任务2.5　标底、招标控制价的编制

【引例】

某市越江隧道工程全部由政府投资。该项目为该市建设规划的重要项目之一，且已列入地方年度固定资产投资计划，概算已经主管部门批准，征地工作全部完成，施工图及有关技术资料齐全，招标人决定采用综合单价法进行编制标底。

【思考】

（1）标底的作用是什么？

（2）如何编制标底？

2.5.1　标底的概念

标底是指招标人根据招标项目的具体情况，编制的完成招标项目所需的全部费用，是根据国家规定的计价依据和计价办法计算出来的工程造价，是招标人对建设工程的期望价格。标底由成本、利润、税金等组成，一般应该控制在批准的总概算及投资包干限额内。

我国《招标投标法》没有明确规定招标工程是否必须设置标底价格，招标人可根据工程的实际情况自己决定是否需要编制标底。一般情况下，即使采用无标底招标方式进行工程招标，招标人在招标时还是需要对招标工程的建造费用做出估计，使心中有一基本价格底数，同时可以对各个投标价格的合理性做出理性的判断。

对设置标底的招标工程，标底价格是招标人的预期价格，对工程招标阶段的工作有一定的作用。标底价格思考（1）是招标人控制建设工程投资、确定工程合同价格的参考依据，也是衡量、评审投标人投标报价是否合理的尺度和依据。

因此，标底必须以严肃认真的态度和科学合理的方法进行编制，应当实事求是，综合考虑和体现发包方和承包方的利益，编制切实可行的标底，真正发挥标底价格的作用。

2.5.2　明确标底编制的原则和依据

2.5.2.1　标底价格编制的原则

标底是招标人控制投资，确定招标工程造价的重要手段，在计算时要求科学合理、计算准确。标底应当参考国务院和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门制定的工程造价计价办法和计价依据以及其他有关规定，根据市场价格信息，由招标单位或其委托的具有建设工程相应造价资质的中介机构代理编制。在标底编制过程中，应遵循以下原则。

（1）根据国家公布的统一工程项目划分、计量单位、工程量计算规则以及施工图纸、招标文件，并参照国家或地方规定的技术、经济标准、定额及规范、当地市场价格等确定工程量，编制标底。

（2）标底的计价内容、计价依据应与招标文件的规定完全一致。标底价格由成本、利润、税金组成，一般应控制在批准的总概算（或修正概算）及投资限额内。

（3）标底作为建设单位的期望价格，应力求与市场的实际变化吻合，要有利于竞争和保证工程质量。

（4）标底应考虑人工、材料、设备、机械台班等价格变动及施工中的不可预见因素及风险。工程质量要求高的，还应增加相应费用。

（5）一个工程只能编制一个标底。

（6）标底编制完成后，直至开标时，所有接触过标底价格的人员均负有保密责任，不得泄漏。

2.5.2.2　标底价格编制的依据

（1）国家的有关法律、法规和部门规章。

（2）招标文件，如投标人须知、协议书、合同条款、投标书部分、技术规范及标准等。

（3）工程设计文件、施工组织设计、施工方案和方法。

（4）工程施工现场地质、水文、勘察资料及现场环境等资料。

（5）采用的施工组织设计、施工方案、施工技术措施等。

（6）国家和地方现行的工程预算定额、工期定额、工程项目计划类别和取费标准、国家或地方的价格调整文件等。

（7）招标时的人工、材料、设备及施工机械台班等市场价格信息。

2.5.3　设定标底编制的程序思考（2）

招标文件中的商务条款一经确定，即可进入标底编制阶段，工程标底的编制程序如下。

1.确定标底的编制单位

标底由招标单位自行编制或委托经建设行政主管部门批准的具有编制标底资格和能力的中介机构代理编制。

2.收集编制资料

（1）全套施工图纸及现场地质、水文、地上情况的有关资料。

（2）招标文件。

（3）领取标底价格计算书、报审的有关表格。

3.参加交底会及现场勘察

标底编审人员均应参加施工图交底、施工方案交底以及现场勘察、招标预备会，便于标底的编审工作。

4.编制标底

编制人员应严格按照国家的有关政策、规定，科学公正地编制标底价格。

5.审核标底价格

2.5.4　确定标底价格编制方法

2.5.4.1　以施工图预算为基础的标底

以施工图预算为基础编制标底的具体做法是根据施工图纸及技术说明，按照预算定额规定的分布分项工程子目，逐项计算出工程量后，再套用定额单价或单位估价表确定直接费用，然后按规定的取费标准确定施工管理费、其他间接费、计划利润和税金，还要加上材料调价系数和适当的不可预见费用，汇总后形成的总金额即为工程标底。

2.5.4.2　以工程概预算为基础的标底

以工程概算为基础的标底编制，其编制程序和以施工图预算为基础的标底编制大体相同，主要的区别是采用了工程概算定额，对分布分项工程子目做了适当的归并，使得计算工作有所简化。采用这种方法编制的标底，通常适用于在初步设计或技术设计阶段即进行招标的工程。在施工图阶段招标，也可按照施工图计算工程量，按概算定额和单价计算直接费，既可提高计算结果的准确性，又能减少计算工作量，节省时间和人力。

2.5.4.3　以扩大综合定额为基础的标底

以扩大综合定额为基础的标底编制是在设计概算基础上发展起来的，其特点是施工管理费、各项独立费、计划利润和税金都纳入扩大的分布分项单位内，形成扩大综合单价。计算出工程量后，乘以扩大综合单价，再汇总即为标底，从而能够进一步简化确定标底的工作。

2.5.4.4　以平方米造价包干为基础的标底

以平方米造价包干为基础的标底，主要适用于采用标准图的住宅工程，一般做法是由地方主管对不同结构体系的住宅造价进行测算分析，制订每平方米造价包干标准，然后再根据装修、设备情况进行适当调整，确定标底单价。由于基础工程因地质条件不同会对造价有很大影响，所以平方米造价包干多以工程的±0以上为对象，基础和地下部分仍以施工图预算为基础确定标底，两部分相加之和才能构成完整的工程标底。以平方米造价包干为基础的标底必须采用标准图进行施工，而且事先也必须做详细的工程量计算工作，因而应用不是很普遍。

2.5.5　编制标底文件的主要内容

工程招标标底文件，是对一系列反映招标人对招标工程交易预期控制要求的文字说明、数据、指标、图表的统称，是有关标底的定性要求和定量要求的各种书面表达形式。其核心内容是一系列数据指标。由于工程交易最终主要是用价格或酬金来体现的，所以，实践中，建设工程招标标底文件，主要是指有关标底价格的文件。一般来说，建设工程招标标底文件，主要由标底报审表和标底正文两部分组成，其格式如下。

2.5.5.1　标底报审表

标底报审表是招标文件和标底正文内容的综合摘要，通常包括以下主要内容。

（1）招标工程综合说明。包括招标工程的名称、报建建筑面积、结构类型、建筑物层数、设计概算或修正概算总金额、施工质量要求、定额工期、计划工期、计划开工竣工时间等，必要时要附上招标工程（单项工程、单位工程等）一览表。

（2）标底价格。包括招标工程的总造价、单方造价，钢材、木材、水泥等主要材料的总用量及其单方用量。

（3）招标工程总造价中各项费用的说明，包括对包干系数、不可预见费用、工程特殊技术措施费等的说明，以及对增加或减少项目的审定和说明。

2.5.5.2　标底正文

标底正文是详细反映招标人对工程价格、工期等的预期控制数据和具体要求的部分。一般包括以下内容。

1.总则主要内容

（1）说明标底编制单位的名称。

（2）持有的标底编制资质等级证书。

（3）标底编制的人员及其执业资格证书。

（4）标底具备条件。

（5）编制标底的原则和方法。

（6）标底的审定机构。

（7）对标底的封存、保密要求。

2.标底编制的要求及其编制说明

标底编制应主要说明招标人在方案、质量期限、价金、方法、措施等诸方面的综合性预期控制指标或要求，并要阐释其依据、包括和不包括的内容、各有关费用的计算方式等。在标底要求中，应明确以下几个方面。

（1）明确各单项工程、单位工程、室外工程的名称、建筑面积、方案要点、质量、工期、单方造价（或技术经济指标）以及总造价。

（2）明确钢材、木材、水泥等的总用量及单方用量，甲方供应的设备、构件与特殊材料的用量。

（3）明确分部、分项直接费、其他直接费、工资及主材的调价、企业经营费、利税取费等。

3.应用工程量清单编制标底的编制要求

（1）工程量清单必须与投标须知、合同条件、合同协议条款、技术规范和图纸一起使用。

（2）工程量清单中不再重复或概括工程及材料的一般说明，在编制和填写工程量清单的每一项的单价和合价时，参考投标须知和合同文件的有关条款。

（3）工程量清单所列的工程量，是招标人估算的和临时的，只作为编制标底价格及投标报价的共同基础，付款则以实际完成的工程量为依据。实际完成的工程量，由承包人计量、监理工程师核准。

（4）工程量清单配价采用工料单价法所填入的单价与合价，应按照现行预算定额的工、料、机消耗标准及预算价格确定，作为直接费的基础。其他直接费、间接费、利润、有关文件规定的调价、材料差价、设备价、现场因素费用、施工技术措施费、赶工措施费以及采用固定价格的工程所测算的风险金、税金等的费用，计入其他相应标底价格计算表中。采用综合单价的，工程量清单中所填入的单价和合价，应包括人工费、材料费、机械费、其他直接费、间接费、有关文件规定的调价、利润、税金以及现行取费中的有关费用、材料差价以及采用固定价格的工程所测算的风险金等的全部费用。标底价格中所有标价以人民币（或其他适当的货币）计价。

4.标底价格计算用表

采用工料单价的标底价格计算用表和采用综合单价的标底价格计算用表有所不同。

（1）采用工料单价的标底价格计算用表。主要有标底价格汇总表，工程量清单汇总及取费表，工程量清单表，材料清单及材料差价，设备清单及价格，现场因素、施工技术措施及赶工措施费用表等。

（2）采用综合单价的标底价格计算用表。主要有标底价格汇总表，工程量清单表，设备清单及价格，现场因素、施工技术措施及赶工措施费用表，材料清单及材料差价，人工工日及人工费，机械台班及机械费等。

5.施工方案及现场条件

施工方案及现场条件主要说明施工方法给定条件、工程建设地点现场条件、临时设施布置及临时用地表等。

（1）关于施工方法给定条件。编制标底价格所依据的方案应先进、可行、经济、合理，并能指导施工。各分部分项工程与工程造价有关的施工方法和布置，提交包括临时设施和施工道路的施工总布置图及他必需的图表、文字说明书等资料，要求量化、图文并茂。至少应包括：各分部分项工程的完整的施工方法，保证质量措施；各分部位施工进度计划；施工机械的进场计划工程材料的进场计划；施工现场平面布置图及施工道路平面图；冬、雨季施工措施；地下管线及其他地上地下设施的加固措施；保证安全生产、文明施工，减少扰民，降低环境污染和噪音的措施。

（2）关于工程建设地点现场条件。现场自然条件包括现场环境、地形、地貌、地质、水文、地震烈度及气温、雨雪量、风向、风力等。现场施工条件包括建设用地面积、建筑物占用面积、场地拆迁及平整情况、施工用水、电及有关勘探资料等。

（3）关于临时设施布置及临时用地表。对临时设施布置，招标人应提交一份施工现场临时设施布置图表并附文字说明，说明临时设施、加工车间、现场办公、设备及仓储、供电、供水、卫生、生活等设施的情况和布置。对临时用地，招标人要列表注明全部临时设施用地的面积、详细用途和需用的时间表。

2.5.6　编制标底的注意事项

编制一个合理、可靠的标底价格必须在收集和分析各种资料的基础上考虑以下因素。

（1）标底必须符合目标工期的要求，对提前工期所采取的措施因素应有所反映，应将目标工期对照工期定额，按提前的天数给出必要的赶工费和奖励，并列入标底。

（2）标底必须保证满足招标方的质量要求，对高于国家施工验收规范的质量因素应有所反映。

（3）标底要适应建筑材料市场价格的变化，考虑材料涨价因素，并将风险因素列入标底。标底与报价计算的口径要一致。

（4）标底应合理考虑招标工程的自然地理条件等因素，将由于自然条件导致施工不利因素而增加的费用计入标底价格内。

（5）选择先进的施工方案计算标底价格，并应根据招标文件规定的发承包模式，计算相应的的计价方式，考虑相应的风险费用。

2.5.7　标底的审查

2.5.7.1　审查标底的目的

审查标底的目的是检查标底价格编制是否真实、准确，标底价格如有漏洞，应予以调整和修正。如总价超过概算，应按照有关规定进行处理，不得以压低标底价格作为压低投资的手段。

2.5.7.2　标底审查的内容

（1）标底计价依据。承包范围、招标文件规定的计价方法及招标文件的其他有关条款。

（2）标底价格组成内容。工程量清单及其单价组成、直接费、其他直接费、有关文件规定的调价、间接费、现场经费以及利润、税金、主要材料、设备需用数量等。

（3）标底价格相关费用。人工、材料、机械台班的市场价格，措施费（赶工措施费、施工技术措施费）、现场因素费用、不可预见费（特殊情况），对于采用固定价格的工程所测算的在施工周期内价格波动的风险系数等。

2.5.7.3　标底的审查方法

标底价格的审查方法类似于施工图预算的审查方法，主要有全面审查法、重点审查法、分解对比审查法、分组计算审查法、标准预算审查法、筛选法、应用手册审查法等。

2.5.7.4　标底的审查单位

标底价格的审查有两种做法：一是报招标管理机构直接审查；二是由招标管理机构和各地造价管理部门委托当地2～3家资质较高、社会信誉较好、人员素质与能力较强的中介机构审查。

【案例分析】

某地质灾害项目治理工程施工招标，设有标底。评标时，某投标人报价明显低于其他投标人报价又低于标底。对于此种情况，评标委员会应当怎么做？

评委会应当书面要求投标人作出书面说明，并提供相关证明材料（如采用新工艺、管理措施）。如投标人不能合理说明，或者不能提供证明材料的，由评委会认定该投标人以低于成本价竞标，其投标应作废标处理。

2.5.8　招标控制价

《中华人民共和国招标投标法》规定，当招标人不设标底时，为有利于客观、合理的评审投标报价和避免哄抬标价、造成国有资产流失，招标人应编制招标控制价。因此，国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价，投标人的投标报价不能高于招标控制价，否则，其投标将被拒绝。

招标控制价又称拦标价或最高报价或预算控制价，是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。

招标控制价能够有效割裂围标串标利益链条，提高招投标活动的透明度，避免招投标活动中的暗箱操作，改变投标人不惜一切代价围着标底转的怪圈，有效遏制摸标底、泄露标底等违法行为的发生，能够在有效控制国家投资、遏制工程“三超”（超预算、超概算、超估算）现象、防止工程腐败等方面发挥积极作用。

2.5.8.1　编制原则

为使招标控制价能够起到真实反映市场价格机制作用，从根本上真正保护招标人的利益，在编制的过程中应遵循以下几个原则。

1.社会平均水平原则

目前招标控制价是招标人按照各省制定的消耗量定额，依据市场价格并参照造价主管部门发布的指导价格来确定的。消耗量定额是由建设行政主管部门根据合理的施工组织设计，按照正常施工条件下制定的，生产一个规定计量单位工程合格产品所需人工、材料、机械台班的社会平均消耗量，反映的是社会平均水平。在招标控制价编制的过程中，招标人希望通过招标选择到具有成熟的先进技术和先进经验的承包人，显然企业应该在技术和管理上具有一定的优势，在工程成本管理和控制方面也应具有更强的竞争性，反映社会平均先进水平。因此，作为投标报价的最高限制价，遵循社会平均水平原则，一方面可以对因围标和串标行为而哄抬标价起到良好的制约作用；另一方面可以使得投标人能够看到合理利润，积极参加竞投标，并在经评审的合理低价中标的评标方法下进行竞争胜出。

2.诚实信用原则

招标控制价是根据具体工程的内容、范围、技术特点、施工条件、工程质量和工期要求、社会常规施工管理和通用技术情况确定的价格，肩负着衡量和评审投标人报价是否满足造价控制计划的尺度的使命。招标控制价的编制必须遵循诚实信用的原则，严格执行工程量清单计价规范，合理反映拟建工程项目市场价格水平，才能从根本上保护招标人的长期利益。在编制招标控制价时，消耗量水平、人资单价、有关费用标准应按各省级建设主管部门颁发的计价表、定额和计价办法执行；材料价格应按工程所在地造价管理机构发布的市场指导价取定，市场指导价没有的应按市场信息价或市场询价；措施项目费用应考虑工程所在地常用的施工技术和施工方案计取。

3.公平公正公开原则

招标控制价无须保密。为保证招标的公开、公平、公正，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对编制的招标控制价进行上浮或下调。招标人在招标文件中公布招标控制价时，应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价，并应将招标控制价报工程所在地工程造价管理机构备查。尽管招标控制价编制的主动权掌握在招标人一方，但招标控制价的设定有严格的计价规范，对国有资金投资的工程建设项目采用工程量清单计价，必须根据市场可控和不可控因素合理制定出招标控制价，在充分考虑到节约资金的同时，要给承包人留有一定的合理利润空间。

2.5.8.2　编制依据

（1）《建设工程工程量清单计价规范》。

（2）国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法。

（3）建设工程设计文件及相关资料。

（4）招标文件中的工程量清单及有关要求。

（5）与建设项目相关的标准、规范、技术资料。

（6）工程造价管理机构发布的工程造价信息；工程造价信息没有发布的参照市场价。

（7）其他相关资料。主要指施工现场情况、工程特点及常规施工方案等。

2.5.8.3　编制方法

（1）分部分项工程费应根据招标文件中的分部分项工程量清单项目的特征描述及有关要求，按规定确定综合单价进行计算。综合单价中应包括招标文件中要求投标人承担的风险费用。招标文件提供了暂估单价的材料，按暂估的单价计入综合单价。

（2）措施项目费应按招标文件中提供的措施项目清单确定，措施项目采用分部分项工程综合单价形式进行计价的工程量，应按措施项目清单中的工程量，并按规定确定综合单价；以“项”为单位的方式计价的，按规定确定除规费、税金以外的全部费用。措施项目费中的安全文明施工费应当按照国家或省级、行业建设主管部门的规定标准计价。

（3）其他项目费应按下列规定计价。

1）暂列金额。暂列金额由招标人根据工程特点，按有关计价规定进行估算确定。为保证工程施工建设的顺利实施，在编制招标控制价时应对施工过程中可能出现的各种不确定因素对工程造价的影响进行估算，列出一笔暂列金额。暂列金额可根据工程的复杂程度、设计深度、工程环境条件（包括地质、水文、气候条件等）进行估算，一般可按分部分项工程费的10%～15%作为参考。

2）暂估价。暂估价包括材料暂估价和专业工程暂估价。暂估价中的材料单价应按照工程造价管理机构发布的工程造价信息或参考市场价格确定；暂估价中的专业工程暂估价应分不同专业，按有关计价规定估算。

3）计日工。计日工包括计日工人工、材料和施工机械。在编制招标控制价时，对计日工中的人工单价和施工机械台班单价应按省级、行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构公布的单价计算；材料应按工程造价管理机构发布的工程造价信息中的材料单价计算，工程造价信息未发布材料单价的材料，其价格应按市场调查确定的单价计算。

4）总承包服务费。招标人应根据招标文件中列出的内容和向总承包人提出的要求，参照下列标准计算：

a.招标人权要求对分包的专业工程进行总承包管理和协调时，按分包的专业工程估算造价的1.5%计算；

b.招标人要求对分包的专业工程进行总承包管理和协调，并同时要求提供配合服务时，根据招标文件中列出的配合服务内容和提出的要求，按分包的专业工程估算造价的3%～5%计算；

c.招标人自行供应材料的，按招标人供应材料价值的1%计算。

（4）规费和税金必须按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算。

2.5.8.4　编制程序

（1）了解编制要求与范围。

（2）熟悉施工图纸和有关文件。

（3）熟悉与建设工程有关的标准，规范，技术资料。

（4）熟悉拟定的招标文件及其补充通知，答疑纪要等。

（5）了解施工现场情况和工程特点。

（6）熟悉工程量清单。

（7）工程造价汇总，分析，审核。

（8）成果文件确认，盖章。

（9）提交成果文件。

2.5.8.5　招标控制价编制的注意事项

（1）招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对所编制的招标控制价进行上浮或下调；应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价；同时，招标人应将招标控制价报工程所在地的工程造价管理机构备查。

（2）投标人经复核认为招标人公布的招标控制价未按照《建设工程工程量清单计价规范》的规定进行编制的，应在开标前5天向招投标监督机构或（和）工程造价管理机构投诉。招投标监督机构应会同工程造价管理机构对投诉进行处理，发现确有错误的，应责成招标人修改。

（3）招标控制价应由具有编制能力的招标人编制，当招标人不具有编制招标控制价的能力时，可委托具有相应资质的工程造价咨询人或招标代理机构编制。工程造价咨询人或招标代理机构不得同时接受招标人和投标人对同一工程的招标控制价和投标报价进行编制。