第一节 投资控制基本思路

一、南水北调工程投资控制的特点

（一） 一般水利工程投资控制

中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，我国水利工程建设投资管理取得了较大的成就，工程投资管理体系得到了不断完善，主要表现为：设计概算均要求按行业部门统一发布的定额、标准、费率和方法进行编制；采用某一价格水平年 （一般为编制设计概算的年份）计算的工程投资，均不计算建设期物价变动所增加投资；以国家批准的设计概算作为工程投资的最高限额和对项目法人进行投资对口管理的依据；投资人和项目法人在建设实施阶段的投资控制和管理，已初步符合市场经济规律和现代企业制度的要求。

但我国现行水利工程投资管理中仍存在一些问题，其中 “概算超估算，预算超概算，结算超预算”的 “三超”现象时有发生。首先，从概算方面来看，概算设计时不分工程所在地域、不分工程规模、不分资金来源，指令性执行全国统一的定额、标准、费率，客观上很难符合各基本建设项目的实际。工程概预算标准是由国家或部门统一制定的，不能适时地反映工程项目的生产劳动消耗和物资市场供求关系的变化。颁发的定额中统一规定的人工、机械生产效率，落后于目前施工企业的实际生产力水平。部分费用项目的设置与开支标准与建设体制脱节，与建设管理者实际开支水平脱节。工程项目划分与招投标项目脱节，不利于投资的控制和管理。由于一个基建项目是由多个单项工程组成，单项工程又由多个单位工程组成，单位工程又是由多个专业工程组成。有些建设单位在工程招投标时只取其中部分内容进行招投标，其他部分仍采用议标形式为之留下讨价还价的余地，形成造价不确定因素。其次，由于承包商采用一些投标策略，如不平衡报价，承包商在不影响总价的情况下提高工程预计会增加的项目单价，以求在工程结算时得到更理想的造价，成为承包商获得超出工程合理利润的突破口。

长期以来，传统水利工程投资按照项目建议书投资匡算、可研报告投资估算、初步设计概算三个层次来控制，政府层面对建设实施的投资主要是通过初步设计概算控制，由于物价和汇率等大幅度的上涨，引起项目动态投资的大幅度增加，在执行过程中，计划投资与实际相差很大，仅按设计概算控制投资难度大。若建设实施过程中投资发生大的变化，一般通过调概方式解决。管理体制不区分静态和动态因素，一律纳入概算调整，对于中小型水利工程尚能满足投资管理要求。而在建设工期较长的大型水利工程建设中，如果按照现有的工程投资概算进行工程管理，工程投资概算调整问题将会频繁发生，导致对整个工程投资难以控制，也容易形成超概—调概—再超概—再调概情况。而调概若不及时，则容易造成投资不能及时满足工程建设实际需求，影响工程建设进度和质量。

（二） 三峡工程投资控制的创新实践

三峡工程在投资管理方面进行了积极的探索，针对传统工程投资管理体制存在的弊端，改变了过去的管理模式，三峡工程建设实践中首先提出并建立了 “静态控制、动态管理”管理体系，按照 “总量控制、合理调整”的原则编制执行概算。通过动态管理，合理确定动态投资，控制投资的总规模。“静态控制、动态管理”模式，通过建立投资激励和约束机制，意在达到有效控制投资，提高投资效益的目的，这一应用体系对三峡枢纽工程投资控制产生了良好的效果和深远的影响。

三峡工程投资静态控制、动态管理，经过几年实践，已逐步形成机制，建立了从国家批准初设概算—业主执行概算—分项目实施控制价的项目法人投资控制的三道基准线。静态控制以经国家批准的以1993年5月末价格水平为基准的静态总投资，严格控制，不得突破，中国三峡总公司对枢纽工程静态总投资负责。具体实施中，编制业主执行概算，采用总量控制、合理调整的原则，以现量概算价、现量现价等几种表现形式进行业主单项工程执行概算和总执行概算编制，根据工程招标情况，对所有工程项目，按项目管理分块、标段和实际需要进行项目划分与调整，编制的总执行概算，不超过国家批准的初步设计概算。动态管理包括建设期投资价差和融资费用，主要受国家宏观经济调控作用波动，需要通过规范化科学管理，合理确定动态投资，控制投资的总规模。三峡工程投资价差管理按国务院三峡建委制定的办法，每年依据工程实际完成静态投资价计算价差，中国三峡总公司根据国务院三峡建委批准的价差结算投资价差。融资费用按每年实际支付的利息及其费用计列。

（三） 南水北调工程投资控制要求

影响南水北调工程投资变化的原因可归为两类：①工程投资建设所需投入的实物量资源发生了变化；②工程建设所需投入资源的价格发生了变化。从经济学理论来看，实物量资源就是工程的价值因素，属于静态因素；价格是价值的货币表现，围绕着价值发生上下波动变化实现价值规律，属于动态因素。

南水北调工程规划设计周期长，2002年部分项目先期开工，2008年批复总体可研，总体可研批复后，初步设计报告编制时间紧、任务重，很多设计资料更新不及时，在招标阶段、建设期间设计变更多，投资结构变化大，给概算投资控制带来巨大压力。需要建立一种具有较强灵活性，既能将投资控制在概算内，又能根据实际情况优化概算结构，使之更适应招标后各标段投资变化的投资控制框架。通过优化工程设计和建设方案、加强设计变更管理等措施，控制工程所需的实物量资源，也就是控制工程的价值因素。

南水北调工程是项目群，层次多。各项目根据前期工作情况和工程准备情况陆续开工建设，进度不一，对投资的需求在时间上也不同。而南水北调工程作为一个整体，需要在各项目之间统筹使用批复的各概算投资，调剂补缺，以达到最大的资金使用效益。

另外，南水北调工程建设周期长，期间价格因素、利率变化大，对工程投资产生显著影响，需要及时核定投资，对变化的动态投资进行动态最优控制，支持工程建设顺利进行。

为此，根据南水北调工程特点，借鉴三峡工程已有的投资控制经验，南水北调工程投资控制也实行静态控制和动态管理的模式。①有利于确定工程投资总量，为工程投资控制确立合理的目标。能够滚动预测在物价、融资成本等因素合理变动的情况下，工程各个时期的投资总量，使管理者明确工程投资总量控制目标。②有利于通过建立科学的管理控制方法，确保在物价等外界因素合理变化的前提下，工程投资总量不突破。“静态控制、动态管理”投资体系不仅可以明确在物价等外界因素合理变化前提下工程的投资总量控制目标，还能通过对各建设项目开工进程进行合理排序、合理设计各建设项目投资结构等科学规范的控制管理办法，充分调动各方面投资控制的积极性，确保工程投资总量不突破。

因此，为管好、用好建设资金，最大限度地发挥投资效益，按照国务院南水北调工程建设委员会要求，南水北调工程投资控制实行静态控制和动态管理的原则。在审查和确定投资规模的基础上，做好从设计到建设全过程的投资控制，充分发挥项目法人的作用，严格管理，强化监督，千方百计降低建设成本。同时强化预算管理，根据工程建设进度，要把资金预算管理落实到工程建设的每个环节，切实提高资金使用效益。

（四） 南水北调工程投资控制思路

为加强南水北调工程投资管理，严格控制工程成本，建立工程投资约束激励机制，根据国家基本建设和资金财务管理的相关法律法规及国务院南水北调工程建设委员会第二次全体会议精神，南水北调工程投资实行 “静态控制、动态管理”，严格控制工程成本，建立工程投资约束激励机制。

南水北调工程投资静态控制和动态管理，从管理目标、原则到工作的具体实施和考评与约束机制是一个完整的体系，重点解决了如何控制南水北调工程投资总量及充分发挥投资效益的问题，通过对批复的各设计单元工程概算静态总投资和动态投资各个环节的管理设定详细的资金使用方式和条件，通过编制南水北调工程项目管理预算、价差报告等使各项目法人成为南水北调工程投资静态控制、动态管理的责任主体，同时对南水北调工程建设全过程投资控制管理实施奖罚机制以充分调动其积极性。

二、南水北调工程投资控制的基本原则

（一）总量控制、分级负责

以国务院批复的南水北调工程静态投资为静态控制目标，在同一价格水平年下，国务院南水北调办批复的各设计单元工程初步设计概算静态总投资之和控制在总体可研静态投资之内；项目法人组织编制的各设计单元工程项目管理预算总投资控制在批复的初步设计概算静态总投资之内；实施过程中，建设管理单位要将工程建设投资控制在批复的项目管理预算总投资之内。

（二）静态投资、预算管理

原则上以单项工程为基础，一次组织所属各设计单元工程初步设计审查审批 （影响工期的关键设计单元工程除外），与总体可研确定的2004年价格水平年进行同口径比较，每个项目法人报审的所有初步设计概算静态总投资要控制在总体可研静态投资规模内。项目法人以核定的设计单元工程概算中静态投资为依据，在主体工程招标后，通过优化工程建设方案和概算结构，编制和执行项目管理预算，加强设计变更管理，将工程建设投资控制在批复的设计单元工程静态投资之内。

（三）动态调整、规范有序

建立动态价差调整机制，根据政策和物价变化等因素，逐年编制报批年度价差报告，据实计列建设期贷款利息，严格预备费管理，对动态投资进行有效管理，利用结余投资调剂补缺，努力实现投资控制目标。

（四）约束激励、奖惩分明

充分调动项目法人、勘测设计单位和项目建设管理单位的积极性，在确保工程质量、安全和工期前提下，建立投资控制考评和激励约束机制。

三、南水北调工程投资控制的主要方法

（一） 投资静态控制的主要环节

（1）在初步设计阶段要严格按照勘测设计规程、规范和技术规定等要求，保质保量开展各项外业勘测、征地拆迁实物量调查及移民安置规划等工作，重大设计方案、技术问题要多方案比选，确保达到初步设计工作深度，避免遗留重大设计变更隐患。严格控制公路桥、生产桥数量，落实专项设施改建方案、弃土弃渣场地和取土料场，初步设计概算的编制要严格按照国家有关规定，不得随意提高相关定额及计费标准，要优化设计，严格控制投资规模。

（2）在招标设计阶段要加强设计优化工作，加强工程招标的组织，合理编制招标文件，规范程序，加强控制，通过招标设计优化和工程招标的优化竞争机制形成合理的招标节余，为下一阶段投资控制打下基础。

（3）在施工图设计阶段，要根据现场条件和工程建设实际情况，强化设计深化和细化的关键环节，开展施工图优化设计工作，及早处理现场施工条件、环境变化，使设计反映现场现实情况，核减不合理的工程量，减少工程建设过程中的设计变更。

（4）在工程施工阶段，要均衡生产，科学组织施工，增强合同意识，加强合同管理，及时妥善处理设计变更、索赔等问题。

（二） 投资静态控制的主要要求

（1）控制方法要求。在满足工程功能、安全标准、质量要求的前提下，项目法人通过开展设计优化、调整概算结构、组织编报和执行项目管理预算、科学组织施工、加强项目建设管理等措施，对国家批准的初步设计概算中的静态投资负责。

（2）预算编制要求。项目法人组织编制的项目管理预算不得突破国家核定的设计单元工程初步设计概算静态投资。

（3）设计变更要求。工程建设发生设计变更引起的投资变动，要严格履行程序，在该设计单元工程内解决，不得突破该工程静态投资，确属重大设计变更且所增加的投资超出该设计单元工程静态投资部分，经批准纳入动态投资管理，从其他设计单元工程结余投资中调剂解决。

（4）管理程序要求。项目管理预算由国务院南水北调办负责审批并抄送国家发展改革委、财政部、审计署等部门。经批准后的项目管理预算，是项目法人组织制定总体建设方案、编报年度投资计划、编报年度投资完成报表、编报年度价差计算报告、进行投资跟踪风险分析的依据。

（三） 投资动态管理的主要做法

（1）在工程建设实施过程中，项目法人逐年组织编制年度价差报告，将上年度因价格、国家政策调整、贷款利率和汇率及其他因素发生的动态投资及时合理调差。

（2）年度价差报告经国务院南水北调办审查后报国家发展改革委批准，国务院南水北调办据此与项目法人逐年核定价差。

（3）因重大设计变更等因素变化引起投资增加且超出国家批准的静态投资额度时，超出部分由国务院南水北调办报国家发展改革委核定，利用其他设计单元工程结余投资调剂解决。