三、芬兰数据保护申诉专员诉萨塔昆市场交易公司（Satakunnan Markkinapörssi Oy）及萨塔媒体公司（Satamedia Oy）案
——“为新闻目的而处理个人数据”的界定
案情
多年来，萨塔昆市场交易公司一直从芬兰税务机关收集公共数据，以便每年在《税务交换报》的地区版本中发布这些数据的摘要。该摘要涵盖的信息包括收入超过特定门槛的约120万自然人的姓名、劳动和非劳动收入、对他们征收的财产税等。上述信息一般以字母顺序排列，并根据城市和收入档次予以汇总。《税务交换报》载有相关声明，称该报可以应要求免费删除被披露的个人数据。尽管该报亦刊载文章、摘要和广告，但该报的主要目的是刊载个人税务信息。
《税务交换报》中刊载的个人数据被萨塔昆市场交易公司以只读光盘的形式传输给萨塔媒体公司（该公司为萨塔昆市场交易公司的股东拥有），以便这些数据能够通过短信传播。为此，萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司与一家移动电话公司签署了相关协议。根据该协议，该移动电话公司代表萨塔媒体公司提供相关短信服务，该服务允许移动电话用户通过移动电话接收《税务交换报》上刊载的信息，费用约为2欧元／次。后相关个人向芬兰数据保护申诉专员提出申诉，主张其隐私权受到萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司的侵犯。芬兰数据保护申诉专员对萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司进行了调查，并于2004年3月10日请求芬兰数据保护委员会禁止萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司从事案涉个人数据的处理活动。
因芬兰数据保护委员会拒绝了芬兰数据保护申诉专员的请求，芬兰数据保护申诉专员遂向芬兰赫尔辛基行政法院提起诉讼。在芬兰赫尔辛基行政法院驳回了芬兰数据保护申诉专员的诉请之后，芬兰数据保护申诉专员向芬兰最高行政法院提起上诉。因本案涉及对《95/46指令》的解释，芬兰最高行政法院遂决定中止本案诉讼，并请求欧洲法院就以下问题作出先予裁决。
1．在有关自然人的劳动收入、非劳动收入和资产的数据具备以下情形的情况下，与该数据相关的活动是否可视为《95/46指令》第3条第1款规定的个人数据处理？
（1）从税务机关持有的公共领域的文件中收集并进行处理以便刊载；（2）按收入档次和城市，以印刷方式按字母顺序排列并以综合清单的方式刊载；（3）后续被传输至只读光盘上以用于商业目的；（4）出于短信服务的目的进行处理，凭借该服务，移动电话用户可以通过向特定号码发送包含个人姓名和居住城市等信息的短信，来接收有关个人的劳动和非劳动收入以及资产的回复信息。
2．问题1（1）—（4）中所列的各项活动是否可视为《95/46指令》第9条规定的仅为新闻目的而处理个人数据？这些活动的主要目的是刊载根据芬兰有关公众信息访问权的法律而从公共领域的信息中收集的纳税人数据的事实，是否影响本案的评估？
3．《95/46指令》是否可解释为，在相关个人数据文件仅包含已经在媒体上刊载过的材料，且以不可更改的形式对该材料予以存储的情况下，该个人数据文件不在该指令的适用范围之内？
判决
2008年12月16日，欧洲法院就本案作出判决。在判决中，欧洲法院提出了以下意见。
1．关于芬兰最高行政法院提出的第1个问题，欧洲法院认为，该问题所提及的数据，包括其收入超过特定门槛的某些自然人的姓名，以及这些自然人的劳动和非劳动收入的金额，构成《95/46指令》第2条（a）项规定的个人数据，因为这些数据构成“与已识别或可识别的自然人有关的信息”。而且，从《95/46指令》第2条（b）项规定的“个人数据处理”的定义可以清楚地看出，该问题所提及的相关活动涉及“个人数据处理”。因此，对于芬兰最高行政法院提出的第1个问题的答复是，在有关自然人的劳动收入、非劳动收入和资产的数据具备以下情形的情况下，与该数据相关的活动应视为《95/46指令》第3条第1款规定的个人数据处理。
（1）从税务机关持有的公共领域的文件中收集并进行处理以便刊载；（2）按收入档次和城市，以印刷方式按字母顺序排列并以综合清单的方式刊载；（3）后续被传输至只读光盘上以用于商业目的；（4）出于短信服务的目的进行处理，凭借该服务，移动电话用户可以通过向特定号码发送包含个人姓名和居住城市等信息的短信，来接收有关个人的劳动和非劳动收入以及资产的回复信息。
2．关于芬兰最高行政法院提出的第3个问题，欧洲法院认为，该问题的实质是，若涉及个人数据处理的相关活动，例如第1个问题（3）（4）项所提及的个人数据处理活动与相关个人数据文件有关，而该个人数据文件仅包含已经在媒体上刊载过的材料，且以不可更改的形式对该材料予以存储，则该等活动是否包含在《95/46指令》的适用范围之内。对此，欧洲法院认为，根据《95/46指令》第3条第2款的规定，该指令不适用于两类个人数据处理。
一是《95/46指令》第3条第2款第1段规定的、发生在欧盟法律范围之外的活动过程中的个人数据处理，例如《欧洲联盟条约》第五、六编所规定的活动中的个人数据处理，与公共安全、国防、国家安全（包括国家经济福利，如果数据处理操作与国家安全事项相关）以及国家在刑法领域中的活动有关的个人数据处理。鉴于该段规定以举例方式列明的活动均系国家或国家机关的活动，而与个人的活动无关。该段规定列举这些活动的目的是界定该段规定的例外情形的范围。因此，该例外情形仅适用于该段规定明确列明的活动，或者与这些活动同类的活动。考虑到第1个问题的（3）（4）项所提及的个人数据处理活动均涉及私营公司的活动，这些活动不在公权力机关建立的与公共安全相关的框架之内。因此，这些活动不属于《95/46指令》第3条第2款所涵盖的活动。
二是《95/46指令》第3条第2款第2段规定的自然人在纯粹的个人或家庭活动过程中的个人数据处理，例如通信和持有通信记录。鉴于此例外情形应解释为仅与个人在私人或家庭生活过程中进行的活动有关。因此，该例外情形显然不适用于萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司出于以下目的，即将已收集的数据提供给数量不限的人而进行的个人数据处理活动。
据此，欧洲法院认定，芬兰最高行政法院第1个问题（3）（4）项所提及的个人数据处理活动，均未被《95/46指令》第3条第2款规定的例外情形所涵盖。同时，《95/46指令》亦未就其适用范围规定任何进一步的限制情形。此外，在登载信息方面一般性地、普遍地减损《95/46指令》的适用将大大削减《95/46指令》的效力。
综上，欧洲法院认为，对于芬兰最高行政法院提出的第3个问题的答复是，若涉及个人数据处理的相关活动，例如第1个问题（3）（4）项所涉及的个人数据处理活动与相关个人数据文件有关，而该个人数据文件仅包含已经在媒体上刊载过的材料，且以不可更改的形式对该材料予以存储，则该活动涵括在《95/46指令》的适用范围之内。
3．关于芬兰最高行政法院提出的第2个问题，欧洲法院认为，该问题实质上是询问，《95/46指令》第9条是否应解释为，芬兰最高行政法院第1个问题（1）—（4）项所提及的、与来自相关文件（该文件根据欧盟成员国法律处于公共领域）的数据有关的活动，应视为仅出于新闻目的而进行的个人数据处理活动。
对此，欧洲法院认为，根据欧洲法院的判例，一个指令的规定必须根据该指令所追求的目标及其建立的制度予以解释。从《95/46指令》第1条可以清楚地看出，该指令的目标是欧盟成员国应在允许个人数据自由流动的同时，在个人数据处理方面保护自然人的基本权利和自由，特别是他们的隐私权。但是，如果不考虑这些基本权利必须在某种程度上与言论自由的基本权利相协调的事实，则不能实现前述目标。《95/46指令》第9条提及了此类协调。从该指令“序言”部分第37条可以清楚地看出，该指令第9条的目的是协调两项基本权利，即隐私权和言论自由权，而进行协调的义务则由欧盟成员国承担。为了协调上述两项基本权利，欧盟成员国应就个人数据保护以及隐私权规定相关减损或限制，而这些减损或限制现载于该指令第二、四和六章之中。这些减损或限制必须仅仅出于新闻、艺术或文学表达目的，并且，只要相关减损或限制为协调隐私权以及规制言论自由的规则所需，则这些减损或限制即属于言论自由这一基本权利的范畴之内。
欧洲法院接着指出，考虑到言论自由权在民主社会中的重要性，有必要对新闻业等与该自由有关的概念进行宽泛解释。此外，对隐私权的保护，要求《95/46指令》上述各章中规定的有关数据保护的减损和限制必须仅在充分必要的情况下适用，以便在隐私权和言论自由权之间取得平衡。对此，以下几点可谓与本案相关。
一是从《95/46指令》的立法历史可以清楚地看出，该指令第9条所规定的豁免和减损不仅适用于媒体企业，而且也适用于新闻界中的每一个人。
二是出于牟利目的而刊载公共领域内的数据这一事实，并不能将该刊载排除于“仅为新闻目的”而进行的活动之外。正如萨塔昆市场交易公司和萨塔媒体公司在其意见中所指出的，每个企业均寻求从其活动中获利，而一定程度的商业成功对于专业新闻活动是必要的。
三是信息传递和传播方法的演变和增加需予以考虑。因为，正如瑞典政府指出的，用于传输被处理的数据的介质无论是传统的（例如纸张或无线电）还是电子的（例如互联网）都不是确定某一活动是否仅“为新闻目的”而进行的决定性因素。
综上所述，与来自相关文件（该文件根据欧盟成员国法律处于公共领域）的数据有关的活动，例如本案所涉的活动，在其目的是向公众披露信息、意见或观点的情况下，可以归入“新闻活动”，无论用于传输这些信息、意见或观点的介质为何。新闻活动并不限于媒体企业，而且可以为牟利目的而进行。
据此，欧洲法院认为，对于芬兰最高行政法院提出的第2个问题的答复是，《95/46指令》第9条应解释为，若芬兰最高行政法院第1个问题（1）—（4）项所提及的与来自相关文件（这些文件根据欧盟成员国法律处于公共领域）的数据有关的活动的唯一目的，是向公众披露信息、意见或观点，则该活动应视为仅出于新闻目的而进行的个人数据处理活动。本案是否符合这一情形，应由芬兰法院认定。
评析
第一，本案界定了“为新闻目的而处理个人数据”的含义。根据《95/46指令》和《一般数据保护条例》的规定，欧盟成员国应根据法律规定协调个人数据保护权与言论和信息自由权之间的关系，包括为新闻目的及学术、艺术和文学表达目的处理个人数据的情形。对于为新闻目的而处理个人数据的，如果有必要对个人数据保护权与言论和信息自由权之间进行协调，欧盟成员国应对《95/46指令》和《一般数据保护条例》相关章节（在《95/46指令》为“关于个人数据处理合法性的一般原则”“向第三国传输个人数据”“监管机构和涉及个人数据处理时保护个人的工作组”等三章，在《一般数据保护条例》则为“原则”“数据主体的权利”“控制者和处理者”“向第三国或国际组织传输个人数据”“独立监管机构”“合作和一致性”以及“关于特定处理情形的规定”等七章）的规定作出豁免规定或例外规定。不过，《95/46指令》及《一般数据保护条例》均未明确规定“为新闻目的而处理个人数据”的含义。在本案中，欧洲法院将“为新闻目的而处理个人数据”界定为：出于向公众披露信息、意见或观点而进行的个人数据处理活动，不论用于传输这些信息、意见或观点的介质为何。该活动不限于媒体企业，而是可以由新闻界中的每一个人进行，并且该活动可以为牟利目的而进行。欧洲法院的这一界定澄清了《95/46指令》和《一般数据保护条例》的含糊之处，为正确适用《95/46指令》和《一般数据保护条例》的上述规定奠定了坚实的基础。
第二，本案明确了刊载税务数据并以短信方式提供该数据构成个人数据处理。首先，税务数据通常涉及自然人的姓名及其收入金额。因该数据在性质上属于“与已识别或可识别的自然人有关的信息”，故该数据构成《95/46指令》以及《一般数据保护条例》规定的个人数据。其次，刊载税务数据并以短信方式提供该数据，需要进行诸如收集、记录、组织、存储、通过传输披露、传播或通过其他方式提供等诸多操作。在此情形下，刊载税务数据并以短信方式提供该数据，与《95/46指令》以及《一般数据保护条例》就个人数据处理所作的定义，即“对个人数据或个人数据集合的任何单一或一系列的操作，无论是否通过自动化方式进行，例如对个人数据或个人数据集合的收集、记录、组织、建构、存储、适配或修改、检索、咨询、使用、通过传输披露、传播或通过其他方式提供、排列或组合、限制、删除或销毁”契合，构成对个人数据的处理。
(1) http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text＝&docid＝76075&page Index＝0&doclang＝en&mode＝lst&dir＝&occ＝first&part＝1&cid＝2023183.