第一节　管理体制

南水北调工程建设是在社会主义市场经济条件下展开的,其管理体制的具体架构要遵循社会主义市场经济规律,按照市场经济的原则要求来进行设置。同时南水北调工程又是一个兼有公益性和经营性双重性质的工程项目。公益性体现在它是跨流域调水,具有缓解地区缺水矛盾、生态补水的功能,要求政府主导,加强宏观调控,加强行政监管,加强统一协调;经营性体现在它的供水对象主要是城市生产、城乡生活用水,成本要在水价中有所体现,并要求按照现代企业制度管理,市场机制运作。

南水北调工程的特点和建设背景,决定了其管理模式不能照搬一般大型基础设施项目,而要紧密结合工程自身的特点,按照社会主义市场经济的要求,探索创新,建立层次简约、责任明晰、调度科学、顺畅高效的管理体制。

一、南水北调工程建设管理体制的总体思路

按照国务院批复的《南水北调工程总体规划》国函〔2002〕117号,主体工程建设与管理体制要遵循“五个有利于”原则,即有利于加强政府的宏观调控,实现水资源的优化配置;有利于建立“还贷、保本、微利”的水价形成机制,确保工程的良性运营,促进建立节水防污型社会;有利于建立产权明晰的现代企业制度,依法协调各方的利益关系;有利于建立民主协商和用水户广泛参与的制度,逐步完善“准市场”的水资源配置机制;有利于贯彻执行国家基本建设的法规和政策的原则。

(一)政府宏观调控

作为一项具有基础性、战略性和公益性的重大基础设施,南水北调工程的战略地位要求政府加强宏观调控。政府在南水北调工程建设中的作用是决定性的、不可替代的,也只有政府有责任、有能力组织建设对整个国家的宏观资源配置有重大影响的基础设施项目。在工程建设中,政府决策、协调支持是关键,必须充分发挥国家的宏观调控作用。政府的宏观调控作用主要体现在制定水资源合理配置方案,协调调水区和受水区的利益关系,协调各省、市、各地区、各部门之间的关系,协调征迁安置,制定合理的水价政策,做好水污染防治和生态环境保护等方面的工作。

(二)准市场机制运作

按照市场经济规律办事,要在政府宏观调控的情况下,进行水商品的交易。南水北调工程的企业法人不单纯追求利润的最大化,而是以实现供水目标,实现水资源优化配置,实现工程的良性运行为主要目标。实行准市场运作,有利于所有权和经营权分离,有利于提高资本和企业的运作效率,有利于明确所有者权益和承担的有限责任。

(三)现代企业管理

为最大限度发挥投资效益和工程效益,保证工程良性运行,南水北调工程必须按照企业化管理,在工程建设中,严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值,实行全过程负责。南水北调工程实行企业化管理,才能理清企业与出资人之间的关系,才能理顺调水、供水企业之间的关系,实现良性运行。

(四)用水户参与

用水户是南水北调工程的直接受益者,用水户的参与会直接影响调水工程建设与运行的效果。用水户的参与主要体现在：参与投资、参与管理、参与协调,对工程运行管理予以支持和监督。用水户参与有利于形成“利益共享、风险共担”的机制,有利于调动各方面的积极性。从而降低交易成本,有效实现调水目标,最终达到优化水资源配置,实现经济增长目标和社会环境目标。

二、南水北调工程建设管理体制的总体框架

依据国务院南水北调工程建设委员会的《南水北调工程建设管理的若干意见》,南水北调各级建设管理单位,建立了以项目管理为核心,适应南水北调工程建设需要的管理体制。

南水北调工程建设管理体制总体框架分为政府行政监管、工程建设管理和决策咨询三个层面(见图1-1-1)。

在政府行政监管层面,国务院成立了国务院南水北调工程建设委员会,作为工程建设高层次的决策机构,研究决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题。国务院南水北调工程建设委员会办公室(以下简称国务院南水北调办)作为国务院南水北调工程建设委员会的办事机构,负责研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法,起草有关法规草案,协调国务院有关部门加强节水、治污和生态保护,对南水北调主体工程建设实施政府行政管理。工程沿线各省、直辖市成立南水北调工程建设领导机构,下设办事机构。如山东省成立了山东省南水北调工程建设指挥部(以下简称山东省指挥部),指挥部下设山东省南水北调工程建设管理局(以下简称山东省南水北调局)作为办事机构,负责贯彻落实国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定,负责组织协调征地迁建、移民安置;参与协调节水治污及生态环境保护工作,检查监督治污工程建设;受国务院南水北调办委托,对委托由地方南水北调工程建设管理机构管理的主体工程实施部分政府管理职责;负责地方配套工程建设的组织协调,研究制定配套工程建设管理办法。

在工程建设管理层面,南水北调工程建设的组织以南水北调项目法人为主导,包括承担南水北调工程项目管理、勘测设计、监理、施工、咨询等建设业务单位的合同管理及相互之间的协调和联系。其中南水北调工程项目法人是工程建设和运营的责任主体。南水北调一期工程东、中线均成立了主体工程项目法人,如山东省成立了南水北调东线山东干线有限责任公司(以下简称南水北调山东干线公司)。在建设期间,主体工程的项目法人对工程建设的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责;负责组织编制单项工程的初步设计;协调工程建设的外部关系。承担南水北调工程项目管理、勘测设计、监理、施工等业务的单位,通过竞争方式择优选用,实行合同管理。

在决策咨询层面,成立国务院南水北调工程建设委员会专家委员会。其主要任务是对南水北调工程建设中的重大技术、经济、管理及质量等问题进行咨询;对南水北调工程建设中的工程建设、生态环境、移民工作的质量进行检查、评价和指导;有针对性地开展重大专题的调查研究。

三、山东省南水北调工程建设管理体制

山东省南水北调工程建设管理体制的构架,认真遵循《南水北调工程总体规划》提出的“五个有利于”原则,紧密结合南水北调山东段实际,其组织机构的设置见图1-1-2。

(一)山东省南水北调工程建设指挥部

为加强对南水北调东线山东段工程建设的组织领导,2002年9月,中共山东省委、省政府成立了山东省指挥部,组织实施山东省南水北调工程建设和管理工作。山东省指挥部为山东省南水北调工程建设的决策、指挥机构,指挥由山东省省长兼任,副指挥由分管副省长兼任,指挥部成员由26个山东省直有关部门负责人和工程覆盖范围内的15个市政府主要负责人组成。

(二)山东省南水北调工程建设管理局

2003年8月,山东省机构编制委员会以《关于设立省南水北调工程建设管理局的批复》(鲁编〔2003〕8号)批准设立了山东省南水北调工程建设管理局,为山东省指挥部的办事机构,承担山东省指挥部的日常工作。在建设管理期,其主要职责是负责组织境内南水北调的各项前期工作;协调山东省境内南水北调工程年度开工项目建议计划和投资规模控制;审查并提出境内南水北调工程配套投资总量意见;协调配合省政府有关职能部门和地方政府做好工程项目区的节水、治污、征地、移民和生态环境与文物保护等社会层面的管理工作;承担国务院南水北调办委托的山东境内干线工程建设活动的行政监管工作;组织协调山东省境内南水北调工程建设中的有关重大技术问题;代表山东省人民政府行使山东省南水北调征地补偿和移民安置组织实施工作。

2005年1月10日,山东省政府办公厅函复国务院南水北调办、水利部,确定山东省南水北调截污导流工程的项目法人为山东省南水北调局。

南水北调工程建设完成进入运行管理期,山东省南水北调局主要职责为：贯彻执行国家和山东省有关方针政策、法律法规,并制定相关办法和规定;承担南水北调行政监管职责;负责组织实施南水北调水量分配方案;参与水价政策的制定;负责省界交水行政协调;按照授权,负责组建南水北调水政执法队伍;参与水质管理的行政协调等。

山东省南水北调工程建设管理机构的历史沿革

南水北调工程自1952年毛泽东主席提出设想,经历了长达半个世纪的规划研究和论证工作。鉴于实施南水北调对从根本上缓解山东省水资源供需矛盾,促进经济社会可持续发展和保障民生的重大意义,山东省委、省政府历来十分重视和支持南水北调工程。早在1983年,山东省就在全国率先成立了山东省南水北调组织领导及办事机构。

1983年7月26日,山东省人民政府第七次常务会议决定,成立山东省南水北调工程领导小组。山东省政府顾问朱奇民任组长,山东省计划委员会副主任宋国文、山东省经济委员会副主任王怀俊、山东省水利厅总工程师孙贻让、山东省交通厅副厅长李居昌任副组长,成员单位有山东省电力局、山东省煤炭厅、山东省物资局、山东黄河河务局、建设银行山东分行等,山东省水利厅副厅长张同宗兼任领导小组办公室主任。

1984年7月6日,山东省人民政府第45次常务会议决定：为圆满完成山东省担负的南水北调京杭运河工程的建设任务,将山东省南水北调工程领导小组更名为南水北调京杭运河工程山东省指挥部,并于7月19日发出《关于公布南水北调京杭运河工程山东省指挥部成员名单的通知》(鲁政办发〔1984〕49号),山东省副省长卢洪任指挥,山东省政府顾问朱奇民任顾问;副指挥有山东省水利厅副厅长张同宗、李兆新,山东省交通厅副厅长李居昌,山东省计划委员会副主任宋国文,山东省建设委员会副主任孙雨亭,山东省电力工业局副局长查克明,山东省物资局副局长王世明,山东省建设银行山东分行副行长高兆珍;总工程师为山东省水利厅总工程师孙贻让。指挥部下设办公室和南四湖工程前线指挥部,张同宗兼任指挥部办公室主任,李兆新兼任南四湖工程前线指挥部指挥。

1990年5月25日,山东省编制委员会以鲁编〔1990〕106号文通知山东省水利厅：“同意南水北调京杭运河工程山东省指挥部办公室为你厅所属处级单位,事业编制五人。”10月27日,山东省水利厅党组印发《关于成立南水北调京杭运河工程山东省指挥部办公室的通知》(〔90〕鲁水党字第61号),明确“南水北调京杭运河工程山东省指挥部办公室”为指挥部的办事机构。2003年8月11日,山东省编制委员会在关于设立山东省南水北调工程建设管理局的批复中明确同时撤销该机构。

2002年9月27日,中共山东省委、山东省人民政府下发《关于成立山东省南水北调工程建设指挥部的通知》(鲁委〔2002〕303号),指挥为山东省委副书记、山东省长张高丽;副指挥为山东省常务副省长韩寓群,山东副省长陈延明、赵克志,山东省政府副秘书长侯英民、山东省计划委员会主任倪永康、山东省财政厅厅长张昭立、山东省水利厅厅长宋继峰;总工程师为山东省水利厅副厅长耿福明;成员单位有山东省委、省政府有关部门,南水北调工程受水区各市政府。

2002年9月,山东省委、省政府成立了“山东省南水北调工程建设指挥部”,具体组织实施山东省南水北调工程建设管理工作。2004年4月,山东省政府对指挥部成员进行了调整,总指挥仍由省长兼任,副总指挥由分管南水北调工作的副省长和分管治污环保工作的副省长兼任,指挥部成员由省直有关部门负责人和工程涉及范围的市长组成。

2003年8月11日,山东省机构编制委员会印发《关于设立南水北调工程建设管理局的批复》：同意设立山东省南水北调工程建设管理局,为山东省水利厅管理的厅级财政拨款事业单位,编制30名,配备局长1名,副局长2名、处级领导职数12名;撤销南水北调京杭运河工程山东省指挥部办公室。

(三)南水北调东线山东干线有限责任公司

2003年10月29日,国务院南水北调工程建设委员会批准国务院南水北调办提出的《南水北调工程项目法人组建方案》(国调委发〔2003〕2号),该方案要求项目法人按照政企分开、政事分开,按照现代企业制度组建,工程建设与工程运行管理相结合;项目法人对工程筹资、建设、管理、运行、还贷、资产保值增值等负责。

2004年7月9日,国务院南水北调工程建设委员会向山东省政府发出《关于南水北调东线山东干线有限责任公司组建方案的批复》(国调委发〔2004〕4号),原则同意山东省政府提出的《南水北调东线山东干线有限责任公司组建方案》。同意成立“南水北调东线山东干线有限责任公司”,作为项目法人负责南水北调东线一期工程山东省境内干线工程建设的组织实施和运行管理,负责工程所需资金的筹措、使用和贷款偿还,承担授权范围内国有资产的保值增值。

2004年12月,南水北调山东干线公司在山东省工商行政管理局登记注册。根据国务院南水北调建设委员会同意的《南水北调工程项目法人组建方案》,山东干线公司设立董事会和监事会,实行董事会领导下的总经理负责制;设置综合部、工程部、运营部、财务部4个职能部门。尔后根据工程建设管理需要,对内设机构进行了调整和补充。目前山东干线公司设综合部、工程部、征地移民部、调度运行部、财务部、计划合同部、监督管理中心、总工程师办公室、信息办公室和工会10个部门机构,以及韩庄运河段工程建设管理局、穿黄河工程建设管理局、济南至引黄济青段工程建设管理局、南四湖至东平湖段工程建设管理局、鲁北段工程建设管理局5个现场建管局。其主要职责是负责南水北调东线一期工程山东省境内干线工程建设的组织实施和所需资金的筹措、使用与偿还,以及工程建成后的运营管理;负责工程范围内的各种设施、水域、土地的综合开发和经营;进行相关水商品的市场开发与经营。

进入运行管理期后,南水北调山东干线公司是山东南水北调干线工程的运行管理单位,将按统一调度和分级管理的原则设立三级管理机构：一级管理机构为南水北调山东干线公司总部,二级管理机构在干线工程沿线重点市设管理局,同时按区域范围设立工程抢险中心,三级管理机构在干线工程沿线重点县(市、区)设管理处,主要负责泵站、水库、渠道工程的管理。

1.一级机构设置及职责

南水北调山东干线公司总部负责南水北调东线工程山东省境内干线工程供水计划、调度计划和运营管理的总体规划,并监督其执行情况;总体负责偿还贷款、供水成本核算、供水计量,水费结算、使用和管理;负责主体工程资产运营管理,保证国有资产增值。

机关内设部门包括：综合部、计划发展部、财务管理部、工程部、调度运行部、调度运行中心等6个部(中心)。

各部门职责如下：

综合部：负责行政管理、内部综合协调和日常事务管理。负责人事、劳资、职工培训、宣传;负责规章制度建设;负责工程和行政档案管理工作;负责工程安全保卫管理协调。

计划发展部：负责研究拟定公司发展战略和规划;负责市场调研与开拓;负责设计、计划、科研和合同管理;负责供水计划的制定;负责生产任务安排与执行。

财务管理部：负责资金筹措、管理和使用;负责建设资金支付和公司日常财务管理;负责公司财务收支内部审计;负责水费计收;负责资产的保值和增值;负责工程成本核算和供水水价方案制定。

工程部：负责工程施工技术管理;组织制定工程更新改造和扩建建议方案;组织制定渠道、水库工程大修计划并负责大修管理;负责工程抢险管理、安全生产和防汛工作,参与工程设施重大事故的调查处理;负责工程安全监测和边界管理。

调度运行部：负责调度运行管理;负责运行管理规章制度、调度运行方案的制定并实施;负责水量监测与计量工作;负责水质监测管理和预警工作;负责维修养护管理和考核工作,组织制定和上报工程维修养护计划、维修队伍选择、监督检查工程维修情况;负责运行管理的业务指导、技术培训工作。

调度运行中心：负责调度运行中心运行和管理;负责计算机监控和自动化设备的控制运行和维护;负责工程信息化管理等工作。

2.二级机构设置及职责

二级机构受南水北调山东干线公司的直接领导,负责执行区内工程调度,并领导监督辖区内三级机构,定期向南水北调山东干线公司汇报运行工况;负责配合南水北调山东干线公司做好辖区内的行政管理、技术管理、经营管理等组织协调工作;负责辖区内输水河道、泵站和控制性建筑物等输水工程的运营管理;负责供水计划制定、水量水质监测、交水断面管理、工程安全监测、信息化工程管理、工程运行维护管理、水费计收等。在干线工程沿线设枣庄、济宁、泰安、济南、聊城、德州、胶东7个管理局,胶东管理局管辖滨州、淄博、东营、潍坊4个市,地点设在邹平市。在济宁市、济南市、聊城市分别设立鲁西南泵站维修抢险中心、鲁中工程抢险维护中心和鲁西北工程抢险维护中心。

工程应急抢险维护中心除了应急抢险维护任务外,平常时期,可以实施泵站、电气设备、枢纽工程等专业化程度较高的维修、大修任务。鲁西南泵站维修抢险中心负责枣庄、济宁地区,重点是泵站维修和工程抢险;鲁中工程抢险维护中心负责泰安市、济南市、淄博市、滨州市、东营市、潍坊市等地区,重点为渠道和平原水库抢修;鲁西北工程抢险维护中心负责聊城市、德州市等地区,重点为渠道和平原水库抢修。

3.三级管理机构设置及职责

三级管理机构为管理机构中最基本的管理单元,受二级机构的直接领导。其最主要的职责是执行上级机构的有关决定,及时反馈运行中发现的有关问题,提出解决问题的意见与建议。

设立台儿庄、万年闸、韩庄、二级坝、长沟、邓楼、八里湾7个泵站管理处,负责泵站工程的管理、维护、生产、运行。

设立东湖、双王城、大屯3个水库管理处负责水库工程的管理、维护、生产、运行。

设立南四湖水资源控制与水质监测管理处,负责水资源控制与水质监测工作。

设立若干河渠管理处,具体执行调度指令,负责本辖区调水工程、设备运行管理和维护,做好工程、设备等运行工情和水量、水质监测信息的采集、存储、传输以及整理工作。河渠管理处的办公地点在工程沿线。

(四)各市南水北调办事机构

南水北调工程进入建设实施阶段后,根据工程建设需要,南水北调工程沿线各市均成立了南水北调办事机构,其主要职责是：组织实施地方配套工程建设和运行管理;负责筹集配套资金,做好主体工程、截污导流工程以及配套工程的土地征用、地面附着物和专项设施迁移等工作;组织好工程建设范围内城乡居民的迁移工作,确保辖区内的工程按时开工、不停工,提供良好的施工环境。

四、山东省南水北调工程建设管理的实践

2002年12月27日南水北调工程开工建设以来,在党中央、国务院的亲切关怀下,在山东省委、省政府和国务院南水北调办的领导下,经过全体工程建设者的共同努力,南水北调山东段工程充分发挥新体制新机制的优势,工程建设管理取得了重大成果。

(一)干线工程前期工作圆满完成

始终把前期工作作为促进工程全面建设的“龙头”,制定实施了“五定三抓”的工作措施(定任务、定人员、定领导、定质量、定时间,抓质量深度、抓责任落实、抓奖惩兑现),系统谋划、压茬推进设计文件报送、审查过程协调、审后修改完善等节点工作,努力把整体时间压缩到最短。在国家2008年10月31日批复可研总报告的情况下,确保了山东省11个单项54个设计单元于2011年9月全部获得批复,为工程建设全面展开、整体推进、全力提速创造了有利条件。在规划设计中坚持统筹谋划、科学发展,结合当地实际,力求发挥南水北调工程的综合带动作用。先后实现了韩庄运河段工程与沿线城区除涝工程结合实施;21项中水截蓄导用工程与防洪除涝、灌溉、生态保护结合实施;济南市区段工程与小清河综合治理工程结合实施;两湖段工程调水与航行结合实施;梁济运河济宁城区段与城市景观结合实施等。这些结合实施的工程都取得了显著的综合效益,为今后工程效益的综合发挥打下了坚实基础。

(二)干线主体工程建设基本建成

认真贯彻落实国务院南水北调工程建设委员会《关于南水北调工程建设管理若干意见》,抓好工程建设管理的规范化和正规化建设,严格执行国家基本建设程序,结合南水北调工程建设管理的实际需要,围绕加快建设工程进度,确保质量安全,不断优化完善各项工作机制。实行工程进度倒逼,加强现场管理、举行劳动竞赛、落实赶工奖和进度目标考核等措施,建立了《影响工程进度问题快报制度》等快速处置机制和进度目标责任体系、重点项目关键事项节点目标责任体系。全面加强工程质量监督管理工作。通过建立健全《山东省南水北调工程建设质量问题责任追究管理办法实施细则》等质量管理制度、落实质量责任、强化施工技术指导和培训,有效推动了施工的精细化、规范化、标准化。以完善安全生产网格化管理体系为重点,构建起在建工程安全生产网络,深入落实安全生产责任和管理措施,持续排查事故隐患,扎实开展防汛度汛准备工作,积极防范各类事故发生,又好又快地推进了工程建设。截至2013年5月,山东段全面完成干线主体工程建设任务,工程累计完成投资221.42亿元,占工程批复投资的98.36%,单元工程优良率超过91%,分部工程优良率超过92%,单位工程优良率超过98%。不仅高于全国水利工程总体优良品率,而且高于国务院南水北调办提出的质量指标;同时保持了开工以来安全生产无事故的良好局面。

(三)干线征迁工作顺利实施

面对征迁任务面广量大、因初设批复较晚而造成的工期压力以及因水利工程征迁补偿标准偏低而造成的资金压力,山东省委、省政府将南水北调工程建设纳入全省科学发展年度综合考核指标体系,强力督导、挂牌督办推动落实,并采取有力措施推进征迁工作。山东省政府确定省内南水北调工程征地执行区片综合地价补偿标准,由此新增加的17亿元投资,按分级负担的原则由省、市、县财政分担。地方各级全力支持,创造性地开展征地移民和环境保障工作,为工程施工提供了良好环境保障。各有关部门分工协作、积极配合,加快了用地手续办理进度。干线主体工程(不包括中水截蓄导用)共8.6万亩永久征地和1200多项专项设施的迁建工作顺利实施,为工程建设的及时全面展开奠定了基础。

(四)已完工工程效益显著

在工程规划设计建设过程中,高度重视南水北调工程的综合带动效应,积极强化大型水利工程的为民服务职能,力求投资效益最大化,做到了“六个结合”。一是21项中水截蓄导用工程与防洪除涝、灌溉、生态保护等结合实施,使山东省7个市的30个县市区直接获益,每年可消化中水2.06亿t,增加农田有效灌溉面积200万亩。二是南四湖至东平湖段工程调水与航运结合实施,按三级航道东平湖直接通航至长江,使京杭运河通航从济宁市延伸到东平湖。三是济南市区段工程与小清河综合治理工程结合实施,不仅避免交叉施工重新开挖的被动局面,而且由济南市分担了征迁投资13亿元。四是台儿庄泵站建设与沿线防洪除涝结合实施,使台儿庄城区排涝由20年一遇提升为50年一遇。五是梁济运河出湖口段与济宁城市新区开发结合实施,取得了显著的综合效益。六是干线工程与灌区改造、地方补偿结合实施,尽力维护沿线人民群众的切身利益。另外,济平干渠工程在全国第一个开工建设、第一个完工、第一个通过国家验收、第一个发挥效益,已累计向济南及小清河送水近6亿m3。

(五)通水准备工作有序推进

围绕国务院确定的南水北调东线工程2013年第二季度试通水、第三季度正式通水目标,编制了试通水工作方案,全面落实试通水工作的组织领导、机构设置、人员配备、物质保障、计划安排等各项措施。试通水工作于2013年6月顺利完成,为2013年三季度全线通水创造了有利条件。《山东省南水北调管理条例》立法工作取得显著进展,确保工程通水运行管理有法可依。

山东省南水北调工程建设的实践证明,南水北调管理体制总体符合南水北调工程建设管理的实际,促进和保证了工程建设的顺利进行。同时管理体制的创建和实施,是一个不断完善的过程,需要在建设管理过程中不断进行调整,使之更加符合南水北调工程的实际。