2.4 中国电子政务的总体框架
2006年国家政府信息化主管部门正式发布了《国家电子政务总体框架》。这一电子政务总体框架概括说明了我国电子政务发展的基本思路，描述了电子政务的基本构成，具体阐述了七个部分的个内容：总体要求与目标、总体框架的构成、服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。正如原国务院副总理曾培炎指出的，电子政务总体框架“是我国电子政务的骨架，有了这个骨架，全国电子政务系统就能建起来。框架从战略高度明确了电子政务发展的思路、目标和重点，为加快我国电子政务建设打下了重要基础”。
2.4.1 中国电子政务发展的目标、要求与任务
为继续推进我国的电子政务发展，国家在一系列政府指导文件中都提出了电子政务发展的目标和要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》中概括提出了电子政务发展的总体目标是“增强政府公共服务能力”，提出要使“电子政务应用和服务体系日臻完善，社会管理与公共服务密切结合，网络化公共服务能力显著增强”。
2006年3月，国家信息化领导小组又印发了《国家电子政务总体框架》，更加明确地提出了我国电子政务建设的总体要求和目标。
在《国家电子政务总体框架》中，对电子政务的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，进一步发挥电子政务对加强经济调节、市场监管的作用，更加注重对改善社会管理、公共服务的作用，坚持政府主导与社会参与相结合，坚持深化应用与提高产业技术水平相结合，坚持促进发展与保障信息安全相结合，保持政策的连续性与稳定性，统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路。
同时，在《国家电子政务总体框架》中，也提出了我国电子政务发展的阶段性目标：到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务的公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。
这一阶段性目标的核心是“提高监管能力和公共服务水平”。随着我国电子政务的广泛深入发展，通过电子政务促进我国行政效能水平的提高，促进服务型政府的建设，日益成为具有广泛共识的中心目标。党的十七大提出“加快行政管理体制改革，构建服务型政府”的战略任务，对确定电子政务的基本目标具有规定性的影响。
围绕着中心目标的建设，在基础设施、基本条件和基础制度建设方面涉及若干基本目标，这其中包括：在全国实现统一的电子政务网络覆盖，使电子政务的应用范围能在全国性的网络平台上得以实施；建设目录体系与交换体系，为政府间信息共享和业务协同奠定基础；完善信息安全设施、法律法规体系、标准体系，为我国电子政务构筑坚实的制度基础和良好的管理环境；把政府行政许可项目的在线处理率提升到50%的水平，这都是实现真正的电子政务的重要发展步骤。
为达成上述目标，《2006—2020年国家信息化发展战略》提出了“推行电子政务”的战略任务：
（1）改善公共服务。逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。
（2）加强社会管理。整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力。协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。
（3）强化综合监管。满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门之间的业务协同，提高监管能力。建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。
（4）完善宏观调控。完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。
2.4.2 中国电子政务的基本构架
《国家电子政务总体框架》按照电子政务发展的基本特点，结合中国电子政务建设的实际需要，提出了“服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障”的中国电子政务的基本构架。这一构架在总体上确定了中国电子政务建设的基本方式、策略和内容。
服务是宗旨。表明了电子政务的社会使命，强调了电子政务作为新型服务方式，其主要的服务对象包括政府、企事业单位、社会公众，突出了惠及全民的策略意识。
应用是关键。集中阐明了中国电子政务应以电子政务的各项应用为驱动的基本建设策略，强调要提高电子政务的绩效水平。应用是关键，就是要使已建成的电子政务系统发挥应用效用，重点要推动互通共享和支持部门间协同；在建及拟建的系统应有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。
信息资源开发利用是主线。就是要把开发利用政务信息资源，充分挖掘政务信息资源的价值作为电子政务建设的中心工作内容，并全面做好政务信息资源的管理工作，注重政务信息资源的采集和更新，以政务信息公开和共享为突破口，强调对基础信息资源的开发利用。
基础设施是支撑。将国家电子政务网络、信息安全基础设施、政务信息资源目录体系与交换体系作为基础设施，强调建设要统一规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。
法律法规、标准化体系、管理体制是保障。服务需要得到法律法规的确认，其规模性和有效性必须通过标准化体系加以保证；管理体制是我国电子政务发展中的薄弱环节，应加强电子政务管理体制的建设，以保障电子政务的建设及可持续发展。
2.4.3 中国电子政务建设的实施策略
2.4.3.1 服务与应用系统建设
电子化公共服务是电子政务建设的出发点和落脚点，因此，中国电子政务建设应当紧紧围绕服务对象的需求，选择优先支持的政府业务，统筹规划应用系统建设，提高各级政府的综合服务。在《国家电子政务总体框架》中，明确强调了这一重要的中国电子政务建设实施策略。
1.以服务对象为导向完善电子政务应用服务体系
电子政务是为公众、企事业单位提供服务的，因此，电子政务建设成败的关键在于服务的实现程度、服务效率及服务质量。中国政府明确规定，在电子政务建设中，要逐步建立以服务对象为中心，以网络为载体的电子政务服务体系。通过计算机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区和村镇，惠及全民。
电子政务服务体系首先要面向城乡公众生活、学习、工作的多样化需求，在婚姻登记、计划生育、户籍管理、教育、文化、卫生保健、公用事业、住房、出入境、兵役、民主参与、就业、社会保障、交通、纳税等方面提供电子政务服务，为城乡困难群众提供更加便利的服务。
电子政务服务体系要服务于社会主义新农村建设，要重视为农民提供涉农政策、科技知识、气象、农产品和农资市场信息、劳动力转移、教育、合作医疗、农用地规划、乡村建设、灾害防治等服务。
电子政务服务体系还应当按照提高对外开放水平的要求，为外籍人员提供出入境、商务活动、旅游观光、文化教育、在华就业等服务。
电子政务服务体系还应当面向企事业单位开展经济社会活动的需求，在企事业单位设立、纳税、年检年审、质量检查、安全防护、商务活动、对外交流、劳动保障、人力资源、资质认证、建设管理、破产登记等方面提供电子政务服务。
电子政务服务体系应强化信息资源管理能力，要通过整合和共享信息资源，满足经济社会发展的需要。为满足政府服务公众和企事业单位的需求，在人口登记和管理、法人登记和管理、产品登记和管理、市场准入和从业资格许可、特许经营和社会活动许可、企事业单位和公民社会义务管理、企事业单位和公民权益管理、社会应急事务管理等方面实现信息共享。
为满足政府经济管理和社会管理的需要，电子政务服务体系应当提供市场与经济运行、农业与农村、资源与环境、行政与司法、公共安全与国家利益等方面的信息监测与分析服务。
为满足各级领导科学决策的需要，电子政务服务体系还应当提供信息汇总、信息分析等服务。为满足政府提高管理效能的需要，还应当提供人力资源管理、财政事务管理、物资管理等信息服务。
2.对业务发展做出优先选择
电子政务建设是长期的建设活动，中国政府提出在“十一五”期间，电子政务的建设主要围绕公众、企事业单位和政府的需要，应选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政务活动作为电子政务优先支持的业务。这些业务是支持政府提供多样化服务的重要基础，也是规划应用系统建设的重要依据。各地区也要结合本地区的实际，确定电子政务需要优先支持的业务。
3.突出应用效益，强调系统整合
经过多年的电子政务建设，中国在各个政务领域已经建设了一批重要的业务系统，其中包括办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产监管、企业信用监管、药品监管等重要的行政业务系统。对于这些业务系统，要强化应用，强调取得应用效益。
为取得更有效的应用效益，要围绕优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交换体系为支撑，兼顾中央和地方的信息需求，统筹规划应用系统建设。对于电子政务系统建设，要特别强调电子政务是为政府机构改革服务的，其目的在于业务整合、流程优化和机构重组，切实减少管理环节和层次，实现行政效率的提高、行政成本降低及政府管理的创新。
2.4.3.2 以开发利用政务信息资源作为建设主线
政务信息资源是政府的重要资产，是社会发展不可或缺的重要资源，因此，政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键。在电子政务建设中，政务信息资源的开发利用要突出做好三个方面的工作。
1.信息采集和更新
各级政府要根据依法行政的要求，明确界定各部门的信息采集和更新权责，保证信息的准确性和时效性。对于相关部门共同需要的、面向社会采集的信息要理顺和规范信息采集流程，明确信息采集工作的分工，形成有序采集的机制，减轻社会公众和企业的负担。结合业务活动的开展，建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。
2.信息公开和共享
各级政府要围绕社会公众和企事业单位最关心、与其关系最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，编制政府信息公开目录，及时、准确地向社会公开行政决策的程序和结果，提高政府的透明度和办事效率，拓宽群众参政、议政的渠道，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。要不断推进政府各类数据公开的广度和深度，建设公开、透明的政府，并使社会充分分享政府信息价值，培养社会创造力，提升政务信息资源的社会贡献力。要统筹兼顾中央和地方需求，依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现跨地区、跨部门的信息资源共享。围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式和责任，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。中央各部门的应用系统要为地方政府和部门开展社会管理和公共服务提供信息支持。围绕优先支持的业务，加强已建应用系统间的信息资源共享。新建和拟建的应用系统要把实现信息共享作为重要原则。
3.基础信息资源
基础信息资源来源于相关部门的业务信息，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。基础信息库分级建设、运行、管理，边建设边发挥作用。国家基础信息库实行分别建设、统一管理、共享共用的原则。各地要探索符合实际的基础信息库建设、管理和应用模式。
2.4.3.3 完善基础设施，提高使用效益
基础设施包括国家电子政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施。基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。
1.建设统一的国家电子政务网络
国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成。
政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督以及决策需要，同时满足副省级以上的政务部门的特殊办公需要。
政务外网主要满足各级政务部门进行社会管理、公共服务等面向社会服务的需要。充分利用国家公共通信资源，形成连接中央和地方的统一的国家电子政务传输骨干网。
中央和各级地方按照统一标准规范、统一地址和域名，分级规划，分别实施，分级管理，推进电子政务网络建设，逐级实现互联互通。积极推进基于互联网的电子政务建设。各地区、各部门开展电子政务建设，原则上必须依托国家电子政务网络进行。
2.政务信息资源目录体系与交换体系建设
按照统一的标准和规范，逐步建立政务信息资源目录体系，为各级政府提供信息查询和共享服务；逐步建立跨部门的政务信息资源交换体系，围绕部门内信息的纵向会聚和传递、部门间的在线实时信息的横向交换等需求，为各级政府的社会管理、公共服务和辅助决策等提供信息交换和共享服务。依托统一的国家电子政务网络，以优先支持的业务为切入点，统筹规划、分级建设覆盖全国的政务信息资源目录体系与交换体系，支持信息的交换与共享。
3.完善信息安全基础设施
围绕深化应用的需要，加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。建立健全信息安全监测系统，提高对网络攻击、病毒入侵的防范能力和网络泄密的检查发现能力。统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。完善密钥管理基础设施，充分利用密码、访问控制等技术保护电子政务安全，促进应用系统的互联互通和信息共享。要把信息安全基础设施建设与完善信息安全保障体系结合起来，按照“谁主管谁负责，谁运行谁负责”的要求，明确信息安全责任。根据网络的重要性和应用系统的涉密程度、安全风险等因素，划分安全域，确定安全保护等级，搞好风险评估，推动不同信息安全域的安全互联。
2.4.3.4 健全法律法规与标准化体系
围绕规范信息资源开发利用和基础设施、应用系统、信息安全等建设与管理的需要，开展电子政务法研究，推动政府信息公开、政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设，推动开展修订相关法律法规的研究。电子政务标准化体系以国家标准为主体，充分发挥行业标准在应用系统建设中的作用，由总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准、管理标准等组成，是电子政务建设和发展的基础，是确保系统互联互通、互操作的技术支撑，是电子政务工程项目规划设计、建设管理、运行维护、绩效评估的管理规范。要重点制定电子公文交换、电子政务主题词表、业务流程设计、信息化工程监理、电子政务网络、目录体系与交换体系、电子政务数据元等标准，逐步建立标准的符合性测试环境。加强标准的宣传贯彻和人员培训，强化标准在电子政务建设各个环节中的应用，规范各地区、各部门电子政务建设。
2.4.3.5 改进管理体制
各地区、各部门要按照国家信息化领导小组的部署，相互配合，相互支持，共同促进我国电子政务协调健康发展。要加快推进各方面改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。
中国政府明确要求，各相关部门要进一步加强和改进管理，促进电子政务充满活力、富有效率、健康发展。把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制；创新电子政务建设模式，逐步形成以政府为主、社会参与的多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平；围绕电子政务的建设和应用，加强技术研发，提高产业素质，严格执行《政府采购法》和《招标投标法》，形成有利于信息技术创新和信息产业发展的机制。各级政府相关部门要认真组织落实国家信息化领导小组关于电子政务工作的各项决议，协调解决相关问题。