3.2　电子政务条件下政府管理的特征

电子政务既是政府管理变革的产物，又对政府管理的变革产生了巨大影响。电子政务条件下的政府管理具有这样一些特征。

3.2.1　知识化

知识是人类在认识自然、改造自然的过程中的经验总结和理论思维的高级形式。知识在人类社会发展中的作用是显而易见的。然而，知识在我们所处的时代的作用是以往任何时代都无法比拟的。20世纪90年代初，管理学大师彼得·德鲁克曾指出，我们正进入知识社会，知识已经成为社会的核心，知识资本的比例已大于资金资本。在知识社会，知识成为生产要素中最重要的组成部分，将成为分配的主要依据之一。知识正日益代替权力与资本，成为世界向前发展的动力。知识的生产率将日益成为一个国家、一个行业、一家公司竞争的决定因素。因而，电子政务的运营必须考察社会生产的知识化特征，从而确立电子政务的目标。

从泰勒创立“科学管理”到现在，管理理论的发展已经经历了五次大的飞跃。如今的知识管理——K管理（knowledge management）挟信息化大潮扑面而来，成为当今最为流行也最为有效的管理模式。管理之精粹莫过于提高效能，而K管理结合了当今迅猛发展的信息技术，在提高效能方面有着传统管理所无法比拟的优势，这也许正是当前知识管理越来越被人们所关注的根本原因。

电子政务的运营必须体现知识管理的要求，只有这样才能提高办公效率、降低管理成本、合理调配资源、加强对外交流。电子政务利用网络平台开发各种基础应用，如：内部语音交换、视频会议、电子邮件、传真服务器、公文管理、档案管理、公共信息、日常事务、会议管理、多媒体培训、办公自动化系统与Intranet/Internet的互通等。开发各种专业应用，如：政府流程管理、电子服务提供、财务管理、人事管理、行政事务管理、公众关系管理等。最后，为了保障政务信息的安全性，还要着手于安全措施的建构，如进行计算机病毒的防治等。另外，要实现持续有效的知识管理，还要注意对网络的日常维护。上述各方面实际上都体现了知识化的基本特征。

3.2.2　信息化

20世纪50年代以来，世界科技的突飞猛进引起了经济和社会生活方式的重大变化。以互联网为核心的信息化的迅速发展，已将我们带入信息时代。这个时代的最大特点在于信息及其相关管理与技术成为决定经济发展的主导力量。互联网正在快速地向着集成、高性能、智能化的方向发展，逐步变成了一个覆盖全球的开发和充分利用信息资源的网络，并以极快的发展速度进入了人类社会生活的方方面面。

自从美国政府提出建设国家“信息高速公路”的目标以来，这一战略性的决策对于保持美国经济的继续繁荣和稳定，增加美国的国家竞争力均产生了重要影响。我国政府根据国家的实际情况，也制定了建设中国的信息网络的规划，提出首先建立“三金工程”以及建设公用电信网、广播电视网和政府信息网。我国政府在1999年开始启动“政府上网工程”，并把1999年定为“政府上网年”，同时相继建立了中国人民银行的网上支付系统、海关总署的报关系统、教育部的网上教育及全国高校毕业生就业信息网等。政府信息化使政府成为社会信息化的先导和巨大的推动力量，社会信息化成为不可抵挡的汹涌大潮。

信息时代不但使得互联网成为全新的媒体形式，而且将塑造全新的管理模式。信息技术的发展极大地改变着信息的价值，也强化着政府部门工作人员对信息的依赖程度。在信息时代，政府部门工作人员面临一系列诸如此类的问题：如何提高信息处理能力，以提高政府效能？如何利用信息作出正确决策？如何应用现代信息技术，提高政府服务质量？如何应用信息技术来加强与公民的互动关系？……政府要应对复杂多变的环境，解决大量不断发生的问题，必须建立电子化的管理信息系统，以信息化促进政府各方面的建设。

3.2.3　虚拟化

在一定意义上，电子政务就是利用现代信息技术，特别是网络平台构建“虚拟政府”。尽管许多实际的管理工作和公共服务的提供还离不开实际的工作部门，但诸如信息提供等服务则完全是可以通过虚拟方式实现的。

公众利用“虚拟政府”所提供的全天候服务，可以解决生活中的诸多问题，这不仅提高了行政效率，也提高了公众对政府的满意度。政府所提供的公共服务比电子商务提供的商业化服务更宜于虚拟化。因为，电子商务必须以强大的物流配送体系为保障，而电子政务中所包含的诸如电子纳税、电子审批等诸多服务并不要求实物的送达。如此一来，传统政府管理的实体管理和实体服务就可以逐步虚拟化。原先政府管理的功能，未来都将可能通过以网络提供为特征的虚拟形式来实现，政务处理将逐步虚拟化。政务处理的虚拟化意味着公共管理和公共服务活动可以在很大程度上脱离物理空间和时间的限制，采用全方位的，可由服务对象自主选择服务时间、具体服务提供者和服务方式的全新公共服务模式，这无疑会将政府的管理和服务水平提升到新的高度。

虚拟化政务处理，有助于政府组织实现组织结构的扁平化、组织机构的简约化、组织变革的科学化、组织要素的智能化、管理过程的协调化、经营方式的合作化、资源配置的合理化、组织文化的多样化、组织功能的专业化、经营管理内容的弹性化和组织运营的高效化等功能特征。

政务处理的虚拟化是以虚拟组织技术为前提的。所谓虚拟组织技术，就是对现实组织（如行政组织、社团组织、学会组织等）的结构、体制、运作管理等过程的模拟。如对行政组织的模拟，就是根据行政组织的职能、结构、规模、性质和行政绩效等，利用计算机、仿真、系统建模、图像生成与显示等技术进行虚拟现实研究，分析真实行政组织的运营情况，提供具体的数据等，最终反映该行政组织的全貌。

用计算机虚拟真实的行政组织，要求对政府运作的每个管理环节都非常了解，制定相应的政务处理规划，建立相应的模型，经组合后真实反映出政府管理的每个环节，包括对行政绩效、行政程序等方面进行分析，对行政决策备选方案进行论证，提前发现行政执行中的薄弱点，如监控办法、考评体系等，并做相应修改，以减少决策风险，提高政府绩效，改善服务质量，增进社会福利。

3.2.4　数字化

政府比其他任何组织都更能从数字程序及其改进程序中获益。例如，政府可以利用无纸化程序来履行繁杂的手续。这些手续确实是必要的，但也都是重复的、例行的，人在处理此类事务时的优势比不上数字化的机器；政府可以通过数字化程序为社会提供新的服务，这种服务的实际提供者是只认“规则”不认具体人的机器，它在实现刚性的“法制化管理”和“绝对公平”的服务方面，也具有比实在的公务员更大的优势和便利；政府通过数字化程序，还可以降低公众对复杂工作流程的反感，提高公众对政府服务的满意度，因为数字化程序可以使公众不必理会，甚至可以完全不知实际运行中的必备程序流程有多么繁复（现代管理的复杂性使部分流程必须具有这样的特性），在做出简单操作和选择后就可以获得结果。

比尔·盖茨在其所著的《未来时速——数字神经系统与商务新思维》中概括了政府数字化的五个步骤（注：参见［美］比尔·盖茨：《未来时速——数字神经系统与商务新思维》，341页，北京，北京大学出版社，1999。）：

（1）让政府雇员使用电子邮件，淘汰书面存档，保证政府内共享的一切信息都是数字化的。

（2）把政府服务都搬到网上去，给用户设计一个界面，在互联网上公布一切。

（3）吸引技术公司的投资，鼓励电子贸易，有时采取财务鼓励措施，但更多的是用合作项目来鼓励。创造一个以电子方式鉴定企业和公民的框架。

（4）解除对远程通信的管制，鼓励对远距离通信基础设施的大额投资。

（5）把技术作为各级教育和培训的一部分，从而提高公民的技能。

数字化管理在社会各界已引起普遍关注。在电子政务运营中，管理运作越数字化，相关各方受益的程度就越高。因此，行政组织应充分利用数字技术，精简工作流程和组织，创建和不断优化数字神经系统。领导者应亲自参与数字化管理战略的设计，参与组织流程和机构的优化设计，让每一个工作岗位都充满活力，这就要遵循充分授权和开放的数字化管理思想，设计的目标是让整个组织有接近本能式的反射能力。在实践中，数字化管理最广泛的应用是“数字化城市”的建立。“数字化”城市将满足五项需求：第一，满足客户的上网需求；第二，网上办公需求；第三，办公自动化；第四，资源共享；第五，协同共享。

1995年美国麻省理工学院教授尼葛洛庞帝提出“数字化生存”的概念，他的一句名言“计算不再和计算机有关”迅速传遍全球。今天中国对数字化的认识已经比20世纪90年代中期深刻得多，全面得多，采取的实际行动也果断得多，有力得多。例如，北京就制定了投资300亿元打造“数字北京”的宏伟计划。中国只有建设自己的“数码港”、“数字城市”，加快推进各个领域的数字化过程，才能缩短与发达国家的数字化的差距，尽快填平“数字鸿沟”。

3.2.5　全球化

我们所面临的时代，是一个全球化的时代。全球化对各国政府，特别是发展中国家政府的公共行政的职能、权力和能力，都提出了新的更高的要求。

全球化描述的是一种现实状态，也是一种发展趋势，即全球经济、政治、社会、文化交流不断发展，世界各国间的影响、合作、互动日益加强，使具有共性的文化样式逐渐普及推广成为全球通行标准的状态和趋势。从经济上看，全球化意味着生产活动的全球化。世界多边贸易体制的建立使各国金融日益融合在一起，投资活动遍及全球，全球性投资规范的框架开始形成，跨国公司的作用进一步加强，经济贸易的往来和文化的交流、人才的流动呈现出世界性。从政治上看，全球化意味着各个民族国家的共同发展。意味着世界各国都必须承认、维护和促进世界政治体系的共同标准，比如主权、民主、平等、人权等。它要求各个民族国家必须把自己的政治发展纳入全球化的轨道。从文化理念上看，全球化意味着超越民族和国家疆域的界限，以全球意识把握人类文化发展的普遍规律，揭示文化共性的意义，形成一种全球性的文化认同和价值认同。

传统的政府管理强调封闭性，很少受到外部环境的影响。而电子政务则需要利用对外开放的网络平台，这使得电子政务必然带有一定的全球化特征。政府管理和服务的对象已不限于国内公众，政府管理在许多方面都要受到外部环境特别是国际环境的影响，“闭关锁国”的办法再也行不通了。尤其是在我国已经加入WTO的条件下，我们作为国际社会的一员，必须按国际规则来处理相关事务。当然，如何在全球化的条件下捍卫国家主权，维护国家正当权益，保卫国家的信息边疆和信息安全也是电子政务发展过程中所需要解决的问题。

3.2.6　集成化

集成化意味着现代网络信息技术在政府管理与服务的各个环节的全面应用，促使政府具有更强的信息获得与社会控制能力，而且网络信息技术的可复制性、高速运算、全球接入和工作流程集成化等特征，不仅使政府可以通过建设数据库、聚集信息资源达到共享，还可以建立一张包罗省、市、县以及各行各业在内的电子政府超级大网。如克林顿政府曾建立的美国超大型电子网络——“第一政府网”，一方面，它能够加速政府对公众需要的反馈，减少“橡皮图章”和工作环节，让公众能更快捷、更方便地了解政府；另一方面，它还能在一个政府网站内集成各种各样的服务。目前，我国电子政务建设的局部成果——“中国电子口岸”，就已能将海关、经济、贸易合作、税务、外汇业务的信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，在统一的信息平台上实现政府各部门、各行业的数据共享和交换。

3.2.7　敏捷化

敏捷化，就是高效、迅捷。电子政务的建立和发展，为政务公开提供了方便、有效、快捷的载体，也极大地提高了行政效率。电子政务为公务人员提供了现代的办公手段和应用工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本，节约了传统行政管理中靠传统会议和文件传递信息所消耗的大量时间和精力。同时，网上办公、远程会议、虚拟机关、政务微博的产生打破了政府工作的时空界限，加强了政府部门之间及政府与企业、公众之间的双向互动，网上在线服务让沟通在网络平台上实现，使政府管理更加精干、高效、快捷。

3.2.8　科学化

电子政务把政府管理和决策建立在数字信息平台上，提供明确、具体的数字信息基础，政府的运行表现出一个数字化的过程，政府的行为过程因此是精确化的。因为只要数字信息的给定是完全、准确与全面的，那么以此为依据形成的结果必然是确定的。电子政务借助现代信息技术手段搭建基础信息平台，通过已建成的群体决策支持系统全方位收集、整理、分析、存储和输出信息，确保政府在全面、迅速、及时、准确掌握信息的基础上进行科学决策和科学管理，这就避免了依靠经验或信息不完备导致盲目决策的现象，从而改善了行政决策的有限理性，提高了政府管理的科学化水平。

3.2.9　规范化

这里的规范化包含两个方面的含义：

（1）电子政务的规范化。电子政务的主要目的就是运用信息技术打破政府中人为的界限，实现政府管理的规范化。大量的行政管理和日常事务都是通过设定好的程序在网上实施，这就避免了“人为操作”、“暗箱操纵”，而具有较强的业务可靠性、安全性、开放性、实用性和程序性。

（2）对电子政务管理的规范化。为了确保电子政务的有效运转，首先应规范政府网站、网页设置，制定相应法律、法规来保证网站信息资源发布的正常运转。对那些应该公开的公共信息资源却没有公开的，要追究责任，以此维护政府网站的严肃性、权威性。其次，应制定电子政务工程建设的施工、管理、验收等一系列的技术规范和作业标准，与国际信息网络化的建设接轨。

3.2.10　人本化

电子政务是以改善面向公众的服务为出发点，它是以人为本思想的彻底体现。政府机构充分利用信息网络技术，向社会公开大量信息，及时与企业和民众沟通，接受人民群众的监督，从而不断增加服务的数量，提高服务的质量。在我国，已经开始有相当一部分政府网站将电子化公共服务作为主体功能，设置了大量便民、利民设施，为公众提供无障碍的信息查询、申请、交费、注册等服务项目，而且基本上都具有“一站式”、“365天×24小时自助式”等服务特色，真正体现一切以人为中心的时代精神。