第二节 河长制政策解读及“一河一策”实施方案

中共中央办公厅 国务院办公厅于2016年11月28日联合印发的《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号），要求全面建立省、市、县、乡四级河长体系，并制定相应的“一河（湖）一策”实施方案。全国31个省份和新疆生产建设兵团均设置了省级河长制办公室，全国99%的地市、99%的区县设立了河长办。全国省级和地市级河长制工作方案已全部印发实施，99%的县区、98%的乡镇已印发工作方案，30个省份和新疆生产建设兵团的省、市、县、乡四级工作方案全部出台。已明确省、市、县、乡四级河长近31万名，其中，省级河长331名，53名省级主要负责同志担任总河长。结合中央环保督察、最严格水资源管理制度考核、生态红线管控、黑臭水体整治、农村垃圾治理、规范畜禽养殖等要求，各级政府组织制定、积极编制并有效落实了“一河（湖）一策”实施方案。但由于各省、市、县地域特色不同、面临的主要问题不同、预定的治理目标也不同，在具体“一河（湖）一策”方案的制定和落实上也呈现出不同的特色和重点，总体来说河长制工作进展顺利、效果显著。

一、《关于全面推行河长制的意见》政策解读

（一）国务院《关于全面推行河长制的意见》简介

中共中央办公厅 国务院办公厅于2016年11月28日联合印发的《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号）（以下简称《意见》）是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，是为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，就全面推行河长制提出的指导性意见。《意见》包括总体要求、主要任务和保障措施3个部分，共14条。主要内容如下。

（1）河长制的组织形式。《意见》提出全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内的主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室。

（2）河长的职责。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。各有关部门和单位按职责分工，协同推进各项工作。

（3）河长制工作的主要任务。河长制工作的主要任务包括六个方面：①加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度，严守“三条红线”；②加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊；③加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局；④加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿；⑤加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理；⑥加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

（4）河长制的监督考核。《意见》提出，县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

（二）《意见》对水污染防治工作的要求

《意见》中对水污染防治工作的要求是：落实《水污染防治行动计划》，明确河湖水污染防治目标和任务，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制和考核体系。排查入河湖污染源，加强综合防治，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染、船舶港口污染，改善水环境质量。优化入河湖排污口布局，实施入河湖排污口整治。

二、国家层面全面推行河长制“一河（湖）一策”实施方案

为深入贯彻落实中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《意见》，指导各地做好“一河（湖）一策”方案编制工作，水利部从国家层面组织制定了《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》（办建管函〔2017〕1071号）（以下简称《编制指南》）。

（一）总体要求

《编制指南》适用于指导设省级、市级河长的河湖编制“一河（湖）一策”方案。只设县级、乡级河长的河湖，“一河（湖）一策”方案编制可予以简化，总体要求如下。

（1）坚持问题导向。围绕《意见》提出的“加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管”六大任务，梳理河湖管理保护存在的突出问题，因河（湖）施策，因地制宜设定目标任务，提出针对性强、易于操作的措施，切实解决影响河湖健康的突出问题。

（2）“一河一策”方案以整条河流或河段为单元编制，“一湖一策”原则上以整个湖泊为单元编制。支流“一河一策”方案要与干流方案衔接，河段“一河一策”方案要与整条河流方案衔接，入湖河流“一河一策”方案要与湖泊方案衔接。

（3）“一河（湖）一策”方案由省、市、县级河长制办公室负责组织编制。最高层级河长为省级领导的河湖，由省级河长制办公室负责组织编制；最高层级河长为市级领导的河湖，由市级河长制办公室负责组织编制；最高层级河长为县级及以下领导的河湖，由县级河长制办公室负责组织编制。其中，河长最高层级为乡级的河湖，可根据实际情况采取打捆、片区组合等方式编制。“一河（湖）一策”方案可采取自上而下、自下而上、上下结合的方式进行编制，上级河长确定的目标任务要分级分段分解至下级河长。

（4）编制“一河（湖）一策”，在梳理现有相关涉水规划成果的基础上，要先行开展河湖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染、水环境、水生态等基本情况调查，开展河湖健康评估，摸清河湖管理保护存在的主要问题及原因，以此作为确定河湖管理保护目标任务和措施的基础。

（5）“一河（湖）一策”方案要重点制定好问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单，明确时间表和路线图。

（6）“一河（湖）一策”方案由河长制办公室报同级河长审定后实施。省级河长制办公室组织编制的“一河（湖）一策”方案应征求流域机构意见。对于市、县级河长制办公室组织编制的“一河（湖）一策”方案，若河湖涉及其他行政区的，应先报共同的上一级河长制办公室审核，统筹协调上下游、左右岸、干支流目标任务。

（7）“一河（湖）一策”方案实施周期原则上为2～3年。河长最高层级为省级、市级的河湖，方案实施周期一般为3年；河长最高层级为县级、乡级的河湖，实施周期一般为2年。

（8）“一河（湖）一策”实施方案编制流程如图1-1所示。

（二）“一河（湖）一策”实施方案对水污染防治工作的要求

《编制指南》中对水污染防治方案也提出了具体的要求，包括河湖污染源情况、水污染问题、水污染防治目标、水污染防治任务、水污染防治措施等五个方面，具体如下。

（1）河湖污染源情况。一般包括河湖流域内工业、农业种植、畜禽养殖、居民聚集区污水处理设施等情况，水域内航运、水产养殖等情况，河湖水域岸线船舶港口情况等。

（2）水污染问题。一般包括工业废污水、畜禽养殖排泄物、生活污水直排偷排河湖的问题，农药、化肥等农业面源污染严重的问题，河湖水域岸线内畜禽养殖污染、水产养殖污染的问题，河湖水面污染性漂浮物的问题，航运污染、船舶港口污染的问题，入河湖排污口设置不合理的问题，电、毒、炸鱼的问题等。

（3）水污染防治目标。一般包括入河湖污染物总量控制、河湖污染物减排、入河湖排污口整治与监管、面源与内源污染控制等指标。

（4）水污染防治任务。开展入河湖污染源排查与治理，优化调整入河湖排污口布局，开展入河排污口规范化建设，综合防治面源与内源污染，加强入河湖排污口监测监控，开展水污染防治成效考核等。

（5）水污染防治措施。加强入河湖排污口监测和整治，加大直排、偷排行为处罚力度，督促工业企业全面实现废污水处理，有条件的地区可开展河湖沿岸工业、生活污水的截污纳管系统建设、改造和污水集中处理，开展河湖污泥清理等。大力发展绿色产业，积极推广生态农业、有机农业、生态养殖，减少面源和内源污染，有条件的地区可开展畜禽养殖废污水、沿河湖村镇污水集中处理等。

三、各省全面推行河长制“一河一策”实施方案

根据《意见》要求，在水利部办公厅印发《编制指南》的基础上，各省紧密结合当地实际情况，针对河长制展开“一河（湖）一策”的编制工作，在具体方案的制定和落实上也呈现出不同的特色和重点。下面以江苏省、浙江省、广东省等为例，分析说明各省全面推行河长制“一河一策”实施方案的特点和重点。

（一）江苏省全面推行河长制“一河一策”实施方案

（1）总体要求。

江苏省委办公厅、省政府办公厅于2017年3月2日印发的《关于在全省全面推行河长制的实施意见》（苏办发〔2017〕18号）的通知，在国务院提出的六大任务基础上，提出“严格水资源管理、加强河湖资源保护、推动河湖水污染防治、开展水环境综合治理、实施河湖生态修复、推进河湖长效管护、强化河湖执法监督、提升河湖综合功能”八大任务，增加了河湖长效管护和河湖综合功能提升两大任务，将河湖水域岸线管理保护改为河湖资源保护。此外，在国务院提出的省、市、县、乡四级河长体系的基础上，增加了村（居）级河长，建立了省、设区市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）五级河长体系，省、设区市、县（市、区）、乡镇四级设立总河长，成立河长制办公室。跨行政区域的河湖由上一级设立河长，本行政区域河湖相应设置河长。

为明确“一河一策”行动计划编制思路、范围和目标任务，江苏省河长制办公室于2017年6月组织制定《江苏省河长制“一河一策”行动计划编制指南》（苏河长办〔2017〕6号），用于指导江苏省境内流域性河道、区域性骨干河道、大中型水库、重要湖泊编制的“一河一策”行动计划，其他河道、水库、湖泊的“一河一策”行动计划可适当简化进行编制。江苏省“一河一策”行动计划编制的主要任务是形成“五个清单”和“两张表”，即：问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单和目标任务分解表、实施计划安排表。编制年限一般取2017—2020年，现状年一般取2016年（资料可借用2010年以来各类调查评价成果），分年度目标可根据各地五年规划要求和相关流域规划目标，通过内插方式确定。

（2）对水污染防治工作的要求。江苏省“一河（湖）一策”行动计划编制指南中，更加侧重太湖、长江沿岸、京杭大运河、通榆河等重点河湖的水污染防治，提出了“依据水功能区限制排放总量提出陆域排放量的控制要求与分片分解方案，强化源头控制，坚持水陆兼治，统筹水上、岸上污染治理，加强排污口监测与管理。实施太湖一级保护区、长江沿岸重点规划区域、京杭大运河（南水北调东线）、通榆河清水通道等重点区域化工企业关停并转迁”。

江苏省政府关于印发《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020年）》（苏政发〔2017〕130号）的通知，明确提出要加强水污染防治，主要从优化产业结构、加强工业污染治理、加强城乡生活污水处理、加强农村面源污染治理、加强水上交通污染治理等五个方面提出具体的要求，这五个方面与河长制中水污染防治的内容密切衔接，要求江苏省各级政府要把生态河湖行动计划作为全面推行河长制的重要举措，依托河长制组织体系，建立全省统筹、河长主导、部门联动、分级负责的工作机制。

（二）浙江省全面推行河长制“一河一策”实施方案

（1）总体要求。

浙江省委办公厅、省政府办公厅《关于全面深化落实河长制进一步加强治水工作的若干意见》（浙委办发〔2017〕12号）和《浙江省全面深化河长制工作方案》，提出“加强水污染防治、加强水资源保护、加强河湖管理保护、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管”六大任务，与国务院六大任务相比，将河湖水域岸线管理保护改为河湖管理保护。此外，在国务院提出的省、市、县、乡四级河长体系的基础上，提出建立健全省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级河长体系，实现江河、湖泊河长全覆盖，并延伸到沟、渠、溪、塘等小微水体。并按照《浙江省劣Ⅴ类水剿灭行动方案》要求，全省河湖库塘及小微水体全面消除劣Ⅴ类水。省河长制办公室与省“五水共治”工作领导小组办公室合署，办公室主任和常务副主任由省“五水共治”工作领导小组办公室的主任和常务副主任兼任。

为进一步落实河长制工作，浙江省“五水共治”工作领导小组办公室、浙江省河长制办公室制定《浙江省河长制“一河（湖）一策”编制指南（试行）》（浙治水办发〔2017〕26号），用于指导县级及以上级别的领导担任河长的河道（或湖泊），县级以下河道（或湖泊、小微水体）参照执行。“一河（湖）一策”实施方案由河长牵头组织联系部门和相关部门编制。以问题导向，对照河长制六大任务和河道存在的问题，提出相应的治理目标和对策措施，治理目标要与存在的问题相匹配。

（2）对水污染防治工作的要求。

浙江省“一河（湖）一策”编制指南中，水污染防治主要包括工业污染治理、城镇生活污染防治、农业农村生活污染防治、船舶港口污染控制四个方面。其中：工业污染治理包括各类污染企业整治、工业集聚区污染防控、重点污染行业废水处理；城镇生活污染防治包括城镇污水收集能力建设、改善处理设施运行状况、加快配套纳污管网建设和旧管更新、推进雨污分流和排污（水）口排查整治、提升污泥处理技术创新水平和无害化利用效率、加大河道两岸地表100m范围内的污染物入河管控措施；农业农村生活污染防治包括畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、水产养殖污染防治、农村环境综合整治；船舶港口污染控制包括老旧船舶更新、港口污染管控、河道泥浆运输管理。

（三）广东省全面推行河长制“一河一策”实施方案

（1）总体要求。

广东省委办公厅、省政府办公厅印发的《广东省全面推行河长制工作方案》（粤委办〔2017〕42号）在国务院提出的六大任务基础上，提出“保护水资源、保障水安全、防治水污染、改善水环境、修复水生态、管理保护水域岸线、强化执法监管”七大任务，增加水安全保障任务。此外，在国务院提出的省、市、县、乡四级河长体系的基础上，建立区域与流域相结合的省、市、县、镇、村五级河长体系。结合珠三角和粤东西北地区的不同特点和发展定位，按照“构建绿色生态水网”和“打造平安生态水系”两种模式分类推进河长制。

为进一步落实河长制工作，广东省水利厅制定《广东省全面推行河长制“一河一策”实施方案（2017—2020年）编制指南》，以河流为单元编制一河一策方案，对于河段资料比较充足、任务比较明确、编制主体技术能力较强的，可以河段为单元编制。

（2）对水污染防治工作的要求。

广东省“一河（湖）一策”实施方案编制指南中，水污染防治主要包括入河排污口整治、工矿企业污染防治、城镇生活污染防治、畜禽养殖污染防治、水产养殖污染防治、农业面源污染防治、船舶港口污染防治、入河排污口监测、突发水污染事件应急预案等9项内容。与国务院水污染防治工作要求相比，增加入河排污口监测和突发水污染事件应急预案两项内容。其中，入河排污口监测包括提出主要入河排污口监测原则，对主要江河、重要饮用水水源地上游的重大排污口，加大监督监测力度；制定和完善水污染事故处置应急预案，落实责任主体，明确预警预报与响应程序、应急处置及保障措施等内容，依法及时公布预警信息。

四、各市县全面推行河长制“一河一策”实施方案

各市县在中共中央办公厅、国务院办公厅和省委办公厅、省政府办公厅颁布的河长制工作方案的基础上，结合地域实际情况，制定切实可行的工作方案。下面以地级市苏州市及其辖区县级市张家港市、福州市及其辖区平潭综合实验区为例分述市级、县级城市在制定河长制改革的实施方案的异同。

（一）苏州市、张家港市全面推行河长制“一河一策”实施方案

（1）总体要求。

苏州市委办公室、市政府办公室印发的《关于全面深化河长制改革的实施方案》（苏委办发〔2017〕41号）在国务院六大任务、江苏省八大任务的基础上，紧密结合“两减六治三提升”专项行动和供给侧结构性改革“补短板”关键工作，提出“加强水污染防治和水环境治理，加强水域岸线保护和执法监管，加强水资源保护和生态修复，加强长效管护和水文化弘扬”四大任务，大力弘扬水文化，加强水文化基地和载体建设，建设一批有代表性的水利风景区和水文化主题公园。通过推进《苏州市河道管理条例》修订、《苏州市节约用水条例》修订、《苏州市供水条例》制定，全面深化河长制改革，基本实现“河畅、水清、岸洁、景美”的治理目标。

张家港市委办公室、市政府办公室印发的《张家港市关于全面深化河长制改革的工作方案》（张委办〔2017〕28号）沿用苏州市四大任务，提出“加强水污染防治和水环境治理，加强河湖资源保护和执法监管，加强水资源保护和生态修复，加强长效管护和能力建设”四大任务，将水域岸线保护改为河湖资源保护，将水文化弘扬改为能力建设。

（2）对水污染防治工作的要求。

苏州市《关于全面深化河长制改革的实施方案》（苏委办发〔2017〕41号）中将水污染防治和水环境治理进行了合并，提出以《苏州市水污染防治工作方案》（苏府〔2016〕60号）为指导，强调以国考、省考断面周边地区、城镇建成区等环境敏感脆弱地区为重点进行入河排污口整治，增加完善水污染防治考核机制和建设海绵城市等任务。

《张家港市关于全面深化河长制改革的工作方案》（张委办〔2017〕28号）延续苏州市实施方案对水污染防治和水环境治理进行了合并，全面落实《苏州市水污染防治工作方案》（苏府〔2016〕60号）的同时，结合张家港市“两减六治三提升”专项行动实施方案。从张家港市紧邻长江的优势出发，继续完善“三大水循环体系”，提高水体自净能力和水生态环境容量。同时，对危化消防应急救援预案和水污染应急预案以及船舶污染应急和水污染应急能力建设作了要求。最后，根据张家港市实际情况，提出“到2020年‘两减六治三提升’专项行动确定的各项任务全面完成，建成区生活污水基本实现全收集、全处理，污水处理率达到98%，镇（区）污水处理率达到92%，农村生活污水处理率达到85%，全市规模化养殖场治理率达到90%以上”的目标。

（二）福州市、平潭综合实验区全面推行河长制“一河一策”实施方案

（1）总体要求。

《福州市全面推行河长制实施方案》在国务院六大任务、福建省四大任务的基础上，提出“加强水资源保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复”四大任务，与福建省四大任务保持一致。与国务院六大任务相比，减少河湖水域岸线管理保护和执法监管两大任务。

《平潭综合实验区河长制实施方案》在国务院六大任务、福建省四大任务、福州市四大任务的基础上，提出“加强水资源保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复”四大任务，与福建省和福州市四大任务保持一致。

（2）对水污染防治工作的要求。

《福州市全面推行河长制实施方案》水污染防治任务中，根据地域现状及规划，在福建省河长制水污染防治任务目标的基础上，提出“到2020年，全市生猪年出栏总量控制在200万头以内，全面完成可养区生猪规模养殖场标准化改造任务（2017年3月底前完成），规模化养殖场、养殖小区配套建设废弃物处理设施比例达到100%以上；全市市城区污水处理率达到95%，县城区污水污水处理率达到90%”的更高目标。

《平潭综合实验区河长制实施方案》水污染防治任务指出全区工业园区实行排污自动监控，敏感区域（重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域）城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准。到2020年，测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上，化肥利用率提高到40%以上，农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上。此外，根据平潭综合实验区沿海的地理特色，对船舶、港口、码头的污染防治作更深的要求，2018年起投入使用的沿海船舶执行新的标准，其他船舶于2020年年底前完成改造，经改造仍不能达到要求的，限期予以淘汰。加快港口码头垃圾接收、转运及处理处置设施建设，提高含油污水、化学品洗舱水等接收处置能力及污染事故应急能力。港口、码头、装卸站的经营人应制定防治船舶及其有关活动污染水环境的应急计划。