
②大中型公用事业工程。是指项目总投资额在3000万元以上的下列工程项目：成片开发建设的住宅小区工程，建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理；5万平方米以下的住宅建设工程，可以实行监理。
③为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理。
④利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程。包括：使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；使用国外政府及其机构贷款资金的项目；使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。
⑤国家规定必须实行监理的其他工程。是指项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的下列基础设施项目：学校、影剧院、体育场馆项目。
2.明确了建设单位委托工程监理单位的职责
《建筑法》规定：实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。
《建设工程质量管理条例》规定：实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。
3.明确了工程监理单位的职责
《建筑法》规定：工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。
《建设工程质量管理条例》规定：工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。
《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定：工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。
4.明确了工程监理人员的职责
《建筑法》规定：工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。
《建设工程质量管理条例》规定：监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。
（二）工程监理单位及监理工程师的法律责任
1.工程监理单位的法律责任
（1）《建筑法》规定：工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
（2）《建设工程质量管理条例》规定：工程监理单位有下列行为的，责令停止违法行为或改正，处合同约定的监理酬金1倍以上2倍以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书：
①超越本单位资质等级承揽工程的；
②允许其他单位或者个人以本单位名义承揽工程的。
工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金25%以上50%以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：
①与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；
②将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。
工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项建设工程的监理业务的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。
（3）《建设工程安全生产管理条例》规定：工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：
①未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；
②发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；
③施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；
④未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。
（4）《刑法》第一百三十七条规定：工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
2.监理工程师的法律责任
如果监理工程师出现工作过错，其行为将被视为工程监理单位违约，应承担相应的违约责任。工程监理单位在承担违约赔偿责任后，有权在企业内部向有过错行为的监理工程师追偿损失。因此，由监理工程师个人过失引发的合同违约行为，监理工程师必然要与工程监理单位承担一定的连带责任。
《建设工程质量管理条例》第七十二条规定：监理工程师因过错造成质量事故的，责令停止执业1年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5年以内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。《建设工程质量管理条例》第七十四条规定：工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。
《建设工程安全生产管理条例》规定：注册监理工程师未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
案例分析
1.①不妥之处：监理单位技术负责人组织编制监理规划。
正确做法：监理规划应由总监理工程师组织编制。
②不妥之处：报法定代表人审批。
正确做法：监理规划在编写完成后需进行审核并经批准，监理单位的技术管理部门是内部审核单位，技术负责人应当签认。
③不妥之处：在第一次工地会议后。
正确做法：应在第一次工地会议7天前报委托人。
2.①做法妥当，可以委托总监理工程师代表组织召开监理例会。
②做法不妥，属于不可以委托总监理工程师代表的工作之一。
③做法妥当，可以委托总监理工程师代表。
④做法妥当，可以委托总监理工程师代表。
⑤做法不妥，属于不可以委托总监理工程师代表的工作之一。
⑥做法不妥，属于不可以委托总监理工程师代表的工作之一。
3.总监理工程师签发监理通知单做法不妥。
正确做法：存在严重安全事故隐患时，总监理工程师应签发工程暂停令，并及时报告建设单位。如果施工单位拒不整改或不停止施工，项目监理机构应及时向有关主管部门报送监理报告。
要求施工单位整改的内容：要求施工单位对该起重机械进行验收，也可以委托具有相应资质的检验检测机构进行验收；如果该起重机械属于承租设备，由施工总承包单位、分包单位、出租单位和安装单位共同进行验收，验收合格的方可使用。
4.不妥之处：总监理工程师组织各专业监理工程师审查了竣工资料，随即在工程竣工验收报审表中签署了预验收合格的意见。
总监理工程师还应组织完成的工作：总监理工程师收到竣工验收报审表及竣工资料后，应组织专业监理工程师进行审查并进行预验收，合格后签署预收意见。工程竣工预验收合格后，项目监理机构应编写工程质量评估报告，并应经总监理工程师和工程监理单位技术负责人审核签字后报建设单位。