第二节　水利法治的形成阶段(秦汉至明代)

秦汉至明代,是我国水利法治形成的重要阶段。在这一时期,水利法治的组织形式不断健全,历朝历代在官职设置、机构设置、职能分工等方面与以前相比日益丰富和细化;管理制度日益完善,防洪管理及农田水利管理方面法律性规定日益增多;惩罚责任更加明确,对不按照制度履行治水职责的人,根据行为的差异,规定了具体的惩罚措施,有利促进了治水制度的贯彻落实。

一、组织形式不断健全

(一)秦汉至魏晋时期

秦设都水长、丞,掌管国家水政。汉承秦制,中央治水官员仍设都水长、丞,并在太长、少府、司农、水衡都尉等官职部门下设都水官。地方郡县长官同时具有治水和兴修水利工程的职责。魏晋以后,治河机构仍承汉制,除设都水使者、河堤使者、河堤谒者、水衡都尉外,水部下又有都水郎、都水从事等。重要水利灌溉工程设专门机构管理,如都江堰在东汉时设有都水橼、都水长。

(二)隋唐五代时期

隋代结束了中国长期分裂的局面,重新建立了统一的中央政权,整个中央吏治也进入了一个新阶段。隋初建有水部侍郎,属工部,下设都水台,后改台为监,又改监为令,统管舟楫、河渠两署令。唐代比较重视治河和水利工程,除在工部之下设水部郎中、员外郎外,又另设都水监,同时地方官员皆兼领河事。至此,中央水官(隶属于工部)和地方水官(隶属于地方政府)条块清晰的水利管理体系形成。此外,通过御史台的外派,形成了跨行政区划的专业系统以及水利的稽查系统。五代时期,黄河决堤频繁,治河机构略有加强。后唐时,除河堤使者外,又设水部、河堤牙官、堤长、主簿等。后周显德时,又设水部员外郎等官。

(三)宋、金、元时期

宋代水患加剧,治河机构更加完善,水部下设6分案4司,有官员30多人。水部下设都水监,职能是防洪、防汛管理,以及对重要水利工程的督导等。宋代水部及下属都水监的权限较历代为重。金代水官仿宋制,工部下设都水监,并在工部设侍郎1员、郎中1员。元代工部设侍郎、员外郎,都水监掌管治理河渠和堤防、水利、桥梁、闸堰等事。

宋代在著名水利工程郑白渠设有专门管理机构,这一机构一直延续到金代和元代。元代在宁夏设立专门灌溉机构——宁夏河渠提举,此机构设置一直延续至清初。

宋代开始出现漕运专业管理机构,北宋在开封设排岸司和纲运司,将漕运分为两个系统:排岸司负责运河工程管理及漕粮验收、入仓;纲运司负责随船押运。

(四)明代

明代工部仍下设水部,由郎中员外主管河渠水利,并逐渐形成了派朝官担任治河专任官吏的做法。1471年,明在黄河设立总理河道这一官职,标志着隋唐以来的重要事务部门都水监逐渐被总督领导下的分司和道所取代。明代地方官员一般都具有治河防汛的职责,还在镇守宁夏总兵署下设屯田司,负责浚渠、均徭等屯田事物,具有水利管理职能。

明代对运河的管理体系化特征更为明显,按职能将运河管理分为河道管理和漕粮运输管理两大体系。在河道管理方面,中央派出机构:总河(或总漕)—都水司—分司;地方管理机构:省—州—县,或卫—所—千户,两套管理系统并存。漕运管理中地方、河道、漕司构成漕运中征收、运输互相制约而又相互独立的三个管理体系。

二、管理制度日益完善

(一)防洪管理制度

秦统一六国后,制定过一系列律法,在《秦律·田律》中有明确的记载,例如“决通川防,夷去险阻”,就是规定要拆除春秋战国以来阻碍泄洪的工事和关卡,使河流防洪工作能够顺利开展。西汉对防洪特别是黄河防洪非常重视,在河官设置、河堤巡防队伍组织及经费保障方面都有很多详细规定。三国时期,诸葛亮曾颁布护堤令:“按九里堤捍护都成,用防水患,今修筑竣,告示居民,勿许侵占损坏,有犯,治以严法,令即遵行。”这是目前所能见到的最早的防洪令原件。从秦汉开始,对防洪工程、灌溉工程逐渐形成了每年进行维修养护的制度,施工组织的法规也开始日益完善起来。

隋唐是我国封建社会的鼎盛时期,但黄河水患也显著增加,因此这一时期,对黄河治理的律法比以往有了明显细化。例如在《营善令》中规定,在工程兴建时,对于需要修筑的堤防及需要的人工,应列出计划报上级部门,待批准后才能动工;对水利工程进行维护时,每年秋天之前,各地方官员要统计需要除险加固工程量,雨季到来前需要修缮完毕,对于在河道内修建建筑的,一律拆除,还要求在堤坝上种植护堤树木。

北宋明确规定了治河防洪的责任制度,除在《宋刑统》中保留唐代有关护堤条例外,据史料记载编制过系统的河防法规《宣和编类河防法》,增加了一些新的规定。对黄河堤防的岁修也做出了具体规定,把当年春季作为集中修堤的时间。对堤上种植植被的种类及责任有了更明确的规定,黄河两岸除了孤寡体弱者每人都有种植指标,且不准随便砍伐。

金代为加强黄河流域和海河流域的防洪工作,专门制定颁发了《河防令》,这是我国目前所知最早的防洪法令,在中国水利史上占据着相当重要的地位。原文共11条,主要内容有:每年要选派一名政府官员沿河视察,督促地方政府和主管水利机关落实防洪措施;水利部门可以使用最快的交通工具传递汛情;州县主管防洪的官员每年六月初一到八月底上堤防汛,平时,分管官员要轮流上堤检查;沿河州县官吏防汛的功过都要上报;河防军夫有规定的假期,医疗也有保障,遇有河防急务时则停止给假;堤防险工情况要每月向中央政府上报,河防汛情紧急时可随时征调夫役及物资上堤等。

元代的治河法规集中反映在《通制条格》中的《河防》和《营缮》两篇中,《河防》已失传。《营缮》主要讲的是河渠、堤岸、道路、桥梁的岁修制度。

明代制定了“四防二守”的防洪制度。“四防”,即昼防、夜防、风防、雨防;“二守”,即官守和民守。另外,为了保证河工质量,在堤防位置选择、修堤取土地点、工料准备和人力征调方面也做了详尽的规定。明代在城市防洪方面还制定了《水规》,对城市的供水及防洪一并考虑,设有专门机构、专门人员,责任明确,制度规范,是古代重视水利、重视管理的典范。

(二)农田水利管理制度

西汉出现了中国历史上最早的有记载的专门性灌溉法规,即倪宽的“定水令,以广溉田”,后人称为《水令》,内容是在郑国渠旁边开凿新的水渠,用来灌溉郑国渠旁边地势较高的农田。由于有了合理的用水制度,西汉时期的灌溉面积增加了很多。为了减少水事纠纷,合理分配用水,西汉很多地方还将用水制度刻在石碑上,以示大众。西汉末年,九江人召信臣任南阳太守,组织当地百姓大兴水利,建成了六门堰、钳卢陂、召渠等著名引水蓄水灌溉工程。这些工程建成后,召信臣又“为民作均水约束,刻石立于田畔,以防纷争”。《均水约束》就是按需要均匀分配用水的规章制度,对什么时候用哪条渠道的水、用多少水量以及工程设施的维修都作了严格规定,对违反者按规定处罚。另据史料记载,在汉代已有了堤防岁修制度。

现存最早的、专门的、具体的灌溉管理制度见于唐代甘肃敦煌的甘泉水灌区,制定有《敦煌县用水细则》,内容包括渠道之间的轮灌顺序、轮灌次数和各次灌水的时间等。唐代的农田灌溉法规集中体现在综合性水利大法《水部式》中。《水部式》是现存最早的全国性综合性水利法规,共29条2600余字,其内容包括农田水利管理、水碾水磨设置及用水的规定、运河船闸的管理和维修、内河航运船只及水手的管理、海运管理、渔业管理及城市水道管理等诸多方面,是一部系统而完整的国家层面上的水利法规,其中的一些条款已经反映了现代水法有关水权和用水优先次序的概念。

宋代对农田水利建设和管理也很重视。宋仁宗曾颁布过《疏决利害八事》对水利工程修缮做出详细规定。王安石在变法前期,曾颁行《农田水利约束》,是全国性的农田水利政策法令,全文共8条1200余字,这是我国第一部比较完整的农田水利法。主要内容包括农田水利的情况普查、治理规划的编修、经费的筹集以及奖励惩罚等方面的规定。这部法规的颁布实施,在当时形成了一次全国范围的水利建设高潮。

另外,宋代地方性灌溉工程的管理规则也得到发展,很多地方都制定了灌区管理规范,例如孟州、怀州的《千仓渠水利奏立科条》等。

元世祖忽必烈对农田水利建设采取了积极的措施,使黄河流域大型灌溉工程的建设有所发展。元代《通制条格·田令》,对农田水利做了细致的规定。此外,元代在著名灌渠丰利渠建成后,制定了《洪堰制度》和《用水则例》,成为后世工程维修和灌溉用水的典范。

明代地方性灌溉工程日益增多,水事纠纷不断,出现了《广济渠管理条款》等一批地方性法规。这些地方性法规,对于促进当时农业生产、平息纠纷起到了重要作用。

三、惩罚责任更加明确

汉代以前,在防洪法规中,都对官员责任做了明确规定,例如地方官员每年都需要报款修堤,谁要违反或者虚报,都要受到严厉惩罚。

《唐律疏议》中,对违反防洪法行为的处罚,做出了明确的规定。例如“诸不修堤防及修而失时者,主司仗七十;诸盗决堤防者,仗一百;毁害人家及漂失财物脏重者,坐脏论”。唐律的以上规定对后世有重要影响,《宋刑统》和《明会典》中有关不修堤防和盗决堤防的量刑都和唐律基本相同。

宋代对不修堤防和盗决堤防的量刑虽然沿袭唐律,但规定更为具体。规定盗决堤防,致使漂溺杀人,害及十家以上,首犯处死刑,从犯减罪一等;害及百家以上,主谋及同案犯皆处死刑。

明代在破坏河防工程犯罪方面,把唐代规定的“盗决、故决堤防”罪,改为“盗决、故决河防”罪,保留了“失时不修堤防”罪;在水事犯罪方面,明代规定有“盗决圩岸坡塘”罪、“不修圩岸及修而失时”罪等条文。