第二章　由政体的性质直接引申出来的法律

第一节　三种政体的性质

政体有三种：共和政体、君主政体、专制政体。用最无学识的人的观念就足以发现它们的性质。我假定了三个定义，或毋宁说是三个事实：共和政体是全体人民或仅仅一部分人民握有最高权力的政体；君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。

这就是我所谓的各种政体的性质。应该看什么法律是直接从政体的性质产生出来的，这种法律便是最初的基本法律。

第二节　共和政体和与民主政治有关的法律

共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治。共和国的一部分人民握有最高权力时，就是贵族政治。

在民主政治里，人民在某些方面是君主，在某些方面是臣民。

只有通过选举，人民才能当君主，因为选举表现了人民的意志。主权者的意志，就是主权者本身。因此，在这种政治之下，建立投票权利的法律，就是基本法律。民主政治在法律上规定应怎样、应由谁、应为谁、应在什么事情上投票，这在事实上和君主政体要知道君主是什么君主，应如何治理国家，是一样的重要。

李巴尼乌斯 (7) 说，在雅典曾有一个异邦人混进了人民议会，被处死刑。这是因为这样的一个人僭夺了主权上的权利。

规定组成议会的公民的数目是最重要的事。要不然，人们便不知道到底是人民或只是一部分的人民说了话。在拉栖代孟，议会要由一万公民组成。在诞生于微小而走向伟大的罗马；在注定要经历命运的一切变幻的罗马；在有时候所有公民都在它的围墙之外，有时候整个意大利和世界的一部分都在它的围墙之内的罗马；议会的公民数目从未曾固定过(8) ，这是罗马毁灭的一个重大原因。

握有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就应该让代理人去做。

如果那些代理人不是由人民指派的话，便不是人民的代理人。所以这种政体有一个基本准则，就是人民指派自己的代理人——官吏。

人民和君主们一样需要，或者比君主们更需要，由一个参政院或参议会来指导一切。但是为着可靠起见，它的成员应由人民选择。或者像雅典一样，由人民直接选择，或是像罗马曾几次实行过的一样，由人民指派官员去选择。

人民在选择那些应接受他们某一部分权力的委托的人的时候，真是做得好极了。他们只要依据他们所不能不知道的东西和他们所显然感觉到的事实，去做决定。他们很知道哪个人常出去作战，曾有过这些或那些功绩；因此他们在选择一位将领的时候，是很有本事的。他们知道哪一个法官是辛勤的，知道很多从法院回来的人对他都感到满意，知道他不曾有受贿的嫌疑。人民知道这些，已足以选择一位裁判官了。某一公民的豪华或财富使人民感到惊异；这已足使他们选择一位市政官了。人民在公共的地方比君主在深宫中更能知道这些事情。但是他们因此就懂得处理事情，了解地点、机会和时间而加以利用么？不，他们是不懂得的。

如果有人对人民这种鉴别才德的天然能力有所怀疑的话，他只要一看雅典人和罗马人所做的一系列使人惊异的选择就够了。无疑，我们不能把这些选择都说是凑巧。

人们知道，在罗马，虽然人民有权利提升平民去担任公职，但是他们未曾决然选拔过平民。在雅典，虽然按照阿利斯底德的法律，人们可以从任何等级遴选官吏，但是据色诺芬(9) 说，从来就没有过下层人民竟要求同国家的安全或声誉可能有关的职位。

多数公民有足够的选举能力，而不够被选资格。同样，人民有足够的能力听取他人关于处理事务的报告，而自己则不适于处理事务。

事务要办理，又要有一定的进度，不太慢，也不太快。但是人民往往是行动得太多，或是行动得太少。十万只手臂有时候可以推翻一切；但是十万只脚有时候只能像昆虫那样前进。

在平民政治之下，人们把人民分为某些等级。伟大的立法者就是在这种等级区分上出了名。等级区分的方式，常常是同民主政治的寿命和繁荣相联系的。

塞尔维乌斯·图里乌斯在他的等级的安排上是遵照贵族政治的精神的。我们从狄德·李维(10) 和狄欧尼西乌斯·哈利卡尔拿苏斯(11) 的著作里，看到他如何把选举的权利放在主要的公民手里。他把罗马的人民分成一百九十三个“百人团”，这些团构成六个等级。他把有钱而人数较少的人放在最高的一些团里，把不那么有钱而人数较多的放在其次的一些团里，把全体赤贫的群众放在最后的一个团里；而每团只能投一票(12) ，与其说是人在选举，毋宁说是资产与财富在选举。

梭伦把雅典的人民分为四个等级。他是在民主政治精神的指导下，进行等级的划分的，所以目的不是要规定谁应选举，而是规定谁可以被选。他让每个公民都有选举权，他要人们从四个等级的每一个等级里选举“法官”(13) ，但是只能从前三个等级里选择“官吏”。这三个等级是富有的公民。

在共和国里，因为有选举权人的划分是一种基本法律，所以，进行选举的方式也是一种基本法律。

用抽签的方式进行选举是属于民主政治的性质。用选择的方式进行选举是属于贵族政治的性质。

抽签是不使任何人感到苦恼的选举方式。它给每一个公民以一种为祖国服务的合理愿望。

但是，因为这个方式本身就有缺点，所以伟大的立法者们都特别努力加以整理和矫正。

在雅典，梭伦规定：一切军事的职位都依选择的方式任命，参议员与法官用抽签的方式选举。

他规定那些需要巨额费用的文官职位依选择方式任命，其余职位则依抽签方式授予。

但是，为着矫正抽签选举之弊，他规定：只能从自荐的人们当中挑选；中选人又要经评判人鉴定(14) ；每一个人认为中选人的资格不合(15) ，都可提出控诉。这样既是抽签，同时又是选择。在一个官吏任期届满的时候，他在任内品行如何，又要受到另一次鉴定。没有能力的人，在进行抽签选举的时候，当然是很不愿意提出自己的名字的。

规定投票方式的法律也是民主政治的一种基本法律。选举应该公开或是秘密，是一个重大问题。西塞罗(16) 指出，在罗马共和国的末期，那些规定秘密选举的法律(17) 是共和国灭亡的重大原因之一。但是秘密投票在不同的共和国里有种种不同的做法，所以我想这正是需要思索的地方。

无疑，人民的选举应当公开(18) ；应该把这点看做是民主政治的一条基本法律。平民应该受首脑的人物的指导，并应受到某些人物庄严肃穆的态度的约束；所以，当罗马共和国把选举定为秘密的时候，这一切都被破坏了；指导一群迷失方向的民众，已不再是可能的了。但是在贵族政治的场合，选举由贵族团体举行(19) ；在民主政治的场合，选举由参议会举行(20) ，他们唯一的问题就是预防阴谋诡计，所以选举是不能够太秘密的。

对于参议会，阴谋诡计是危险的；对于贵族团体，也是一样。但是对于人民，却是不危险的。人民的性格是依感情而行动。在人民完全不参与政府的国家里，人民将为一出戏剧的演员而狂热，俨然像为国事而狂热一样。一个共和国的不幸，就是它不再有阴谋诡计的时候。这情形发生在人们用金钱腐化了人民的情况下。这时人民变得冷静了，热衷于金钱而不再热衷于国事。他们不关心政府和政府所打算做的事情，而是安静地等待着报酬。

民主政治还有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。但是在许多场合，有必要由参议会制定；一种法律在确定以前先试行一下，往往是妥当的办法。罗马和雅典的政制是很明智的。参议会(21) 决议的法律效力只有一年；这些决议要有人民的同意，才能成为永久性的法律。

第三节　与贵族政治的性质有关的法律

贵族政治最高的权力是掌握在某一部分人的手中。就是这些人制定并执行法律。其余的人民和这些人的关系，最多就像君主政体中的臣民和君主的关系。

那里是看不见抽签选举的；抽签选举只能发生不便。实际上，在一个已经建立了最令人苦恼的爵位门阀的政府，就是进行抽签选举的话，也不能减少人们的憎厌，因为人们所嫉视的是贵族，而不是官吏。

贵族的数目既然很多，就需要一个参议会去处理贵族团体所不能决定的事务，并筹备贵族团体所将决定的事务。在这种场合，我们可以说在一定程度上，在参议会中是贵族政治，在贵族团体中是民主政治，而人民则什么也不是。

如果人们能够通过某一个间接的途径，使人民摆脱这种毁灭的状态，则对于贵族政治将是一件极幸福的事；因此，热那亚的圣乔治银行主要是由人民中的领导人物们(22) 来经营，给人民在政府中一定的势力，人民便由此而获得一切幸福。

参议会的参议员绝不应该有补充其成员缺额的权利。没有比这种权利更能使弊端长久存在的了。罗马在初期是一种贵族政体，参议会自己不得补充其成员的缺额；新的参议员要由监察官任命(23) 。

在共和国里，如果一个公民突然取得过高的权力，便将产生君主政体或者是更甚于君主政体的情况。在君主国里，有满足政制上需要的法律，或是同政制相适应的法律；君主又受政体原则的控制。但是在共和国里，当一个公民获得过高的权力(24) 时，则滥用权力的可能也就更大，因为法律未曾预见到这个权力将被滥用，所以未曾作任何控制的准备。

这条规律有一个例外。当一个国家的政制本身需要有一个执掌非常权力的长官的时候，就是例外。罗马和它的“独裁官们”，威尼斯和它的“国家审理官们”，就是如此。这些官职是可怕的；它们以粗暴的方法使国家重新走向自由。但是为什么这些官职在这两个共和国之间这样不同呢？这是因为罗马是在保卫它的贵族政治的残余，而和人民作对；而威尼斯则是利用它的“国家审理官”去维持它的贵族政治，而和贵族作对。因此，在罗马独裁不会长久，因为人民是依热情而不是依计划行动的。独裁权力的行使就必须要能够炫人耳目，因为问题是要恐吓人民，而不是要惩罚人民；独裁官必须是为单独一件事而设立的，他又必须只有在这件事上有无限的权威，因为他是专为一件未曾预料到的事情而设立的。威尼斯正相反；它需要一个永久性的官职，这样可以创设、实施、中止或恢复种种的计划；一个人的野心变成了一个家族的野心；一个家族的野心变成了若干家族的野心。这个官职必须是隐蔽的，因为它所惩罚的罪行常常是处心积虑的，是在秘密中、是在不声不响中进行的。这个官职的审理范围必须是普遍的，因为它不是要纠正人们所已知道的恶行，而尤其是要预防人们所不知道的罪恶。总之，威尼斯官职的设立是为着要惩戒所怀疑的罪行；罗马的官职对于罪行——甚至对罪犯所承认的罪行——使用恐吓多于惩罚。

一切官职，如果权力大，任期就应该短，以资补救。多半的立法者把任期规定为一年。长于一年，便有危险；短于一年，便和事务的性质相违背。能有人愿意这样去管理自己家的事务么？在腊古札(25) ，共和国的元首每一个月更换一次，其余的官吏每个星期更换一次；城寨的首长每天更换一次。这种情形只有在一个被一些可怕的强国所环绕的小共和国(26) 才可能发生；这些强国很容易就可以把小官们腐化了。

最好的贵族政治是没有参与国家权力的那部分人民数目很少，并且很穷，那么，占支配地位的那部分人民就没有兴趣去压迫他们了。因为这个缘故，在雅典当安提帕特尔(27) 规定，没有两千得拉姆银币的人，不得有选举权的时候，便建立了可能有的最好的贵族政体，这个选举资格很低，所以被剔除的人很少，城市中略有身份的人也都没有受到排斥。

因此，贵族的家庭应该尽量平民化。贵族政治越是近于民主政治，便越是完善；越是近于君主政体，便越不完善。

最不完善的贵族政治，就是处于服从地位的那部分人民是处于统治地位的那部分人民的私人奴隶，例如在波兰贵族政治之下，农民就是贵族的奴隶。

第四节　法律与君主政体性质的关系

君主政体的性质是“中间的”“附属的”和“依赖的”这些权力所构成。我说君主政体的性质，指的是由单独一个人依照基本法律治理国家的那种政体的性质。我说“中间的”“附属的”和“依赖的”这些权力，因为实际上，在君主政体里，君主就是一切政治的与民事的权力的泉源。有基本法律，就必定需要有“中间的”途径去施行权力，因为如果一个国家只凭一个个人一时的与反复无常的意志行事的话，那么这个国家便什么也不能固定，结果也就没有任何基本法律了。

最自然的中间的、附属的权力，就是贵族的权力。贵族在一定方式上是君主政体的要素。君主政体的基本准则是：没有君主就没有贵族，没有贵族就没有君主 。但是在没有贵族的君主国，君主将成为暴君。

在欧洲的一些国家里，曾有人妄想要废弃所有贵族的一切司法权。他们没有看到，他们所要做的是英国国会所已经做过了的。请把君主政体中的贵族、僧侣、显贵人物和都市的特权废除吧！你马上就会得到一个平民政治的国家，或是一个专制的国家。

几个世纪以来，欧洲某一个大国的法院，不断地在攻击贵族关于财产的管辖权，并攻击教会。我们不愿意批评那些如此明智的法官。但是我们要让大家判断一下，到底人们可能把政制改变到什么程度。

我并不是一定要袒护僧侣们的特权，但是我总希望，人们把僧侣们的管辖权明确地规定一下。问题并不是要知道这种管辖权的设立是否合理，而是要知道这种管辖权是否已经设立，是否为国家法律的一部分，并且是否处处都和这些法律相关连；在人们认为是彼此独立的两种权力之间，是否就不应当有相互的条件；对一个良好的臣民来说，是否也有责任去保卫君主的法权，或是保卫自古以来就被规定属于君主法权的界线。

僧侣权力对于共和国是危险的，但是对于君主国却是适当的，尤其是对那些倾向于专制政体的君主国，更是适当。西班牙和葡萄牙自从它们的法纪败坏之后，如果没有这个唯一能够制止专横的力量的话，它们会变成怎样呢？对于专横既然没有其他阻力，那么这个阻力总是好的，因为专制主义既然给人类带来可怕的危害，那么那个能够约束专制主义的害处本身也是好处了。

汪洋大海，看来好像要覆盖全部陆地，但是被岸边的草莽和最小的砂砾阻止住了。同样，君主的权力似乎是无边无际的，但是他们在最微小的障碍面前停止住了，并且让自己自然的骄横屈服于怨言与恳求。

英国人，为着维护自由，把构成他们君主政体的一切中间权力都铲除了。他们保存这个自由是很对的，如果他们失掉了这个自由的话，他们便将成为地球上最受奴役的人民之一了。

法律先生因为对共和政制和君主政制都蒙昧无知，所以成为欧洲自古以来专制主义的最大倡议者之一。除了在他指导下做出的很粗暴的、罕见的、向所未闻的变革而外，他还要铲除中间阶级，并消灭它的政治团体。他收回贵爵们的土地，用不实的钞票作酬报，这促使君主政体分崩瓦解(28) ，但看来却好像是有心救赎君主政制似的。

一个君主国，只有中间阶级是不够的，还应该有一个法律的保卫机构。担当这个保卫机构的，只能是政治团体。这些团体在法律制定时便颁布法律，在法律被忘掉时，则唤起人们的记忆。由于贵族自然的无知、怠惰和轻视民政，所以必定要有一个团体，不断地把法律从将被掩埋的尘土中发掘出来。君主的枢密院不是一个合适的保卫机构。从它的性质而论，它是执政的君主一时的意欲的保卫机构，而不是国家的基本法律的保卫机构。加之，君主的枢密院不断地更换，它绝不是永久性的；它的人员不会多，并且缺少人民足够高度的信任，因此在困难的时候它不能教导人民，也不能恢复人民的服从。

专制的国家没有任何基本法律，也没有法律的保卫机构。因此，在这些国家里，宗教通常是很有力量的；它形成了一种保卫机构，并且是永久性的。要是没有宗教的话，专制国中被尊重的便是习惯，而不是法律。

第五节　与专制政体的性质有关的法律

由于专制权力的性质的关系，施行专制统治的单独个人也同样地用一个单独个人去替他行使他的权力。一个人的五官如果不断地对他说“你就是一切，别人什么也不是”的话，他自然就懒惰、愚昧、耽于逸乐。因此，他把一切事务都放弃不管了。但是，如果他把国家事务交给几个人去办的话，这些人之间就要发生纠纷；都阴谋设法成为他的第一个奴才；而君主便又不得不再亲自执掌国政了。所以最简单的办法是把行政委托给一个宰相(29) 。首先，宰相要有和他同样的权势。在这种政体的国家里，设置一个宰相，就是一条基本法律。

据说，有一个人被选为教皇，深感自己不能胜任，起初竭力推辞，后来，他接受了这个职位并且把一切事务都交给他的侄子去办。就职不久，他惊讶地说：“我从来未想到当教皇是这样容易。”这在东方的君主们也是一样。当他们蛰居在像监狱般的深宫里，太监使他们的心思和精神日益颓废，甚至常常使他们不知道自己的地位，人们把他们从这个“监狱”拖出来，放到王位上去，他们开始是惊愕的；但是，在他们设立了一个宰相的时候，他们便在后宫放纵最兽性的情欲；在一个颓唐的朝廷里，他们遵循着最愚蠢的反复无常的癖好，他们从来就没有想到当君主是那样容易的。

帝国越大，后宫也越大，因而君主越沉醉于欢乐。所以，在这些国家里，君主应治理的人民越多，便越不想治理；事情越重大，便越少去思索。