2.3　气象灾害（暴雨）应急响应中的关键决策分析

课题组对2019年6月1日～7月5日龙川县发布的所有气象灾害（暴雨）应急响应信息进行了整理分析，如表2-3所示。

表2-3　龙川县气象灾害（暴雨）应急响应变化情况

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

注：灰色文本框代表关键决策点。

根据表2-3中的龙川县气象灾害（暴雨）应急响应变化情况，课题组绘制出了龙川县气象灾害（暴雨）应急响应变化图，如图2-11所示。

图2-11　龙川县气象灾害（暴雨）应急响应变化图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

从图2-11中可以看出，龙川县一共启动了五次气象灾害（暴雨）应急响应，包含三个波峰。其中，三次气象灾害（暴雨）应急响应启动于6月10日，持续至6月15日，其余两次分别在6月21～25日和7月2～4日。在6月10日之前，应急响应一直未启动，说明6月10日之前龙川县受暴雨灾害影响不大。6月10～15日，气象灾害（暴雨）应急响应级别不断提升，说明龙川县灾情愈加严重和复杂。6月21～25日，气象灾害（暴雨）应急响应的级别较6月10～15日的强降雨下降一级，说明此轮暴雨灾情对龙川县的影响较上一轮小。7月2～4日，龙川县已经全面进入恢复与重建阶段，在此期间的气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应主要对恢复与重建阶段起到警示作用。

针对此次龙川县2019特大暴雨地质灾害事件，龙川县成立了重大气象灾害应急指挥部，统一领导和指挥气象灾害及其次生、衍生灾害的应急处置工作，并按照气象灾害程度、范围及其引发的次生、衍生灾害的类别启动应急响应。各级别的气象灾害（暴雨）应急响应发布后，龙川县各有关部门会立刻在气象灾害应急指挥部的统一指挥下，按照各自职责，积极配合、联动，采取应急响应措施和行动，共同开展重大气象灾害应对工作。具体部门及职责分工如图2-12所示。

图2-12　龙川县气象灾害（暴雨）应急响应相关部门具体职责分工示意图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

在龙川县2019特大暴雨地质灾害的应对过程中，龙川县气象灾害应急指挥部的工作贯穿全程。县气象局共发布Ⅳ级应急响应指令2条，Ⅲ级应急响应指令2条，Ⅱ级应急响应指令1条，还发布应急响应解除指令3条，如图2-13所示。

图2-13　龙川县气象局气象灾害（暴雨）应急响应预警信息发布统计图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

根据前述关键决策点的选择标准，在龙川县气象灾害应急指挥部发布的这些指令中，共有5条指令在龙川2019特大暴雨地质灾害事件中起到关键决策作用。具体关键决策点如表2-4所示。

表2-4　龙川县气象灾害（暴雨）应急响应的关键决策点

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

2.3.1　关键决策分析一: 6月10日05时25分启动气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应

1．关键情景

受强降水云系持续影响，6月9日夜间至10日早晨龙川县出现大到暴雨局部大暴雨的降水过程，预计6月10～14日龙川县仍有持续性强降水过程，根据《龙川县气象灾害应急预案》有关规定，县气象灾害应急指挥部决定于2019年6月10日05时25分发布气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应，请各有关部门和单位按照应急预案规定的职责，做好防御工作。

2．决策单元

面对这一情景，发布气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应的决策单元是龙川县气象灾害应急指挥部，并将决策结果报送至龙川县领导以及县委办、县府办、县应急管理局、县应急办等单位。主要决策单元间的信息传递情况如图2-14所示。

图2-14　气象灾害（暴雨）应急响应关键决策一的数据流程图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

3．决策分析及结果

由表2-4可知，6月10日的05时25分，龙川县气象灾害应急指挥部发布气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应，该应急响应是此次龙川县抗洪抢险救灾过程中的首次应急响应，响应的级别虽然较低，但是对启动全县各有关部门和单位按照应急预案规定的职责，将工作重心迅速转移至处置与救援工作具有重要的指导意义，所以该预警指令的发布符合关键决策点的选取标准一。

另外，通过暴雨预警信息发布的时间线可以看出，在龙川县气象灾害应急指挥部发布气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应的同时，县气象局也将暴雨橙色预警信号升级为红色，这双重关键指令的发布涉及县委、县政府、县三防指挥部、应急管理局、自然资源局等政府部门的行动，各部门之间工作内容异质性强，必须加大协作强度与配合力度，才能高效进行抗洪抢险救灾工作，所以该预警指令的发布也符合关键决策点的选取标准三。此时，龙川县气象灾害应急指挥部立刻统领全局，对抢险救灾工作统一指挥部署。龙川县各相关部门在气象灾害应急指挥部的统一指挥下，按照各自职责，积极配合、联动，采取应急响应措施和行动：电力部门立即加强电力设施检查和电网运营监控，及时排除危险、排查故障，保障龙川县的电力供应；通信管理部门立即组织、协调各电信运营企业为应急处置提供应急通信保障；公安部门立即开展道路交通疏导，维护临时安置点秩序，以及引导应急救援车辆通行等工作；其余各相关部门也会立刻按照应急预案规定的职责展开工作。

2.3.2　关键决策分析二：6月10日14时28分启动Ⅱ级应急响应

1．关键情景

6月9日夜间以来，全县普降大暴雨，降水强度不断增强，县气象灾害应急指挥部决定于6月10日14时28分将气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应升级为Ⅱ级应急响应。

2．决策单元

面对这一情景，发布气象灾害（暴雨）Ⅱ级应急响应的决策单元是龙川县气象灾害应急指挥部，并将决策结果报送至龙川县领导以及县委办、县府办、县应急管理局、县应急办等单位。主要决策单元间的信息传递情况如图2-15所示。

3．决策分析及结果

龙川县6月10日14时28分发布的气象灾害（暴雨）Ⅱ级应急响应，在此次龙川县抗洪抢险救灾事件中的级别最高，对全县所有单位及群众的警示程度也最高。该应急响应启动后，县政府及各成员单位均按照提升一级应急响应所对应的管理方式进行管理，各相关方也立刻再次遵照应急预案中规定的职责展开行动，工作重心也再次转移。所以，该响应指令的发布符合关键决策点的选取标准一。

图2-15　气象灾害（暴雨）应急响应关键决策二的数据流程图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

气象灾害（暴雨）Ⅱ级应急响应发布之后，龙川县领导立即紧急召开了四套班子会议，针对此次遭遇的严重灾情，继续部署防汛抗灾工作，并要求所有人员在思想上高度重视，把人民群众的安全置于首位，不惜一切代价确保群众生命财产安全。同时，各个领导班子成员继续深入一线，落实责任，在医疗、食物、保暖、防疫等方面进行沟通协调，加强后勤保障，妥善照顾受灾群众的基本生活。

2.3.3　关键决策分析三：6月15日08时04分解除Ⅱ级应急响应

1．关键情景

6月9～14日，龙川县出现持续性强降水。6月15日08时，本次强降水过程结束，预计15日龙川县以多云天气为主。

2．决策单元

面对这一情景，解除气象灾害（暴雨）Ⅱ级应急响应的决策单元是龙川县气象灾害应急指挥部，并将决策结果报送至龙川县领导以及县委办、县府办、县应急管理局、县应急办等单位。主要决策单元间的信息传递情况如图2-16所示。

图2-16　气象灾害（暴雨）应急响应关键决策三的数据流程图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

3．决策分析及结果

龙川县气象灾害应急指挥部在6月15日08时04分解除Ⅱ级应急响应，这一决策可以看作气象灾害监测与预警阶段的关键决策点之一，符合关键决策点的全部选取标准。

首先，龙川县政府和各成员单位以Ⅱ级应急响应的解除为信号，召开全县抢险救灾及灾后复产重建工作。6月17日，河源市三防指挥部发布了《关于迅速开展“6·10”“6·12”洪涝灾害灾情核查的通知》，要求各县政府尽快开展受灾情况核查工作，并在6月25日之前完成，以便上级政府尽快安排救灾专项资金，快速推进灾后安置和重建工作。这说明该气象灾害（暴雨）Ⅱ级应急响应的解除，对政府的工作重心的转移具有重要、明显的指导作用。

其次，Ⅱ级应急响应解除之后，龙川县恢复与重建阶段的灾后核查工作需要河源市三防指挥部、市应急管理局，龙川县人民政府、县住建局、县自然资源局、县应急管理局、各乡镇和村等多个部门的共同参与，工作复杂度加大，协作难度提升。

另外，从此次龙川县气象灾害（暴雨）应急响应变化的时间线上看，龙川县气象灾害应急指挥部在6月15日08时04分解除Ⅱ级应急响应之后，直到6月21日才为新一轮降雨启动Ⅲ级应急响应，Ⅱ级应急响应的生效时间较长，这也给龙川县政府及各成员单位提供了较为充足的时间来进行各项抢险救灾工作，对龙川县赢取抗洪抢险救灾的胜利有重要指导作用。由此可见，6月15日08时04分解除Ⅱ级应急响应十分重要且必要，是龙川县特大暴雨地质灾害救援行动中的关键决策。

2.3.4　关键决策分析四：6月21日17时16分启动Ⅲ级应急响应

1．关键情景

6月9～14日，持续性强降水给龙川县造成严重灾害。预计，6月22～25日，受高空槽、切变线共同影响，龙川县将有新一轮强降水过程，并伴有8级左右雷雨大风。

2．决策单元

面对这一情景，启动气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应的决策单元是龙川县气象灾害应急指挥部，并将决策结果报送至龙川县领导以及县委办、县府办、县应急管理局、县应急办等单位。主要决策单元间的信息传递情况如图2-17所示。

图2-17　气象灾害（暴雨）应急响应关键决策四的数据流程图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

3．决策分析与结果

解除Ⅱ级应急响应之后，龙川县一直在积极进行救灾复产工作。6月20日，县气象局检测到新一轮气象变化，三防指挥部发布多个文件，对做好应急避险准备工作、加强汛期应急值班值守工作进行指令传达。6月21日，县气象灾害应急指挥部根据《龙川县气象灾害应急预案》有关规定，再次启动气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应。

由于该Ⅲ级应急响应的发布日期距离6月15日解除Ⅱ级应急响应已近一周，各个单位都处于有序工作之中，所以此次Ⅲ级应急响应的启动对提醒各个单位进行工作重心的转移非常重要，决策符合关键决策点的选取标准一。另外，鉴于前期龙川县多次强降水，此次龙川县启动Ⅲ级应急响应的时间较6月23日发布的黄色预警时间而言有所提前，也可以看出龙川县政府真正贯彻落实到了“宁可信其有，不可信其无”的思想方针，抢先一步展开行动，为新一轮暴雨来临做最充分的准备。所以，龙川县气象灾害应急指挥部在此时刻发布Ⅲ级应急响应对整个防洪抢险过程意义重大，是龙川县的特大暴雨地质灾害救援行动中的关键决策。

2.3.5　关键决策分析五：6月25日16时30分解除Ⅲ级应急响应

1．关键情景

6月23日早晨到25日早晨，龙川县出现了暴雨到大暴雨降水过程。目前，龙川县强降水过程已经结束，预计，26日，多云有（雷）阵雨，局地大雨；27～28日，（雷）阵雨。

2．决策单元

面对这一关键情景，解除气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应的决策单元是龙川县气象灾害应急指挥部，并将决策结果报送至龙川县领导以及县委办、县府办、县应急管理局、县应急办等单位。主要决策单元间的信息传递情况如图2-18所示。

图2-18　气象灾害（暴雨）应急响应关键决策五的数据流程图

资料来源：中国科学院大学课题组编制。

3．决策分析与结果

龙川县气象灾害应急指挥部根据《龙川县气象灾害应急预案》有关规定，于2019年6月25日16时30分结束气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应，该预警指令的发布符合关键决策点的选取标准一和标准三。

首先，县气象灾害应急指挥部结束气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应之后，龙川县政府及各成员单位的工作重心再次转移至恢复与重建工作。6月26日，龙川县政府发布《关于做好受灾转移群众有序恢复生活生产的指导意见》，对受灾群众返回居住，尽快恢复正常生产生活做出指导。同日，县政府再次召开会议，对《龙川县灾后复产重建工作总体方案》相关内容做出说明。

其次，此次特大暴雨地质灾害事件得到广东省级层面领导的高度重视，6月26日，广东省委书记李希到河源调研防汛救灾工作，对防汛抢险进行指导，并发表重要讲话。6月28日，龙川县委办公室、龙川县人民政府办公室发布《龙川县灾后复产重建工作总体方案》，文件中对复产重建的基本思路、工作原则、重点区域领域、组织机构、分工、处置措施等进行了详细指导，并规划了完成时间。从广东省、龙川县在气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应结束之后的工作内容可以看出，全县已经将灾后复产重建工作放在首位，县政府与所有成员单位全体出动，履行各自职责，与受灾群众齐心协力重建家园。