第二节 建设工程法律体系
法律体系，法学中有时也称为“法的体系”，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体，通常是指一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。简单地说，法律体系就是部门法体系。部门法，又称法律部门，是根据一定标准、原则所制定的同类规范的总称。
建设工程法律体系是指将已经制定和需要制定的建设法规、建设行政法规和建设部门规章制度衔接起来，形成一个相互联系、相互补充、相互协调的完整统一的框架结构。就广义的建设法规体系而言，该体系应包括地方性建设法规和建设行政规章，是我国社会主义法律体系的重要组成部分。
我国法律体系的性质属于社会主义法律体系。一个国家的政治制度，核心是国体、政体问题，国家性质和国体决定法律体系的性质。宪法关于国家性质的规定，决定了我国法律体系的社会主义性质。按照党的十八大要求，坚持中国特色社会主义道路，要坚持法律体系的社会主义性质。
（1）以人民民主思想为基础。人民是国家和社会的主人，人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。人民当家做主，最根本、最重要的是掌握国家权力。我国以宪法为统帅的法律体系体现了人民性。
（2）由基本国情决定的。我国处于社会主义初级阶段，并将长期处于社会主义初级阶段。初级阶段的基本国情，决定了我国法律体系不同于西方，不能用西方的法律体系套中国的法律体系。外国法律体系中的成功做法，如符合我国国情、我国需要，应当借鉴，特别是有利于我国经济社会发展和进步的国际社会通行的法治原则和做法，我国应当积极创造条件吸纳。
（3）重视公民基本权利的保障。现代法治重视人权保障。2004年宪法修正案，增加“国家尊重和保障人权”的规定，表现了国家对人权的重视。1996年刑事诉讼法修改，1997年刑法修订，弱势群体和特殊群体保障法、保护法的颁布实施，都加强了对公民特别是弱势群体基本权利的保障。
（4）强调维护法制的统一性。我国是一个统一的多民族的国家，宪法和立法法规定，全国人民代表大会及其常务委员会（以下简称全国人大及其常委会）行使国家立法权。法律一经通过并实施，在全国具有统一效力。国务院有权制定行政法规，但不得就犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等做规定。地方性法规，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。
建设法规体系应做到：必须与国家的宪法和相关法律保持一致；建设法规体系还必须保持相对独立、自成体系；建设法规体系必须覆盖建设活动的各个行业、各个领域以及工程建设的全过程，使建设活动的各个方面都有法可依；建设法规还要注意纵横性、不同层次间的配套和协调，不得出现重复、矛盾和抵触。
一、法律体系的基本框架
1.宪法
宪法是国家的根本大法，是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物，集中反映政治力量的实际对比关系，确认革命胜利成果和现实的民主政治，规定国家根本任务和根本制度，即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利和义务等内容。
宪法相关法有《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》等。
2.民法
民法是规定并调整平等主体的公民间、法人间及公民与法人间的财产关系和人身关系的法律规范的总称。民法主要由《中华人民共和国民法通则》和单行民事法律组成，单行民事法律主要包括《合同法》《担保法》《专利法》《商标法》《著作权法》和《婚姻法》等。
为了保障公民、法人的合法的民事权益，正确调整民事关系，适应社会主义现代化事业发展的需要，根据《宪法》和我国实际情况，总结民事活动的实践经验，制定了民法。民法的调整对象是平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。
当事人在民事活动中的地位平等，民事活动遵循自愿、公平、等价有偿、诚实守信的原则。公民、法人的合法的民事权益受到法律保护，任何组织和个人不得侵犯。民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。
公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。公民的民事权利一律平等。公民的民事行为能力依照公民的年龄与精神状况划分为完全民事行为能力、限制民事行为能力与无民事行为能力。
3.商法
商法是调整市场经济关系中商人与其商事活动的法律规范的总称。我国采用民商合一的立法模式，商法被认为是民法的特别法和组成部分。商法主要包括《公司法》《证券法》《保险法》《票据法》《企业破产法》《海商法》等。
为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定商法。商法所调整的市场经济关系中的主体是公司，主要是指依照商法的规定在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。
公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。
4.经济法
经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律，包括《建筑法》《招标投标法》《反不正当竞争法》《税法》等。经济法的调整对象是在社会生产和再生产过程中发生的宏观经济调控关系和市场规制关系。宏观经济调控关系也称宏观调控关系，是指国家在对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系。
市场规制是指国家通过制定行为规范引导、监督、管理市场主体的经济行为，也同时规范、约束政府监管机关的市场监管行为，从而保护消费主体利益，保障市场秩序。具体表现为完善市场规则，有效地反对垄断，制止不正当竞争，保护消费者权益。
5.行政法
行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总合，主要包括《行政处罚法》《行政复议法》《行政监察法》《治安管理处罚法》等。
行政法规范的重点和核心是行政权；行政法调整的是因行政权的行使所引起的各种社会关系，包括行政管理关系和监督行政关系；行政法规范的内容包括行政权主体、行政权内容、行政权行使以及行政权运行的法律后果等方面；行政法形式上的重要特征是没有、也不可能有一部包含行政法全部内容的完整法典，这是由行政活动范围的广泛性、行政活动内容的变动性以及行政关系的复杂性、多层次性决定的，因此，行政法只能是各项法律规范的总和。
行政法的调整对象包括行政关系和监督行政关系。行政关系又称行政管理关系，是指行政主体在行使行政权的过程中与相对一方当事人所发生的各种社会关系，它分为两大类：一类为内部行政关系，包括行政机关相互之间的关系和行政机关与公务员之间的关系；另一类为外部行政关系，即行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系。
监督行政关系是指行使监督行政权的国家机关和组织等监督主体，在运用监督权对行政管理权的行使进行监督和制约的过程中，与行政机关之间所形成的各种社会关系。我国对行政权的监督主要包括立法监督、行政监督和司法监督三个方面。
6.劳动法与社会保障法
劳动法与社会保障法是调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总称。它包括《矿山安全法》《劳动法》《职业病防治法》《安全生产法》《劳动合同法》等。
劳动法与社会保障相关的法律法规，是为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据《宪法》的规定，制定相关的法律法规。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，适用于相关的法律。
劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。
劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德。用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则，不得违反法律、行政法规的规定。劳动合同依法订立即具有法律约束力，当事人必须履行劳动合同规定的义务。
7.自然资源与环境保障法
自然资源与环境保障法是关于环境保护和自然资源，防止污染和其他公害的法律。自然资源法主要包括《土地管理法》《节约能源法》等；环境保护方面的法律主要包括《环境保护法》《环境影响评价法》《噪声污染环境防治法》等。
8.刑法
刑法是关于犯罪和刑罚的法律规范的总称，主要是《中华人民共和国刑法》。刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。即掌握国家政权的统治阶级，为了维护本阶级政治上、经济上的统治，根据自己的意志，规定哪些行为是犯罪和应负的刑事责任，并给犯罪人何种刑罚处罚的法律规范的总称。
刑法有广义和狭义之分，广义的刑法，是指一切规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律，包括刑法典、单行刑法和附属刑法。狭义的刑法，是指刑法典，即《中华人民共和国刑法》。
另外，刑法还可分为普通刑法与特别刑法。普通刑法，是指具有普遍效力的刑法，如刑法典。特别刑法，是指仅适用于特定人、时、地、事的刑法，包括单行刑法和附属刑法。
中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为做斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。
9.诉讼法
诉讼法是规范诉讼程序的法律的总称，包括《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等，非诉讼程序法主要是《仲裁法》。
民事诉讼法是国家规定处理民事审判程序的法律，是国家现代重要的基本法之一。它是法院审判民事案件和一切诉讼参与人进行民事诉讼活动所必须遵守的准则，是法院对企事业单位、机关、团体和个人的民事权益实行司法保护的程序法。
刑事诉讼法是指国家制定或认可的调整刑事诉讼活动的法律规范的总称。它调整的对象是公、检、法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，揭露、证实、惩罚犯罪的活动。
行政诉讼法是人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，审理国家行政机关所做的具体行政行为是否合法的活动。
二、法的形式和效力层级、建设法规的作用
（一）法的形式
法的形式分为七类，分别是宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规与规章、最高人民法院司法解释规范性文件、国际公约。
1.宪法
宪法是每个民主国家最根本的法的渊源，其法律地位和效力是最高的。我国的宪法是由我国的最高权力机关——全国人民代表大会制定和修改的，任何其他法律、法规都必须符合宪法的规定，而不得与之相抵触。宪法是建设业的立法依据，同时又明确规定国家基本建设的方针和原则。
中华人民共和国宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。
2.法律
作为建设法规表现形式的法律，分为广义上的法律和狭义上的法律。
广义上的法律，泛指《立法法》调整的各类法的规范性文件；狭义上的法律，仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。在这里，我们仅指狭义上的法律。其法律地位和效力仅次于宪法，在全国范围内具有普遍的约束力。它是建设法律体系的核心。
全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
3.行政法规
行政法规是指作为国家最高行政机关的国务院制定和颁布的有关行政管理的规范性文件。行政法规在我国立法体制中具有重要地位，其效力低于宪法和法律，在全国范围内有效，如《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等。
4.部门规章
部门规章是指国务院各部门（包括具有行政管理职能的直属机构）根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限范围内按照规定的程序所制定的规定、办法、暂行办法、标准等规范性文件的总称。部门规章的法律地位和效力仅次于宪法、法律和行政法规。
5.地方性法规与规章
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在其法定权限内制定的法律规范性文件。
地方性法规具有地方性，只在本辖区内有效，其效力低于法律和行政法规。
地方性规章是指由省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民地方政府制定颁布的规范性文件。
地方性规章的法律地位和效力低于上级和本级的地方性法规。
6.最高人民法院司法解释规范性文件
最高人民法院对于法律的系统性解释文件和对法律适用的说明，对法院审判有约束力，具有法律规范的性质，在司法实践中具有重要的地位和作用。在民事领域，最高人民法院制定的司法解释文件有很多，例如《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等。
7.国际公约
国际公约是指我国作为国际法主体同外国缔结的双边、多边协议和其他具有条约、协定性质的文件。
我国在加入世界贸易组织（WTO）后，参加的或者与外国签订的调整经济关系的国际公约和双边条例，还有国际惯例、国际上通用的建设技术规程都属于建设法规的范畴，都应当遵守与实施。如FIDIC《土木工程施工合同条件》非常复杂，它涉及有形贸易、无形贸易、信贷、委托、技术规范、保险等诸多法律关系。这些法律关系的调整必须遵守我国承认的国际公约、国际惯例和国际通用的技术规程和标准。
（二）效力层级
（1）宪法至上。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
（2）上位法优于下位法。中央立法优于地方立法。当中央立法与地方立法发生冲突时，中央立法处于优位、上位，地方立法无效。在法律效力等级问题上，中央立法构成上位法，地方立法构成下位法。因此，全国人大及其常委会制定的基本法律以及国务院制定的行政法规高于地方立法机关制定的地方性法规（省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会以及较大的市人大及其常委会制定的地方性法规）和地方政府规章（省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的政府规章）。同级权力机关的立法高于同级行政机关的立法。同类型的立法根据其立法主体的地位确立法律位阶关系。权力机关（这里仅指人民代表大会）及其组成的常设机构（人大常委会）之间，人民代表大会制定的法规性文件效力等级高于其常设机构即人大常委会制定的法规性文件。
在我国的法律体系中，下位法对上位法做出具体的、可操作性的实施性规定不仅必要而且重要，地方性法规更是如此。有学者谈到地方性法规的“实施性规定”必要性时提到：“法律、行政法规作为最高国家权力机关和最高国家行政机关进行的中央立法，其效力高于地方性法规，各地方都应当遵循。但也要看到，由于我国是一个大国，幅员辽阔，各地情况差异很大，东南沿海地区和中西部地区，城市和农村，情况很不相同，因此，法律、行政法规的有些规定往往只能比较概括，以适用各地方的不同情况，这就为地方性法规留下了很大的空间。”下位法“实施性规定”这种特殊地位决定了妥善处理其与上位法的适用关系的重要性。
（3）特别法优于一般法。
（4）新法优于旧法。
（5）需有关机关裁决适用的特殊情况。法律之间对同一事项新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
行政法规之间对同一事项新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定权限做出裁决：同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用，由国务院提出意见，国务院认为适合地方法规的，就应当决定在该地方适用地方法规；国务院认为适合部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；部门规章之间、部门规章与地方规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
（三）建设法规的作用
建设业是与社会进步、国家强盛、民族兴衰紧密联系的一个行业。它所从事的活动，不仅为人类自身的生存发展提供一个最基本的物质环境，而且反映各个历史时期的社会面貌，反映各个地区、各个民族科学技术、社会经济和文化艺术的综合发展水平。建设产品是人类精神文明发展史的一个重要标志。
具体来讲，建设法规的作用主要有：规范指导建设行为；保护合法建设行为；处罚违法建设行为。
1.规范指导建设行为
人们所进行的各种具体行为必须遵循一定的准则。只有在法律规定的范围内进行的行为才能得到国家的承认和保护，才能实现行为人预期的目的。从事各种具体的建设活动所应遵循的行为规范即建设法律规范。建设法律规范对人们建设行为的规范性表现如下：
（1）义务性的建设行为，即有些建设行为依据法律规定必须做。
（2）禁止性的建设行为，即有些建设行为禁止做。
（3）授权性的建设行为，即法律规定人们有权选择某种建设行为。它既不禁止人们做出这种建设行为，也不要求人们必须做出这种建设行为，而是赋予了一个权利，做与不做都不违反法律，由当事人自己决定。
正是由于有了上述法律的规定，建设行为主体才明确了自己可以为、不得为和必须为的一定的建设行为，并以此指导和制约自己的行为，体现出建设法规对具体建设行为的规范和指导作用。
2.保护合法建设行为
建设法规的作用不仅在于对建设主体的行为加以规范和指导，还应对一切符合法规的建设行为给予确认和保护，这种确认和保护一般是通过建设法规的原则规定反映的。
3.处罚违法建设行为
建设法规要实现对建设行为的规范和指导作用，必须对违法建设行为给予应有的处罚。否则，建设法规所确定的法律制度由于得不到实施过程中强制手段的法律保障，就会变成毫无意义的规范。
三、建设法律、行政法规和相关法律的关系
1.建设法律
建设法律是指全国人大及其常委会制定和颁布的属于国务院建设行政主管部门主管业务范围内的各项法律。
1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，1997年11月1日中华人民共和国主席令第91号公布，自1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》就是目前我国建设行业的法律。
2.建设行政法规
建设行政法规是指国务院制定和颁布的属于建设行政主管部门主管业务范围内的各项法规。
建设法规的法律地位是指建设法规在整个法律体系中所处的地位，应属于哪个部门法及其所处的层次。根据国家立法法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题做出说明。行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。行政法规由总理签署国务院令公布。建设行政法规就是国家关于建设方面的行政法规。常见的建设行政法规有：规划环境影响评价条例、对外承包工程管理条例、建设工程安全生产管理条例、城市房屋拆迁管理条例、建设工程质量管理条例等。
3.其他相关法律
由全国人民代表大会制定的其他相关法律，如合同法、招标投标法、经济法、行政法等。
建设法规总体属于行政法和经济法。
建设活动中的行政管理关系是建设法规的主要调整对象之一，主要用行政手段调整。例如，建设工程活动中的经济协作关系主要采用行政、经济、民事等各种手段相结合的方式加以调整。建设工程活动中的民事关系主要采用民事手段加以调整。用以调整建设工程活动中平等主体之间的关系；如环境保护、文物保护、自然风景保护的关系；土地、矿产、森林、水源等自然资源的利用关系；地震、洪涝、泥石流、台风等自然灾害的关系；招投标、建设标准的关系等。与这些关系相应的法规调整的范围更规范，但不属于建设法规，而在建设工程中必须遵守，因此称为建设相关法规。