第一节 小城镇的概念与分类

一、城市与镇

城镇是人类社会发展到一定阶段的产物，是一种有别于乡村的居住和社会组织形式。城镇集人类物质文明与精神文明之大成，是一定区域经济、政治、科学技术与文化教育的中心。在人类发展史上，城镇的产生，被认为是人类文明的象征。市和镇统称为城镇，又称城市。

（一）设市城镇

按照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）规定，我国城镇建制行政等级分省级（直辖市）、地级（省辖市）和县级三个层次。

1.直辖市

直辖市由中央政府直接管辖，是与省、自治区同级的地方行政建制，有权制定地方性法规。我国现有直辖市有北京、上海、天津、重庆。

2.地级市

地级市隶属于省或自治区领导，可以辖县或代管县级市。截至2001年年底，全国共有地级市265个。根据《组织法》的规定，地级市中的省会城镇和经国务院批准的较大的市，有权制定地方性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。

3.县级市

县级市是指行政地位相当于县一级的设置在城镇的地方行政建制。到2001年年底，全国共有县级市393个，大多为市区非农业人口20万以下的小城镇。

在改革开放进程中，部分省会城镇和计划单列市升为副省级市。副省级市在行政序列上仍由所在省的省政府领导。

（二）建制镇

建制镇是县以下的一级地方行政建制单位。建制镇属于城镇的范畴。通常把建制镇简称为镇。

根据民政部1984年颁布的建制镇设置标准，总人口在2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人，或总人口2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡总人口的10%以上，才可撤乡设镇。

从20世纪80年代中期，我国建制镇迅速发展。到2001年，我国建制镇共有20358个，建制镇总人口达到12979.98万人。

（三）集镇

集镇是乡村一定区域内经济、文化、科技、服务的中心。集镇绝大多数是乡人民政府所在地，设有一定规模的文化教育福利服务设施，有定期的集市贸易场地和相对集中的乡镇工业，是一个农工商综合发展的经济和社会的综合体。到2001年，我国

共有集镇23507个。

二、小城镇的性质与定义1.小城镇的性质

费孝通先生从社会学的角度下的结论是：小城镇指的是“一种正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区”。

小城镇往往指较小规模的城市性质的居民点，可是具体规模因人口密度和经济结构而大不相同。如同其他国家一样，我国的居民点分为城乡两大类：一类是城市居民点，指的是“以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点”。另一类是乡村居民点。市区和镇区以外的地区一般称为乡村，设立乡和村的建制。乡村的居民点又有集镇和村庄之分。集镇通常是乡人民政府所在地或一定范围的农村商业贸易、行政服务中心。村庄又有自然村和行政村两个不同的概念，自然村由若干农户聚居一地组成，为行政便利，把一、两个较大的自然村或几个较小的自然村划作一个管理单元，称为行政村。行政村又分为村民小组，村民小组与自然村有密切关系，但也不是完全对应。一般北方平原地区村庄规模较大，南方丘陵地区村庄规模较小。小城镇，作为城乡过渡性社区所依附的居民点也同时具有城市和村庄的特点，值得注意的是，它们正在逐步失去其乡村的特点，而向城市过渡。因此在考虑小城镇的定义时，应该考虑到发展的特点。

2.小城镇的定义

目前，对小城镇的看法不一，有以下观点：

（1）认为小城镇属城市性质，指小城市和建制镇。虽然小城市规模从多少万人以下算起仍有争议，但主张小城镇不应包括集镇，因为集镇是农村性质的。这一观点强调了小城镇的发展方向，即逐步成为城市居民点，而轻视了我国小城镇的现状特点和发展过程特征，因此带有明显的理想主义倾向。

（2）认为小城镇即为设立行政建制的镇，是建制镇的代名词。主张小城镇不包括设市城市和集镇。因为设市城市已经成为城市，而集镇如果有条件城市化，则首先必须设立镇的建制。这一观点强调的是行政建制的意义和城乡的不同性质归属，轻视了小城镇的经济功能和社会功能。

（3）认为小城镇指建制镇和集镇。因为建制镇的主体是实行镇管村体制的，它们基本上是由传统的乡集镇发展而来，因此与乡集镇之间并无明显的界限，所不同的仅仅是名称、发展阶段和城乡性质的归属，更何况我国的地区差别很大，所以小城镇理应包括集镇。又由于小城市多由县城发展而来，因此县城与小城市之间无明显界线。县城虽然也是建制镇，但与县城以下的建制镇，其影响范围、功能性质、行政级别都有较大差异，因而小城镇不应包括设市城市和县城。这一观点较之前两种强调了动态的发展过程，但仍未充分考虑小城镇在城乡居民点体系中的地位及其经济和社会作用。

（4）认为小城镇指居民点体系的中间部分，是一种区别于大中城市和村庄的早已客观存在的聚落。对小城镇的定义不应拘泥于城乡的划分、行政的层次，而应突出它的经济、社会和环境的功能。这些功能要求小城镇不仅仅是作为城市化和城市发展战略的一部分，同时也是农村的中心，是农村发展战略的一部分。更重要的是小城镇发展要促进城乡的共同繁荣。因此，小城镇的定义不是最重要的，无须作人为划分，关键是如何在不同的阶段与地区选取不同的发展重点。

本章中小城镇定义为广义，一般指上述建制镇和集镇的总称。按城乡二元的划分，前者属城市范畴，后者为乡村范畴。客观上它处于城乡过渡的中介状态。从实体形态的角度看，我国的小城镇可泛指较小的城市、建制镇（县人民政府驻地镇或简称县城关镇和实行镇管村体制的建制镇）以及集镇。

本书的小城镇主要指的是县城镇（城关镇2万～8万人）、中心镇（含县级市下的街办1万～4万人）和一般镇（0.2万～2万人）三个等级的建制镇，包括规划期上升为建制镇的集镇（乡）。