1.1电子政务的内涵
电子政务已经成为社会信息化的一个重要组成部分,它是政府适应信息社会发展的客观选择。电子政务不仅仅是在政府活动中引入某项信息技术和设施,或者以特定的方式、方法改善政府工作的某些过程及其业务环节,实际上,电子政务是政府为适应信息社会的发展而进行的全方位和深层次的改革。它涉及政府的结构和施政等方方面面的变革和发展,并且随着自身的深化发展,其内涵也越来越丰富和复杂。首先,让我们了解一下电子政务的基本内涵。
1.1.1电子政务的含义
随着电子政务的不断推进和相关科学研究的不断深入,基于不同的视角,人们对电子政务形成了多元化认识。
有人侧重从信息技术应用的角度认识电子政务。他们认为,电子政务是基于网络或其他现代信息技术手段的应用,实现政务活动的数字化、自动化和网络化,以改善政务活动的效率水平。如一种代表性的论点即认为:电子政务是“运用信息技术使信息自由流动以打破传统纸张和物质的界限的系统”(注:http://www.cddc.vt.edu/digitalgov/gov-publications.html,accessed on September 18,2002.)。
有人侧重从互联网对政务方式变革的角度认识电子政务。他们认为,电子政务是政府在互联网上建设政府网站,并通过政府网站改善政府与社会之间的联系方式和服务方式。政府通过互联网可以公开政务、发布信息,开展网上行政审批、提供网上服务项目和网络化社会管理等活动。如一种代表性的论点即认为:电子政务就是“通过运用信息技术以建设高效的通道,提高政府服务提供能力,以更好地服务于公众、商业机构和公务人员”(注:Deloitte and Touche,“At the Dawn of e-Government:The Citizen as Customer”,http://www.publicnet.co.uk/publicnet/fe000620.htm,accessed on January 9,2003.)。
还有人侧重从改革政务方式、进行政务重组的角度认识电子政务。他们认为,电子政务就是应用现代信息技术改进传统的政府职能活动方式,通过对社会管理和公共服务方式的信息化过程,改善政府的管理和服务,变革传统政务关系中业已存在的G to G、G to B、G to C等联系方式和运行结构,以支持高效率的政府运行。如一种代表性的论点即认为:电子政务是使得基于纸质文件的业务过程实现自动化或计算机化,从而创造政府新型领导方式、新型商议和战略决策方式、新型业务办理方式、新型与公民和社区交流的模式,以及组织并提供信息的新途径。(注:Rogers W'O Okot-Uma,“Electronic Governance:Re-inventing Good Governance”,Commonwealth Secretariat,London,p.5;http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/Okot-Uma.pdf,Internet,accessed on August 14,2002.)
有人侧重从网络化的整体型政府的角度认识电子政务。他们认为,电子政务是基于网络技术等现代信息技术的政府运作方式。网络化的重要特征是广泛联系性以及由此引起的平面化,网络技术应用这一特征,使电子政务的发展经历了由政府各自建设网站到进行政府网站整合,建设电子政务门户网站的过程。政务门户网站的建设应用促进了面向社会的政府组织结构和工作流程的优化重组和业务集成,继而发展成超越时间和空间障碍,打破部门之间的分隔,具有资源应用统一、服务方式统一、管理一体化和网络支撑平台统一等特征的整体型政府。基于电子政务这样的发展历程,有人认为,电子政务就是整体型的、数字化的政府新形态。新加坡政府就是从这样的角度认识电子政务的,它在“智慧国2015蓝图(2007—2015)”中提出“3I 策略”(创新、整合与国际化),并提出“多个部门、一个政府”的口号,同时,它正在实施的一项重要计划也被命名为“整合政府2010计划(2007—2010)”。(注:参见王元放:《新加坡电子政务成功经验及对我国的启示》,载《电子政务》,2007(11)。)
也有人侧重从社会信息化各领域全面融合发展的角度认识电子政务。他们认为,电子政务不仅仅包含政府运行过程的信息化,还包含政府决策管理领域的信息化;不仅仅包括政务业务流程的信息化,还包括政府服务过程的信息化;不仅仅是政府的行政过程的信息化,还是民主决策过程的信息化;不仅仅要在政府活动范畴内进行信息化,还要推动电子政务与社会信息化相融合,发展社会信息化。瑞典学者阿克·格朗兰德就曾经指出:“电子政务是政府社会管理的新方式,而不仅仅是一个在确定的范围内集中提供服务的信息系统。”(注:[瑞典]阿克·格朗兰德:《何为外部——探索电子政务领域》,2005年夏威夷第38次系统科学国际会议材料。)
1.1.2 电子政务及其相关概念
在电子政务发展过程中,人们根据各自的实践基础提出和使用了很多与电子政务相关度很高的概念或者提法,如“电子政府”、“数字政府”、“政府上网”、“政府信息化”、“政府办公自动化”、“政府办公信息系统”等。为了能确立一个所研究问题的概念基础,我们有必要界定一下这些概念或者提法。
1.“电子政府”与“电子政务”
“电子政府”的概念来源于对国外相关词语的翻译,如electronic government或electronic governance。而在我国一般对应使用“电子政务”一词,主要原因如下:
(1)“电子政务”一词的适用范畴符合我国的国情实际。在我国的政治体制中,党的领导机构、政府部门、人民代表大会和政治协商会议以及人民法院和检察院的工作都可以称作政务活动,只有使用“电子政务”一词,才能将这些机构及其活动全面涵盖进来。因此,在“电子政务”中使用“政务”一词,规避了“政府”一词对行政机构及其活动的特指性,将党的领导机构、政府部门、人大、政协、法院、检察院等政务机构及其活动都涵盖其间,反映了我国的实际情况。在“电子政务”这一大的概念下,还有“电子党务”、“电子人大”、“电子政协”、“电子法院”、“电子检察”等称谓,这些概念都可以作为电子政务的下位概念。
(2)“电子政务”与“电子商务”相对应,易于使用。在“电子政务”一词被普遍认识之前,e-business、e-commerce已经统一翻译成“电子商务”,并已经得到了社会和专业领域的普遍认同。而“电子政务”和“电子商务”在构词方式上具有相同性,一政一商,易于为大众广泛接受,好记好用。
2.“数字政府”与“电子政务”
从字面上看,“数字政府”是对英文词组“digital government”的直译,意指数字化的政府。数字化是信息化的特征之一。数字化更强调载体方式是数字化的,而非模拟化或传统型的,其运行的技术是由数字化方式构成和支撑的。因此,“数字政府”的概念突出强调了电子政务与传统政府在技术运行方式上的不同特征,即以数字化的方式替代传统的模拟方式,特别是政府中的信息因素及其处理方式更是如此。
“数字政府”概念由于不易被广大社会公众理解和接受,不利于电子政务融入社会,为社会提供更为广泛和优质的服务。因此,“电子”这一更具有“物质感”的概念成为普遍易于接受的概念。
3.“办公自动化”与“电子政务”
美国麻省理工学院季斯曼教授从提高数据处理效能的角度将“办公自动化”(office automation,OA)界定为:“所谓办公自动化,就是将计算机技术、通信技术、系统科学及行为科学应用于传统的数据处理技术难以处理、数据量庞大且结构不明确的包括非数值型信息的办公事务上的一项综合技术。”(注:转引自孙淑杨:《办公自动化原理及应用》,3页,北京,中国人民大学出版社,1999。)之后有人建议“为了充分反映信息社会和网络环境下现代办公自动化的时代特征,为了适应经济全球化和信息网络化对办公自动化的需求,建议将‘办公自动化’(office automation,OA)改为‘办公信息系统’(office information system,OIS)”。“办公信息系统是以计算机科学、信息科学、地理空间科学、管理科学、行为科学和网络通信技术等现代科学技术为支撑,以提高专项和综合业务管理和辅助决策的水平为目的的综合性人机信息系统。”(注:王健主编:《电子时代机构核心信息资源管理——OA环境中的文件、档案一体化管理战略》,4页,北京,中国档案出版社,2003。)
总体来说,“办公自动化”、“办公信息系统”可以看作政府信息化或电子政务的一个有机组成部分。“办公自动化”或“办公信息系统”主要是解决政务过程与流程问题的信息化方式,可以提供自动化处理政务信息的技术功能,可以认为是政务活动的技术应用方式和技术组织方式。“办公自动化”无论是在概念的范畴上,对政务活动提供的功能上,还是在技术组织方式上,都与“电子政务”有所区别。这种区别,目前至少已经为专业人士所理解和认可。
4.“政府信息化”与“电子政务”
“政府信息化”也是经常被提及的一个概念。这一概念所包含的意义与“电子政务”的概念范畴有所交叉,主要强调了政务的信息化过程,是指政府开展信息化建设,并推进电子政务发展。在这两个词的语义关系上,“政府信息化”强调的是过程,而“电子政务”是其结果。因此,在研究或实践电子政务建设活动时,常常使用“政府信息化”一词,而潜在地把“电子政务”当作建设活动的范畴或概念空间。
此外,在国外,“政府在线”(government on line)一词也经常被使用,这一概念主要是指政府在网络上构建或实施政务活动,其技术支撑平台是基于互联网的,业务实现的方式即所谓“虚拟政府”。
1.1.3 有关电子政务的几种定义
目前,国际国内还没有形成具有高度权威性的电子政务的定义,但如下几个具有代表性的定义,对我们认识电子政务的基本属性具有一定的价值。
1.维基百科提供的定义
电子政务(也称为电子政府、数字政府、网上政府等)是政府运用互联网技术与公民、企业和其他社会成员交换信息,提供服务和办理业务的平台。电子政务是包括立法机关、司法机关或者行政机构在内的各类政务机构提高内部效率、提供公共服务和履行民主政治过程的方式。
2.欧盟提供的定义
电子政务是在公共行政中应用信息技术变革组织和创新技能,目的是改进公共服务、民主进程,增强对公共政策的支持。
3.纽约州立大学的定义
电子政务是通过应用信息技术,支持政府的运行,联结公民,提供政府服务。
4.本书定义
为了给读者的学习提供方便,同时形成共同讨论研究问题的概念基础,本书尝试这样定义电子政务:电子政务是指各种公务机构通过广泛应用现代信息技术,推动政务活动方式的变革,提高行政效率,发展民主决策进程,向社会提供优质、规范、透明的管理与服务的过程与结果。
需要说明的是,为了行文的方便,本书不对政府与其他政务机构作细致的区分,除个别特殊情况外,基本上将“政务机构”统称为“政府”。这主要是因为,就我国目前的实际状况而言,开展电子政务的主体部分是政府部门,也就是各级行政机关。本书讨论的重点问题就是这一层面上的电子政务问题。同时,在广泛的意义上,政府泛指国家政权机构。在我国,中国共产党领导机关、各级人民政府及其部门、全国和地方各级人民代表大会、全国和地方各级政治协商会议、各级人民法院和检察院等机构,都是国家政权机构的重要组成部分,因此,在非严格意义上通常都可以统称为“政府”。