1.5　我国的山洪灾害形势与防治措施

1.5.1　我国的山洪灾害形势

我国山洪灾害防治区点多、面广，有山洪灾害防治任务的山丘区（即山洪灾害防治区）面积约为463万km2，约占我国陆地面积的48％；防治区内人口约有5.5亿人，占全国总人口的44.2％。由于对山洪灾害防治的系统研究和防灾知识宣传不足，人们主动防灾避灾的意识不强。除此之外，河道边、小流域山洪出口地带兴建住房、经济开发等人类活动频繁，侵占河道，造成河道淤塞，泄洪能力减小，这些进一步加大了山洪灾害的发生频次和损失程度，制约着山丘区社会经济的发展。尽管通过多年的努力，但目前防灾能力仍然较低，山洪灾害发生仍比较频繁，损失巨大，防灾形势严峻。

据1950—2000年资料分析，我国洪涝灾害导致的伤亡人数为26.3万人，其中山丘区死亡人数18万人，占总死亡人数的68.4％。近5年山洪灾害死亡人数下降为1000人左右，但山洪灾害造成的死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例有所增加，平均达72％以上，较高年份的比例达到84％。因山洪灾害造成的死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例大致呈逐年递增趋势。目前，山洪灾害造成的财产损失年均超过400亿元，严重制约着我国山丘区社会经济的发展。随着我国山丘区经济的发展、人口的不断增长，防治区内的经济存量、人口密度、社会财富将大幅度增长，山洪灾害的风险程度和损失也将显著增加。据统计，1950—1990年因山洪导致农田年均受灾面积为4400万亩，年均倒塌房屋约80万间；1991—2000年因山洪导致农田年均受灾面积为8100万亩，年均倒塌房屋约110万间。当前，我国山洪灾害防治面临着新的形势，主要体现在以下几个方面。

1.5.1.1　经济社会发展对防灾减灾提出了更高要求

随着经济社会的发展，山丘区人口、财产和资产密度将进一步增长，若不采取切实可行的防治措施，山洪灾害所造成的人员伤亡和经济损失必将同步增长，其影响会越来越深。从国家宏观经济发展的形势看，国民经济将保持持续快速增长，产业结构将实施重大调整，美丽乡村建设进程将会进一步加快，人民生活水平将会大幅度提高。全面建成小康社会，实现国家经济、社会和环境协调发展的宏观目标，都对山洪灾害防治提出了新的更高要求。

1.5.1.2　山丘区经济社会迅速发展可能导致或加剧山洪灾害

随着人类经济活动的增强，可能进一步导致致灾环境的变化，山洪灾害有加剧的趋势。

1.城镇建设

受地形条件和建设成本的影响，目前山丘区城镇建设布局缺乏科学规划，与河争地、侵占河道是山丘区城镇建设较为普遍的现象，这造成危险区扩大，加之人们防范山洪的意识淡薄，成灾率上升。

2.基础设施建设

山丘区交通、水利、能源、通信等基础设施建设一定程度上促进了经济的发展，但由于设计、施工、投资、体制等多方面的原因，建设中破坏山体稳定性，从而引发泥石流、滑坡等山洪灾害的事件时有发生，加之对森林植被的破坏，水土流失加剧，弃土弃渣任意堆放，引发或加剧了山洪灾害，严重威胁人民生命财产安全。

3.矿山建设

我国山丘区矿产资源丰富，许多矿山开采时的弃渣多堆积在矿体旁或河沟中，遇暴雨则成为泥石流的固体物质来源，为泥石流、滑坡的形成创造了条件，对下游村镇、居民点、基础设施等构成严重威胁。

综上所述，我国山洪灾害防治面临的形势十分严峻，迫切需要加深对山洪灾害的认识，坚持科学发展观，遵循人与自然和谐共处的原则，逐步实施因地制宜的防灾措施，有效防治山洪灾害。

1.5.2　山洪灾害防治措施

1.5.2.1　防治思路

山洪突发性强，来势猛，陡涨陡落，一次山洪过程历时短，成灾范围小且分散，但易造成人员伤亡。由于山洪灾害的上述特性，对山洪灾害威胁区内的人员和财产只采取工程措施进行保护既不合理也不经济。山洪灾害防治应以最大限度减少人员伤亡为首要目标，以防为主，防治结合，以调查评价、监测预警系统、群测群防体系等非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合。该防治思路体现了“以人为本”的思想，体现了“急用先行”的原则。多年来的实践表明，该思路符合我国的基本国情，费省效宏，是行之有效的防治思路。

1.5.2.2　非工程措施

1.调查评价

以小流域为单元，调查山洪灾害防治区暴雨特性、小流域特征、人员分布、社会经济和历史山洪灾害等情况，分析小流域暴雨洪水规律，评价防治区自然村落和城镇的防洪现状，划定山洪灾害危险区，明确转移路线和临时安置点，科学确定山洪灾害预警指标和阀值，为及时准确发布预警信息、安全撤离转移人员提供基础支撑。

全国山洪灾害调查评价工作涉及专业领域多，技术难度大，为保证项目基础数据的质量和一致性，最大限度实现资源共享，降低该项工作的总成本，采用了现代先进技术和方法，利用卫星遥感影像、数字高程模型等数据资源，统一完成小流域基本信息的提取处理和工作底图的制作，然后分发给各省、市、县，各地在此基础上开展调查评价工作。

2.监测预警系统

监测预警系统主要包括水雨情监测系统、各级监测预警平台和预警发布系统。

监测系统建设根据当地交通、通信、植被、地形地貌和社会经济状况等情况，以小流域为单元，在山洪灾害易发区布设监测站点，建立自动遥测与人工简易观测相结合的水雨情监测站网，实现对暴雨洪水的实时监测。

监测预警平台利用调查评价的数据、底图和成果，依托计算机、网络等信息技术，实现了水雨情实时入库、自动分析、动态监测、在线查询、在线监视、在线预警发布等功能，并实现国家、省、市、县互联互通和信息共享。

预警发布系统主要为县、乡、村配置预警设备。除通过人工敲锣、鸣哨、手摇警报器等传统方式发布预警信息外，还充分利用短信群发、有线及无线广播、电视等现代化手段，以及针对山洪灾害预警量身定做专用设备，着力解决预警信息“最后一公里”问题，确保预警信息能够及时快速地传送到千家万户。

3.群测群防体系

群测群防体系包括责任制体系、防御预案、监测预警、宣传、培训和演练等内容。核心是建立健全责任制，实时掌握水雨情信息并发布预警，确保危险区群众及时转移，提高避险意识，最大限度减少人员伤亡。群测群防是山洪灾害防御工作的重要组成部分，与专业的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用。

为指导并规范群测群防体系建设，国家防汛抗旱总指挥部办公室印发了《山洪灾害群测群防体系建设指导意见》，明确要求山洪灾害防治区内的行政村达到“十个一”要求：建立1套责任制体系；编制1个防御预案；至少安装1个简易雨量报警器（重点区域适当增加）；配置1套预警设备（重点行政村配置1套无线预警广播）；制作1个宣传栏；每年组织1次培训、开展1次演练；每个危险区确定1处临时避险点、设置1组警示牌；每户发放1张明白卡（含宣传手册）。

4.人员搬迁及山丘区管理

对处于山洪灾害易发区、生存条件恶劣、地势低洼且治理困难地区的居民，考虑农村城镇化的发展方向及满足全面建成小康社会的发展要求，结合易地扶贫、移民建镇，引导和帮助他们实施永久搬迁。此外，进一步规范山丘区人类社会活动，使之适应自然规律，主动规避灾害风险，避免不合理的人类社会活动导致山洪灾害。

1.5.2.3　工程措施

工程措施主要是溪沟洪水灾害易发区的山洪沟防洪治理。对直接威胁城镇、集中居民点、重要基础设施安全，且难以实施搬迁避让的重点山洪沟采取护岸、堤防等措施，必要时辅以河道护底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。

目前，我国山丘区一些重要城镇、大型工矿企业、重要基础设施得到了不同程度的保护。采取的工程措施主要有：修建水库、护岸及堤防工程、排洪渠、水土保持工程、河道疏浚，泥石流、滑坡治理等。这些措施有效减少了山洪灾害发生频次和损失程度，但仍存在一些问题，主要表现如下：

（1）堤防、河道整治等防洪工程建设标准较低。我国山洪灾害小流域80％的堤防防洪标准不足5年一遇。

（2）病险水库较多，防洪能力低，下游安全难以保证。由于山洪灾害防治区众多水库修建时间早，运行年代久，部分水库存在建设标准低，大坝单薄，坝基渗漏等问题。

（3）山洪诱发的泥石流、滑坡治理工程薄弱。受资金、技术等多方面限制，对泥石流、滑坡采取了可靠工程治理措施区域的不多。

（4）水土流失治理进度缓慢。水土流失造成水库淤积，河床抬高，降低了河道的行洪能力。