2.1 工业水环境监管的相关概念及特征分析

2.1.1 工业水环境监管的相关概念

工业水环境监管问题往往被看作是水环境行政主管部门对排放企业的行政执法过程，忽略了造成水环境污染的原因类型、执法所需要遵循的监管制度安排，以及执法对象的自身特征等因素。为厘清监管问题所涉及的概念以及之间的关系，本节对此进行界定。

（1）水环境污染相关概念。水环境监管需要有的放矢，根据水环境污染产生的不同类型，设计不同的监管机制。水环境污染的相关概念有环境污染、工业污染、违法型污染、素质性污染，下面分别对这几类污染的概念及特征进行分析。

环境污染主要是人类活动所引起的环境质量下降而有害于人类及其他生物的正常生存和发展的现象。环境污染的产生有一个从量变到质变的发展过程。当某种能造成污染的物质，其浓度或总量超过环境自净的能力时，就会产生危害。目前环境污染产生的原因是有用的资源变为废物进入环境而造成危害，以及资源的浪费和不合理使用。按照污染产生的原因来划分，环境污染可分为工业污染、农业污染和生活污染。其中，工业污染是指工业生产过程中产生的污染，主要包括水、大气、固体废弃物污染以及噪声、放射性、电磁辐射、光和热等物理性污染。工业污染物的特点有^［134］：污染物浓度大，成分复杂，毒性强，不容易处理净化，带有颜色或异味污染物的排放量和性质变化大，不稳定。

从工业自身的差异划分，工业污染又可以分为违法型污染和素质型污染^［135］。违法型污染是指企业和人员故意违反法律、法规而导致的排污，如由企业的环境机会主义行为导致的间歇性、偶发性的违法排污。素质型污染是指由于企业经营和生产人员素质欠佳、企业技术和设备条件限制导致的企业排污不能达到各种排污标准规范。不同类型的排污，其治理措施也不同。对于违法型污染，重点在于如何预防和控制企业故意违背环境法律和规章。由于环境要素没有充分考虑到企业的生产经营活动中去，并且企业的环境意识还相对比较薄弱，这些环境问题的外部性促使我国现阶段企业具有较强的环境机会主义动机，也就是说在我国违法型污染所占比例相对较大。违法型污染的治理，主要在于提高环境规制的监控能力和执行有效性。素质型污染的治理，一方面可以通过环境标准的制定来约束企业，使其承担相应的责任和成本，如征收排污费；另一方面可以通过环境政策来引导企业加大环境治理投资和环境技术研发力度，提高企业的污染治理水平。

（2）环境监管类相关概念界定及区分。环境监管类相关概念有环境管理、环境规制、环境监管、环境管制，这几个概念存在一定的区别和联系，下文对这几个概念进行分析和界定。

《中国大百科全书·环境科学》将“环境管理”定义得比较明确，是指运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时，防治环境污染和维护生态平衡。而环境规制、环境监管、环境管制这三个概念还没有形成统一的观点，需要进行详细的说明。

“管制”来自于英文单词governance，是指政府机构依据一定的法律和规则对特定行业进行的管理，与“监管”相比“管制”具有明显的强制性，主要运用强制性的行政手段^［136］。“规制”和“监管”都来自于英文单词regulation，但是从汉语言角度理解，它们之间还是存在一定的差异，日本学者植草益在《微观规制经济学》一书中将“规制”定义为：依据一定的规则来限制构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动；将“监管”定义为：在市场机制为基础的经济体制条件下，政府以矫正、改善市场机制内在问题（广义的“市场失灵”）为目的，对经济主体（特别是对企业）活动进行干预和干涉。与“监管”相比，“规制”有着较强的学术意味，也更多地采用激励性的市场化调节手段。综合以上分析，本书将环境管理、环境规制、环境监管、环境管制界定为如图2.1所示的相关关系。

图2.1 环境管理、环境规制、环境监管、环境管制关系图

如图2.1所示，环境管理的范围涵盖国民经济各部门、各社会集团和个人。环境规制、环境监管、环境管制较环境管理所解决的问题和管理的范围相对窄一些，专门针对环境污染行为，解决国民经济部门中存在的环境污染问题。环境规制是指国家通过制定法律制度和行政政策来限制环境污染行为和改善环境质量，主要指环境规制机构对环境污染行为的监督和管理的制度和政策。而这种监督和管理的方式包括采用命令控制型方式、采用市场激励的经济手段，属于政策制度层面。环境监管是各级政府和环境保护主管部门为控制企业环境污染行为所制定和实施的监管机制，属于机制设计层面。环境管制则是环境行政主管部门遵循环境监管机制对排污企业进行的环境监察和行政执法，属于具体实施层面^［137］。环境监管机制能够促进和保障环境规制政策的实施，并规范和指导环境管制行为。