1.3 规划水资源论证地位和作用

1.3.1 规划水资源论证的地位

随着经济社会的发展，需要解决人与自然、行业之间、区域之间、用水户之间的竞争用水问题，规划水资源论证着眼于水资源问题的全局性和关联性，统筹考虑规划涉及的一定范围内和一定时期内的水资源配置及影响问题。因此，开展规划水资源论证工作在整个水资源管理和保护中具有十分重要的地位。

1.规划水资源论证是贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的客观要求

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，从战略和全局高度，对保障国家水安全作出一系列重大决策部署，为加快水利改革发展提供了科学指南和根本遵循。贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，就必须统筹考虑经济社会发展与水资源开发利用之间的关系，对开发利用水资源行为进行科学论证，坚持节水优先、强化保护，在水资源开发利用中，把节水放在优先位置，提高水资源利用效率，加强水资源保护，严格水功能区管理，维护河湖健康；坚持量水而行、因水制宜，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为规划制定的重要保障和约束条件，强化用水总量控制、计划用水和节约用水管理；坚持统筹兼顾、优化配置，统筹协调规划范围内不同地区之间、行业之间、用水户之间的用水需求，统一优化配置地表水、地下水和其他水源，实现经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用。

2.规划水资源论证是促进经济发展方式转变的有效手段

通过规划水资源论证，把水资源条件作为制定相关规划的重要前提，充分发挥水资源论证对水资源开发利用的决策关口作用，能够保证规划布局、发展规模与当地水资源禀赋条件、水资源管理要求相适应，实现区域用水总量控制。在缺水地区、水污染严重地区和生态敏感区域，严格限制经济社会发展用水规模和城市盲目扩张，严格控制高耗水、高污染产业；对水资源条件不具备，可能对水资源水生态产生重大不良影响，或者不符合水资源管理“三条红线”要求的规划，应当进行调整。规划水资源论证是促进经济发展方式转变和经济结构调整，抑制不合理用水需求，提高用水效率和效益，进一步发挥水资源在经济社会发展中的约束引导作用的有效手段和重要途径。

3.规划水资源论证是落实最严格水资源管理制度的重要抓手

水资源论证工作涉及水资源配置、节约和保护，是贯穿用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”的基础性、前置性工作。在规划需水合理性分析方面，规划水资源论证应论证规划需水规模，分析规划采用的工艺、用水水平是否合理、先进，规划需水量、规划用水效率是否符合用水总量和用水效率控制的管理要求；在水源配置方案上，规划水资源论证应根据区域水资源管理需求，包括总量控制指标（分水协议）、水功能区管理要求等要求，明确水源配置原则，提出合理可行的水源配置方案；在退水方案上，规划水资源论证应根据现状及规划水平年水功能区的水质目标，在考虑受纳水体其他退水的前提下，分析论证规划实施后，污染物入河总量是否满足水功能区限制纳污红线及其阶段性控制指标的要求。因此，规划水资源论证就是从宏观布局上对水资源开发利用进行总体控制，在规划阶段就要求在水资源管理“三条红线”指标控制范围内进行规划的布局、规模的设计，从战略决策源头促进规划与水资源承载能力相适应。

4.规划水资源论证是加快推进生态文明建设的重要举措

水资源是生态环境的控制性要素，水利是生态环境改善不可分割的保障系统。长期以来，由于片面追求经济高速增长，河湖生态环境用水被大量挤占，特别是一些地区和行业在城市和重大产业发展布局规模确定、制定决策对水资源承载力考虑不足，导致水资源盲目开发和过度开发，造成河道断流、湖泊萎缩、生态退化，地下水超采严重，引发地面沉降、海水入侵等严重问题，危及水资源可持续和经济社会可持续发展。通过规划水资源论证，可以统筹协调生活、生产、生态之间用水需求，优化区域水资源的配置，切实保障生态环境用水，维护河源健康，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，推进生态文明建设。

5.规划水资源论证是提高水利公共服务能力的重要途径

规划水资源论证旨在协调涉水利益关系，规范水资源开发利用的行为，化解经济社会发展各部门以及不同区域间的用水矛盾，促进水资源与经济社会和谐发展。规划水资源论证在规划编制工作中体现了水资源对规划的保障与约束，体现了水资源论证对规划审批的支撑作用，体现了水行政主管部门的服务和保障职责，是提高水利公共服务能力的重要途径。

1.3.2 规划水资源论证的作用

通过规划水资源论证，论证规划布局与水资源承载能力的协调性，提出规划方案调整和优化意见，明确水资源节约管理和保护措施，对保障水资源可持续利用、保障规划编制的科学性和有效实施、促进经济社会发展与水资源条件相协调具有重要作用。

1.促进水资源可持续利用

在我国工业化、城镇化进程快速发展的形势下，一些水资源匮乏的地区盲目建设大都市和城市群，盲目发展高耗水、高污染产业和高耗水种植业，导致水资源供需矛盾更加突出。一些地方在经历了经济的超高速发展之后，由于水资源过渡开发利用，不仅产生了一系列严重的生态环境问题，还使经济的持续发展失去了基础和动力。因此不仅对单个建设项目的水资源需求进行论证，而且需要对整体经济社会发展的水资源需求进行控制，保障经济产业布局对水资源供给能力的总体需求，强化水资源宏观控制措施，从规划阶段保障水资源可持续利用，有效防止、减少或消除区域水资源开发利用中的累积影响。

2.促进规划编制的科学性和有效实施

规划通常关注规划所涉及范围的经济社会发展结构、质量和规模。在水资源方面，按照传统理念，主要关注供水保障体系，对水资源的实际承载能力以及由此产生的水生态问题关注不够。而从水资源角度出发不仅要关注需求，更要关注区域水资源的时空分布、可利用水资源量以及未来开发利用能力与需求的适应性，关注区域水资源的承载能力以及由此产生的区域和河流生态问题。作为国家筹划社会发展目标的一种重要工具，规划规范的是包括生产与消费在内的众多的人类的经济行为，实质是对社会资源的再分配。水资源作为保障规划实施的重要资源，参与规划实施中的生产和生活等各类活动。规划的编制应当进行水资源论证工作，充分考虑水资源条件对规划实施的保障和制约作用，确保规划科学编制和有效实施。

3.促进经济社会发展与水资源条件相协调

规划水资源论证从水资源方面提出规划调整和修改的具体建议，为规划审批提供决策参考。通过规划水资源论证能真正起到优化产业布局、调整经济结构和转变经济增长方式的作用，使实施最严格水资源管理的“三条红线”控制关口前移。水资源作为战略资源为规划提供保障，应在规划编制部门提出规划草案后进行规划水资源论证工作，对各种经济社会发展规划、综合开发利用规划及产业发展规划同水资源开发利用规划的一致性作出分析和论证，确保经济社会整体的发展速度与规模同我国水资源的承载能力相适应。

1.3.3 与建设项目水资源论证的关系

水资源论证是水资源管理的重要前置决策关口，规划水资源论证和建设项目水资源论证分别从宏观和微观两个层面保障经济社会合理的用水需求，促进水资源的优化配置，实现水资源的可持续利用和经济社会可持续发展。

从服务对象和作用上看，规划水资源论证服务于规划的审批和实施，从水资源条件、水资源承载能力出发，协调区域经济发展与水资源利用关系，保障规划的用水需求，达到水资源可持续利用的目的；建设项目水资源论证则是针对具体的建设项目论证其取退水的合理性及影响，为项目的取水许可审批提供依据。

从工作重点和开展阶段上看，规划水资源论证着眼于水资源问题的全局性和战略性，重点解决的是规划涉及的一定范围内和一定时期内的水资源配置以及影响问题，是在规划阶段；而建设项目水资源论证侧重于单个项目，重点解决具体的项目取用水以及影响等问题，是在具体实施阶段。

从审查方式上看，2005年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）将“建设项目水资源论证报告书”审批列入保留的行政审批项目设定行政许可，2016年《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）将“建设项目水资源论证报告书审批”“取水许可”2项，合并为“取水许可”1项。与建设项目水资源论证不同，由于规划水资源论证是服务于规划的审批和实施，属于国家对规划审批的政府内部决策程序，规划水资源论证报告书及其审查意见作为规划编制机关和规划审批机关的重要决策依据。

从规划与建设项目之间的关系看，规划是经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及其具体安排，这种具体安排往往会涉及建设项目的发展方向和布局，这使得规划水资源论证与建设项目水资源论证之间又存在着联系。规划水资源论证是建设项目水资源论证的前提和依据，对建设项目水资源论证有指导和导向作用，建设项目的水源配置、取水总量、退水排污等应当与规划水资源论证相协调，建设项目水资源论证是对规划水资源论证在项目层面的具体体现。

1.3.4 与水资源规划的关系

水资源规划内容和水资源论证内容都是《水法》中规定的我国在水资源优化配置方面的基本内容，二者既有区别又有联系。

从工作任务来看，水资源规划的基本任务是根据国民经济和社会发展规划需要提出一定时期内开发利用水资源的方向、任务、主要措施和分期实施步骤，据以安排水利建设任务，以及相应的国民经济和社会发展任务，指导水资源开发利用工程和防治水环境恶化的生态环境建设工程的设计与施工。可见，水资源规划是一种战略性、综合性、宏观性的规划，是对水资源开发利用作出的安排；而规划水资源论证的任务是在规划制订过程中，通过评估规划实施的水资源条件，论证规划需水规模的合理性、水源配置方案的可靠性以及规划实施对其他用水、水资源以及水功能区等影响，综合评价规划实施水资源支撑条件，提出规划实施有关的水资源节约、保护和管理对策措施以及优化调整的建议，为规划和水资源管理决策提供科学依据。

从工作对象来看，水资源规划的工作对象是全国、流域、区域的水资源开发利用，一般分为四个层次：全国水资源战略规划；重要江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划；跨省级江河、湖泊的流域综合规划和区域规划；其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划、专业规划。而规划水资源论证的工作对象是规划本身，是针对规划报告或文本开展的水资源方面的分析和论证，按照《水法》的规定，这些规划包括“国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目的布局”。在具体实践中，我们常见的有城市总体规划水资源论证、新区规划水资源论证、工业园区规划水资源论证、重大产业布局规划水资源论证等。

从工作定位来看，水资源规划是为开发利用水资源，防治水旱灾害，维护生态环境的良性循环、并与国民经济和社会发展相互协调发展而制定的总体措施与安排，它是一切水事活动的基础，是今后一个时期内水资源开发利用与管理的基本依据，也是我国制定和颁布水资源管理“三条红线”的基本依据，水资源规划也应当作为规划水资源论证的基本依据。

需要注意的是，水资源综合规划的水资源配置方案是依据其编制时的国民经济和社会发展规划预测的需水量制定的，在进行规划水资源论证时，规划所在区域的经济社会发展情况可能已发生了变化，用水水平和用水效率也可能发生变化。因此，需要对相关规划进行深入分析。