第二节 南水北调主体工程资金筹集
本节主要介绍南水北调主体工程建设资金的来源及其筹集资金的规模。南水北调东、中线一期工程3000多亿元资金在工程建设期如何筹集，特别是工程建设的高峰期，如何保障资金及时供应，通过何种渠道筹集大规模的资金，不是一件简单的事情，需要经过精心的筹划和具体安排，才有可能保证工程建设一线不缺钱，促进工程按期建设，如期实现工程建成通水目标。
鉴于南水北调工程是跨省（直辖市）、跨流域的特大型水利基础设施，具有公益性和经营性双重功能，为适应社会主义市场经济的发展，需要建立中央、地方政府与市场机制相结合的资金筹集机制，通过多种渠道筹集工程建设资金。按照公共投资占主导，“谁受益，谁负担”和发挥市场融资机制的原则，经国务院相关部门科学论证并经国务院批准，南水北调工程建设资金通过中央预算内投资、南水北调工程基金、国家重大水利工程建设基金（简称“重大水利基金”）、过渡性资金、银团贷款等多渠道筹集。中央预算内投资、重大水利基金和过渡性资金属于中央资本金，南水北调工程基金属于地方政府资本金。
经国务院批准，南水北调东、中线一期主体工程规划阶段投资1240亿元的资金筹集方案为：中央预算资金372亿元，占30%；南水北调工程基金310亿元，占25%；银行贷款558亿元，占45%。东、中线一期工程可行性研究阶段总投资2546亿元，考虑河北省南水北调工程基金征收困难，核减河北省20亿元的基金征收额度，可行性研究阶段总资金缺口为1326亿元，资金缺口主要通过利用三峡基金2009年停收后的电价空间征收重大水利基金解决。可行性研究阶段资金筹集方案为：中央预算内资金414亿元，占16.26%；南水北调工程基金290亿元，占11.39%；银行贷款558亿元，占21.92%；地方和企业自筹43亿元（丹江口水污染防治和水土保持地方和企业自筹28亿元，东线治污工程地方和企业自筹15亿元），占1.69%；重大水利基金1241亿元（建设期征收资金不能满足建设需要时，采取先通过过渡性资金的方式向金融市场筹集，之后使用2010—2019年征收的重大水利基金偿还贷款本息），占48.74%。2014年，国务院批复南水北调东、中线一期工程增加投资测算及筹资方案，核定南水北调东、中线一期工程总投资3082亿元，资金筹集方案为：中央预算内资金414亿元，占13.43%；南水北调工程基金290亿元，占9.41%；银行贷款558亿元，占18.11%；地方和企业自筹43亿元，占1.39%；重大水利基金1777亿元，占57.66%。
一、南水北调主体工程资金筹集的基本思路及原则
我国改革开放以来，国家对投资管理体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。决策建设南水北调工程正是处在推进和深化市场配置资源的基础性作用的宏观经济背景下，按照国务院批准的南水北调工程实行“政府宏观调控、准市场运作、现代企业管理、用水户参与”的建设与管理体制，为适应社会主义市场经济发展的需要，南水北调工程建设资金筹措方式要突破传统意义上的水利工程投资模式，应积极探索尝试我国重大基础设施建设投资管理体制的新模式。
（一）基本思路
鉴于南水北调工程是解决我国北方水资源严重短缺，跨省（直辖市）、跨流域的特大型水利基础设施，具有公益性和经营性双重功能，为适应社会主义市场经济发展的需要，按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，优化投资结构，提高投资效益。通过政府投资引导社会资本参与国家重大基础设施建设，拓宽传统的水利工程完全依赖政府投资的模式，建立中央、地方政府与市场机制相结合的资金筹集机制，多种渠道筹集南水北调工程建设资金，保证工程建设资金需要。
（二）基本原则
1.公共投资占主导的原则
按照国务院批准的《南水北调工程总体规划》，通过南水北调东、中、西三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，逐步构成以“四横三纵”为主体的中国大水网，这总体布局将实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局，对缓解北方地区水资源短缺问题，协调北方地区东部、中部和西部可持续发展对水资源的需求，具有重大战略意义。北方地区中的黄淮海流域土地资源丰富，光热条件好，有丰富的能源和矿产资源，是我国重要的粮食生产和工业基地，粮食产量、人口、国内生产总值均超过全国的1/3；区域内有首都北京，还有天津、石家庄、郑州、济南、太原、西安、兰州、西宁等大城市，在我国经济社会发展中具有重要的战略地位。因此，南水北调工程是优化我国水资源配置，保持我国经济社会可持续发展的特大战略性基础设施，中央公共投资应占主导地位。
2.“谁受益，谁负担”原则
为促进南水北调工程受水区节约用水和发挥水价在水资源配置的基础性作用，通过提高受水区现行水资源费标准或提高水价筹集资金，建立南水北调工程基金，基金收入上缴中央国库，再以地方资本金注入工程建设。
3.发挥市场融资机制原则
在社会主义市场经济体制下，完全通过政府投资兴建工程，不够有效发挥市场在工程建设中作用，在建立项目法人负责工程建设制度下，通过金融市场筹集资金，增强项目法人建设好南水北调工程并确保有效运行的经济责任和义务。按照南水北调工程通水后受水区水价用户可承受的原则，确定通过水费收入偿还的融资规模；按照保障融资稳定供应的原则，选择融资方式；按照尽量降低融资成本的原则，选择融资机构。
二、筹资渠道及规模
（一）南水北调工程总体规划阶段
南水北调工程总体规划阶段，按照2000年下半年价格水平，匡算南水北调东、中线一期主体工程静态投资为1240亿元。经过多种方案分析，综合考虑工程兼有防洪和生态环境等效益，主体工程建设资金通过中央预算内拨款（国债）、南水北调工程基金和银行贷款三个渠道筹集。
1.中央预算内（国债）资金和南水北调工程基金
2002年，国务院批复的《南水北调工程总体规划》中，对南水北调东、中线一期主体工程投资1240亿元，中央预算内拨款（或中央国债）安排248亿元，占工程投资的20%，作为中央资本金注入；通过提高现行城市水价建立南水北调工程基金，筹集资金434亿元，占工程投资的35%。考虑南水北调工程建设管理体制要求，南水北调工程基金由中央和地方共享，分配比例按中央资本金130亿元，占基金的30%；地方资本金304亿元，占基金的70%。工程建成后，继续征收南水北调工程基金，用于偿还部分银行贷款本息。
国务院批复《南水北调工程总体规划》中，明确要求南水北调工程基金方案既要考虑工程建设对投资的需求，还要考虑各类用水户的承受能力。考虑到南水北调工程基金筹集难度比较大，在南水北调工程建设委员会第一次全体会议上决定：“根据南水北调工程的性质和对项目经营还贷的测算情况，可以适当提高南水北调工程中央投资的比例”。经国家发展改革委会同有关部委研究上报，在南水北调工程建设委员会第二次全体会议上明确“将南水北调工程中央投资比例由20%提高到30%，基金比例相应由35%降低到25%。基金可由地方通过安排财政投入、提高水资源费标准等多渠道筹集”。因此，南水北调东、中线一期主体工程规划阶段投资1240亿元，中央预算内拨款（或中央国债）安排资金调整为372亿元，占工程投资的30%，南水北调工程基金筹资调整为310亿元，占工程投资的25%。
2.银行贷款
南水北调东、中线一期工程使用银行贷款的额度，应根据工程通水后受水区用户水价承受能力测算。南水北调东、中线一期工程调水，从主体工程各分水口门分水后，尚需经过配套工程及自来水厂的处理和管网配水，才能到达用户。用户支付的水价应在主体工程口门水价的基础上，加上这两个工程环节的各项成本费用。同时，按照国家城市供水价格改革意见，用户支付的水价还应包括污水处理费等。
南水北调工程总体规划阶段，依据“还贷、保本、微利”的原则，根据供水水量和输水距离，逐段分摊工程投资，进行成本分析，按照初拟的多种贷款额度方案，重点测算了南水北调东、中线一期工程各分水口门水价，同时对各分水口门到各地自来水厂的水价也进行了估算。受水区各省市对城市自来水厂及其供水管网组成的制水和配水工程的成本和水价进行了分析测算，对污水处理费也进行了初步估算。据初步估算，南水北调东、中线一期工程贷款额度45%（558亿元）方案，受水区用户水价为3.2～6.6元/m3。
南水北调工程总体规划阶段，根据世界银行和我国建设部及一些研究机构的研究成果，结合南水北调东、中线一期工程受水区经济社会发展状况及有关统计资料，居民可承受水价按水费支出占家庭可支配收入的2%测算，至2010年，初步分析受水区居民可承受水价在3～6元/m3；根据受水区工业用水量和工业产值，按工业用水成本占工业产值的比重为1.5%测算，至2010年，初步分析受水区工业可承受水价在2.6～6.6元/m3。因此，确定南水北调东、中线一期工程规划阶段投资1240亿元，通过银行贷款筹集资金558亿元，占工程投资的45%。
综上，南水北调东、中线一期主体工程规划阶段投资1240亿元的资金筹集方案为：中央预算内（或国债）资金372亿元，占30%；南水北调工程基金310亿元，占25%；银行贷款558亿元，占45%。
3.规划阶段投资分摊
（1）投资分摊原则。
1）按照“谁受益，谁分摊”的原则，从水源到供水末端逐段对投资在有关省（直辖市）之间进行分配。只为某一地区服务的工程投资由该地区承担；同时为两个或两个以上地区服务的共用工程投资由各受益地区按其受益的大小分摊。各省（直辖市）在各段分摊的投资之和，即为该省（直辖市）应分摊的投资。
2）南水北调中线一期水源工程投资不考虑向各省分配，使用中央拨款和银行贷款解决，主要考虑对干线工程投资进行分摊。干线工程的共用工程投资，逐段按各省（直辖市）分配的毛水量比例在各省（直辖市）之间进行分摊；各省（直辖市）的专用工程投资由各省（直辖市）自行承担。
3）南水北调东线一期工程，江苏段工程不仅为江苏省增供水服务，同时承担向北供水任务。根据受益情况，向北供水应分摊的江苏境内工程投资，与中线水源工程投资同样方法处理，使用中央拨款和银行贷款解决。
（2）投资分摊结果。
1）南水北调东线一期工程规划投资320亿元。南水北调东线一期主体工程江苏境内工程投资72亿元，其中江苏省为本省供水应分摊投资为42亿元，作为向北供水的水源工程投资为30亿元。南水北调东线一期江苏省内治污工程投资为50亿元。
南水北调东线一期主体工程山东境内工程投资108亿元，其中考虑与第二期工程衔接和便于向河北、天津应急供水，应分摊投资约11亿元，其余97亿元是为山东省供水应投入的资金。南水北调东线一期山东省内治污工程投资为90亿元。
2）南水北调中线一期工程规划投资920亿元。南水北调中线一期丹江口大坝加高及库区移民和陶岔渠首作为中线水源工程，投资151亿元，该投资不考虑向受益省（直辖市）分配。
南水北调中线一期干线工程投资700亿元，按照水量逐段分摊的原则进行分摊。各省（直辖市）应承担的投资为：河南省91亿元、河北省266亿元、北京市190亿元、天津市153亿元。
汉江中下游工程69亿元投资包干，交湖北省建设管理。
4.规划阶段资金结构
（1）资金配置原则。
1）南水北调东线一期与二期工程衔接应分摊投资11亿元和汉江中下游治理工程投资69亿元，完全使用中央资金。
2）南水北调中线水源工程投资、东线江苏省境内工程向北供水应分摊的投资30亿元，使用中央资金和银行贷款解决。
3）南水北调东线治污工程银行贷款50%，南水北调工程基金50%。
4）除上述外，南水北调东、中线一期其他工程使用同比例中央资金、同比例银行贷款和同比例南水北调工程基金。
（2）资金配置结果。
1）南水北调东线一期工程规划阶段资金结构。南水北调东线一期工程投资320亿元，资金构成为：中央资金59.4亿元，南水北调工程基金39.8亿元，银行贷款80.8亿元。其中：
江苏省境内主体工程投资72亿元。资金构成为：中央资金25.5亿元，南水北调工程基金12.0亿元，银行贷款34.5亿元。江苏省内治污工程投资50亿元，资金构成为南水北调工程基金25亿元，银行贷款25亿元。
山东省境内主体工程投资108亿元。资金构成为：中央资金33.9亿元，南水北调工程基金27.8亿元，银行贷款46.3亿元。山东省内治污工程投资90亿元，资金构成为南水北调工程基金45亿元，银行贷款45亿元。
2）南水北调中线一期工程规划阶段资金结构。南水北调中线一期工程投资920亿元。资金构成为：中央资金312.6亿元，南水北调工程基金200.2亿元，银行贷款407.2亿元。其中：
汉江中下游工程投资69亿元，全部为中央资金。
中线水源丹江口大坝加高及库区移民投资151亿元，资金构成为：中央资金78.7亿元，银行贷款72.3亿元。
中线干线工程投资700亿元，资金构成为：中央资金164.9亿元，南水北调工程基金200.2亿元，银行贷款334.9亿元。
（二）南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段
1.可行性研究阶段资金缺口
2008年，国务院批准《南水北调东线一期工程可行性研究总报告》和《南水北调中线一期工程可行性研究总报告》，按照2004年第三季度价格水平，估算南水北调东、中线一期主体工程总投资2546亿元，与规划阶段1240亿元相比，增加了1306亿元。另外，在落实南水北调工程基金过程中，河北省提出基金足额征收困难问题，要求中央帮助解决。经测算并征得河北省同意，国家发展改革委建议将河北省南水北调工程基金征收额由76亿元核减为56亿元，并将核减的20亿元纳入可行性研究阶段资金缺口统筹解决。因此，南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段总的资金缺口为1326亿元。
2.可行性研究阶段筹资渠道分析
为解决可行性研究阶段资金缺口，国家发展改革委会同有关部门，研究分析了按规划阶段资金构成分摊落实，以及通过其他渠道筹资解决资金缺口的可能性。
（1）按规划阶段资金构成分摊。
1）增加中央投资。规划阶段安排中央投资372亿元，截至2006年年底已下达中央投资135亿元，到2010年每年还需安排资金59亿元。若增加投资再按比例分摊，需增加中央投资398亿元，年增加约100亿元，则后续4年每年共需安排资金159亿元，实难落实。
2）增加建设期南水北调工程基金。规划阶段确定的南水北调工程基金征收额为310亿元，由于河北省有20亿元征收缺口，实际只落实290亿元。经反复测算分析，这290亿元已是最大征收额，据此测算的水价已接近6省（直辖市）建设期满时的可承受水价。若增加投资再按原比例分摊，进一步增加基金征收额331亿元，则工程建设期内必须大幅度提高水价（北京市9.39m3/s，天津市7.87m3/s，河北省6.61m3/s，河南省4.86m3/s，山东省4.22m3/s，江苏省3.92m3/s），这不仅将远超过6省（直辖市）可承受水价（北京市8.26m3/s，天津市7.25m3/s，河北省4.10m3/s，河南省3.81m3/s，山东省4.00m3/s，江苏省3.67m3/s），甚至对南水北调工程本身的可行性和必要性都将构成威胁。
3）增加银行贷款。规划阶段确定的银行贷款额度为558亿元，如按原比例分摊，需进一步增加银行贷款597亿元，增加的贷款只能通过进一步提高工程供水水价偿还，经测算提高后的水价，除北京市接近可承受水价外，其余5省（直辖市）全部高于可承受水价（北京市8.08m3/s，天津市7.78m3/s，河北省5.28m3/s，河南省4.18m3/s，山东省5.87m3/s，江苏省4.01m3/s）。进一步来看，由于资本金没有增加，取得银行贷款也是困难的。
（2）其他资金渠道。
1）增加发行中央国债。若资金缺口由发行中央国债来解决，则今后4年需增发中央国债1326亿元左右，年均约332亿元。从国债规模逐年减少的政策取向看，恐难实现。
2）地方财政资金投入。南水北调受水区6省（直辖市）均有配套工程、水厂工程和管网工程需要建设，且投资额较大，难以再安排地方财政资金用于南水北调主体工程建设。
3）发行企业债券。按照《企业债券管理条例》的有关规定，南水北调工程项目法人在工程建设期不具备发行企业债券的条件。
4）使用三峡基金。2009年年底前，三峡工程建设基金没有调剂用于南水北调工程建设的余地。
3.可行性研究阶段资金缺口筹集方案
鉴于上述情况，考虑到三峡工程建设基金自1992年开始征收以来，已有稳定的征收渠道，且基本为社会所接受，有关省市和多数部门赞同通过延长三峡基金征收年限的方式，统筹解决南水北调工程资金缺口问题。根据国务院协调意见，按照“利用三峡基金2009年年底停收后的电价空间，征收国家重大水利工程建设基金，统筹解决南水北调工程资金缺口” 的总体要求，在认真研究和测算的基础上，提出解决南水北调工程总体可行性研究阶段1326亿元资金缺口的方案如下。
（1）丹江口水污染防治和水土保持70亿元，通过中央增加投资和地方自筹等渠道解决。考虑到项目实施区经济实力相对较弱的实际困难，国家发展改革委在中央和地方投资比例安排上，尽量向地方倾斜，水污染防治项目比照三峡库区、水土保持项目比照长江中下游相应项目的中央补助标准，由国家发展改革委从中央投资规模中安排42亿元（占60%），有关地方财政性资金及企业自筹安排其余28亿元。这样，南水北调东、中线一期工程中央共安排资金414亿元，扣除2006年年底前已下达的135亿元，2007—2010年每年还需安排资金70亿元。
（2）东线治污工程15亿元动态投资缺口，通过地方和企业自筹解决。依据国务院批准的《南水北调东线一期工程可行性研究总报告》，东线治污工程15亿元动态投资缺口，通过地方和企业自筹解决。
（3）其余1241亿元资金缺口，通过利用三峡基金2009年年底停收后的电价空间、征收国家重大水利工程建设基金，统筹解决。重大水利基金的主要用途是解决三峡库区遗留问题、弥补南水北调资金缺口，以及加强中西部重大水利工程建设。在重大水利基金征收之前，先期利用银行贷款解决南水北调工程建设投资缺口，2010年重大水利基金开征后，再用征收的重大水利基金偿还贷款本息，约需筹集资金1500亿元（不包括增加耕地占用税226亿元）；解决三峡库区遗留问题所需资金按500亿元考虑，这样，解决南水北调工程建设资金缺口和三峡库区遗留问题所需资金约2000亿元，初步考虑从2010—2019年征收10年计算。
据此，国家发展改革委会同财政部、水利部、南水北调办进行了方案测算。
1）测算原则：①维持各省三峡基金现状征收标准不变；②解决南水北调资金缺口和三峡库区遗留问题所需资金仅在两大工程受益省份征收。
2）测算依据的主要参数：①以2005年各省三峡基金征收标准及征收电量为基础；②电量年平均增长率2006—2010年为8.5%、2011年以后为4.4%计；③征收率按100%计。
3）测算结果。从2010—2019年继续征收10年，南水北调工程受益的北京、天津、河北、江苏、山东、河南等6省（直辖市）（其中江苏、河南为两工程均受益省）和三峡工程受益的上海、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、广东、重庆等8省（直辖市）约可筹集2023亿元，可基本满足解决南水北调资金缺口和解决三峡库区遗留问题的需要；其他非受益的16个省份，包括12个中西部地区省份、东北三省及福建省，约可征收536亿元，留给各省用于本省重大水利工程建设。
上述方案，各省（直辖市）原征收标准不变，保证了基金的平滑过渡，可基本筹得所需资金，同时又照顾了两大工程非受益省份的利益。不足之处是，两大工程受益省份之间相对于受益程度的负担不平衡，其中江苏、浙江、安徽3省负担较重，北京市、天津市负担较轻。为此，在制定重大水利基金具体方案时，可对负担畸轻畸重的省份征收标准进行适当微调，以平衡省（直辖市）级的利益。
综上，南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段总投资2546亿元的资金筹集方案为：中央预算内资金414亿元，占16.26%；南水北调工程基金290亿元，占11.39%；银行贷款558亿元，占21.92%；地方和企业自筹43亿元（丹江口水污染防治和水土保持28亿元、东线治污15亿元），占1.69%；重大水利基金1241亿元［建设期征收资金不能满足建设需要时，先利用银行贷款（过渡性资金），之后使用2010—2019年征收的重大水利基金偿还贷款本息］，占48.74%。
4.可行性研究阶段资金结构
（1）南水北调东线一期工程。依据国务院批准的南水北调东线一期工程可行性研究总报告，东线一期调水工程可行性研究阶段投资378亿元（包括增加的耕地占用税），资金构成为：中央资金59.4亿元，南水北调工程基金39.8亿元，银行贷款80.8亿元，重大水利基金198亿元（包括增加的耕地占用税）。治污工程155亿元，资金构成为：南水北调工程基金70亿元，银行贷款70亿元，地方自筹15亿元。
江苏省境内调水工程投资130亿元（不包括截污导流工程7.52亿元），资金构成为：中央资金23.0（25.5）亿元，南水北调工程基金10.5（12.0）亿元，银行贷款31.6（34.5）亿元，重大水利基金64.9亿元。
山东省境内调水工程投资220亿元（不包括截污导流工程14.76亿元），资金构成为：中央资金29.5（33.8）亿元，南水北调工程基金24.7（27.8）亿元，银行贷款41.6（46.4）亿元，重大水利基金124.2亿元。
2007年9月，国家发展改革委、水利部、国务院南水北调办联合印发了《关于调整南水北调东线一期截污导流工程审批方式的通知》（发改农经〔2007〕2288号），明确截污导流工程（可研总投资28亿元，与规划相比增加11亿元）由地方负责审批建设，国家从安排的南水北调东、中线一期工程中央投资中给予定额补助，其中对江苏省项目补助2.57亿元，对山东省项目补助4.33亿元，其余投资由地方自筹、南水北调工程基金和银行贷款解决，其中纳入主体工程偿还的银行贷款江苏省不超过2.89亿元（其中骆马湖以南的1.99亿元贷款本息在计算水价时不向北分摊）、山东省不超过4.87亿元。工程投资如有增加，由地方负责自行解决。
（2）南水北调中线一期工程。依据国务院批准的南水北调中线一期工程可行性研究总报告，中线一期主体工程可行性研究阶段投资2013亿元（包括增加的耕地占用税），资金构成为：中央资金354.6亿元（含丹江口水库及上游水污染防治和水土保持工程中央补助投资42亿元），南水北调工程基金180.2亿元，银行贷款407.2亿元，地方和企业自筹28亿元（丹江口水库及上游水污染防治和水土保持工程），重大水利基金1043亿元（包括增加的耕地占用税）。
汉江中下游工程投资122亿元，资金构成为：中央资金69亿元，重大水利基金53亿元。其中汉江中下游治理中水质保护等四项投资4亿元，由地方负责组织实施。
中线水源丹江口大坝加高及库区移民投资441亿元，资金构成为：中央资金78.7亿元，银行贷款72.3亿元，重大水利基金290亿元。
中线干线工程投资1380亿元，资金构成为：中央资金164.9亿元，南水北调工程基金180.2亿元，银行贷款334.9亿元，重大水利基金700亿元。
丹江口水库及上游水污染防治和水土保持工程投资70亿元，中央补助资金42亿元，地方和企业自筹28亿元。
（三）南水北调东、中线一期工程投资总规模核定阶段
1.投资总规模核定阶段资金缺口
2014年，国务院批复南水北调东、中线一期工程增加投资测算及筹资方案。核定南水北调东、中线一期工程总投资3082亿元（南水北调办负责组织实施的工程投资2814亿元，地方负责组织实施的治污等工程投资268亿元），与可行性研究阶段2546亿元相比投资增加536亿元，形成资金缺口。
2.投资总规模核定阶段筹资渠道分析
根据南水北调东、中线一期工程增加投资情况和相关政策，国家发展改革委会同有关部门对利用有关筹资渠道解决资金缺口的可行性进行了深入分析研究。
（1）难以进一步扩大银行贷款和南水北调工程基金规模。增加这两项资金的前提是提高供水价格。按照可行性研究阶段工程增加投资筹资方案分析，进一步提高水价将超过地方承受水价。因此，南水北调东、中线一期工程已不具备进一步增加银行贷款和提高南水北调工程基金征收额度的能力。
（2）受中央预算内投资规模限制，再增加安排投资确有困难。南水北调工程开工以来，中央已安排预算内投资414亿元用于主体工程、丹江口库区及上游水污染防治和水土保持等项目建设；另外安排30亿元投资补助有关地方的配套工程建设。由于近年来中央预算内投资供需矛盾十分突出，若再追加安排南水北调工程建设增加的投资，按当时情况来看，年度中确实难以落实。
（3）利用增收的国家重大水利基金解决增加的投资具备条件和可能。
1）南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段确定筹资方案是按照2011年及以后用电量增长4.4%测算。从近十几年来征收重大水利基金相关省份的用电量来看，2001—2012年用电量年均增长11.3%，大幅高于年均增长4.4%的测算条件；另外，根据国务院以国发〔2013〕2号文件印发的《能源发展“十二五”规划》，“十二五”期间全社会用电量预期年均增长8%。从重大水利基金实际征收情况来看，2010—2012年南水北调工程使用的重大水利基金为460.36亿元，年均增长18.7%。
2）考虑到未来一段时期用电量的增长情况可能继续高于预期，按电量征收的重大水利基金规模也会继续增加，因此，使用增收的重大水利基金来解决南水北调工程增加的投资需求。南水北调工程建设期内，仍先使用过渡性融资；南水北调工程建成后，利用征收的重大水利基金偿还融资本息。
3.投资总规模核定阶段资金筹集方案
根据南水北调东、中线一期工程增加投资536亿元情况，按照现行中长期贷款利率6.55%初步测算，如果2012—2019年重大水利基金年增收幅度为5%，则存在资金缺口约92亿元；如果增收幅度继续保持在6.1%以上，现行重大水利基金征收期内增收的基金即可满足南水北调工程增加的投资要求。如果增收幅度低于6.1%或期间因重大水利基金征收情况、贷款利率等条件发生变化出现资金缺口，通过适当延长重大水利基金征收年限的办法解决。需要说明的是，银行贷款利率波动1个百分点，将影响重大水利基金支出需求相应变化50亿元左右。
综上，核定南水北调东、中线一期工程总投资3082亿元的资金筹集方案为：中央预算内资金414亿元，占13.43%；南水北调工程基金290亿元，占9.41%；银行贷款558亿元，占18.11%；地方和企业自筹43亿元，占1.39%；重大水利基金1777亿元，占57.66%。
4.投资总规模核定阶段资金结构
南水北调东、中线一期工程核定总投资3082亿元，其中南水北调办负责实施的工程投资2814亿元，地方负责组织实施的工程投资268亿元。
地方负责组织实施的工程投资，资金构成为：中央预算内资金48.9亿元，南水北调工程基金74.6亿元，银行贷款77.6亿元，重大水利基金24.2亿元（其中截污导流工程8.9亿元，调整审批方式后由地方负责解决），地方和企业自筹43亿元，合计268亿元。
南水北调办负责实施的工程投资2814亿元，按照增加投资通过重大水利基金解决的原则进行资金配置。资金配置结果如下：
（1）南水北调东线一期工程。核定南水北调东线一期主体工程总投资为347亿元（不包括过渡性资金融资利息和特殊预备费），资金构成为：中央资金52.5亿元，南水北调工程基金35.2亿元，银行贷款73.2亿元，重大水利基金186.1亿元。其中：
江苏省境内主体工程投资128亿元，资金构成为：中央资金23.0亿元，南水北调工程基金10.5亿元，银行贷款31.6亿元，重大水利基金62.9亿元。
山东省境内主体工程投资219亿元，资金构成为：中央资金29.5亿元，南水北调工程基金24.7亿元，银行贷款41.6亿元，重大水利基金123.2亿元。
（2）南水北调中线一期工程。核定南水北调中线一期主体工程总投资为2271亿元（不包括过渡性资金融资利息和特殊预备费），资金构成为：中央资金312.6亿元，南水北调工程基金180.2亿元，银行贷款407.2亿元，重大水利基金1371亿元。
南水北调中线水源丹江口大坝加高及库区移民投资556亿元，资金构成为：中央资金78.7亿元，银行贷款72.3亿元，重大水利基金405亿元。
南水北调中线干线工程投资1603亿元，资金构成为：中央资金164.9亿元，南水北调工程基金180.2亿元，银行贷款334.9亿元，重大水利基金923亿元。
汉江中下游工程投资123亿元，资金构成为：中央资金69亿元，重大水利基金54亿元。
此外，过渡资金融资利息176亿元、特殊预备费20亿元，共计196亿元，通过重大水利基金解决。
三、南水北调主体工程资金筹集操作
南水北调东、中线一期工程建设资金，通过中央预算内（或国债）资金、南水北调工程基金、重大水利工程建设基金、银团贷款、过渡性资金和地方自筹等渠道筹集。按照国务院的要求，国务院有关部门对各筹资渠道的资金方案、管理办法、资金供应保障等方面进行逐一研究落实。
（一）中央预算内（或国债）资金
南水北调东、中线一期工程安排中央资金414亿元，国家发展改革委会同财政部、国务院南水北调办，根据工程建设年度计划和工程建设实际需要，安排中央预算内（或国债）资金。
具体操作方式：自2002年南水北调工程开工后，南水北调办按照国家有关规定，每年6月制定并向国家发展改革委报送下一年度工程建设投资建议计划，同时制定并向财政部报送下一年度工程建设资金预算。南水北调工程年度投资计划和预算经国家批准后，国务院南水北调办将按照年度工程建设进展情况，分批向国家发展改革委申请下达投资计划，并按照批准的投资计划向财政部申请拨付财政预算资金。
到2011年，国家安排用于南水北调东、中线一期工程的中央资金414亿元全部到位。
（二）南水北调工程基金
2002年，国务院关于南水北调工程总体规划的批复（国函〔2002〕117号）中明确，请国家发展改革委、财政部、水利部研究提出南水北调工程基金具体方案，报国务院审批。2003年，国务院南水北调工程建设委员会第一次全体会议议定，“南水北调工程基金方案”的制定由国家发展改革委负责，基金筹措与管理由财政部商国务院南水北调办负责。基金方案要报国务院批准，争取尽早开始实施。
1.建立南水北调工程基金的必要性
（1）筹集南水北调工程建设资金的需要。南水北调工程规模大、投资多。建设资金的筹集是建设南水北调工程的难点之一，也是工程成败的关键因素。南水北调东、中线一期工程投资规模巨大，仅靠中央财政预算安排是非常困难的，必须多渠道筹集资金。
确定南水北调工程筹资方案，要从南水北调工程经济特征出发，充分调动中央和地方（主要是受益地区）的积极性，同时要尽可能运用市场融资机制。南水北调工程具有很大的社会效益和经济效益，具有公益性和经营性双重特征，这就决定了南水北调工程建设资金既要有政府财政性资金投入，用于公益性、社会效益开发目标，同时对于经营性功能可以利用一定规模的信贷资金，用市场手段融资筹集部分建设资金。政府财政性资金的投入，按照“谁受益，谁负担”的原则，要由中央财政和地方财政共同筹集。根据目前中央财政和地方财政的状况，在短期内筹集巨额资金，也还需要动员社会力量，即通过提高水价建立政府性专门基金来筹资。而另一方面，当时受水地区城市水价普遍偏低，还有较大的调价空间，利用部分调价空间建立南水北调工程基金是完全可能的。根据以上情况，南水北调工程总体规划阶段最终确定南水北调工程由中央预算内资金、南水北调工程基金和银行贷款三部分组成的筹资方案，南水北调工程基金占工程投资的25%左右。因此，南水北调工程基金是工程建设资金的重要组成部分。
（2）完善节水机制，促进节水、治污的需要。20世纪80年代以来，随着经济社会的发展，黄淮海流域水资源供需矛盾日趋尖锐。北方许多河流断流、湖泊干枯，地下水过量开采，地面沉降塌陷，生态环境恶化，水体污染严重，直接危及人民群众的身体健康，城市供水大量挤占农业用水，农业生产用水无法保障。北方缺水地区水资源如此紧张，但仍存在产业结构不合理和用水浪费现象。工业行业万元产值耗水远高于发达国家用水水平；居民家庭没有普及使用节水器具；城市管网漏失率很高；部分高耗水企业仍在发展；中水回用率低等。造成这种浪费水现象的重要原因之一就是水价太低，节水、治污机制不健全。
通过提高现行城市水价建立南水北调工程基金和有计划的调整水价，可以利用水价这个经济杠杆，来提高人们的节水意识，促进节约用水和经济结构的调整，缓解缺水矛盾，适当减少调水规模。在工业方面，通过合理提高水价，可以促进企业推行节水工艺和技术，提高水的重复利用率和污水处理再利用；同时，合理的水价也会促进产业结构的调整，限制高耗水企业发展。在城市生活用水方面，通过合理提高水价，逐渐普及家庭节水器具，减少城市管网漏失率，加强中水利用，减少浪费。用水量的减少，还可以相应减少污水排放和环境污染。因此，把建立南水北调工程基金与建立和完善节水、治污机制结合起来，对促进节约用水，建立节水型城市和节水型社会，减轻供水压力，减少污水排放和环境污染具有很重要的意义。
（3）有利于受水区水价平稳过渡和水资源的保护。南水北调工程输水距离长，投资大，与当地水源相比供水成本高，水价也相对较高，与现行城市水价相比必然形成较大价格差异。如果等到南水北调通水后再突然大幅度提高水价，难免会影响用水户的心理承受能力。为了保证水价平稳过渡，需要在南水北调工程建设期间就有计划地逐步提高受水区现行用水价格。
南水北调工程受益地区的水资源是一种典型的稀缺资源，水价要体现资源的稀缺价值，但现行水价严重背离价值。缺水地区的水资源价值应该是替代这种资源所需要的成本。当地水资源价格应该提高到外调水价格才能反映其价值。这种价格与价值的严重背离，使人们很难意识到资源的稀缺性。之所以要花巨资远距离从长江调水，就是因为水资源严重短缺。这些年北方地区的经济发展是靠超采地下水来支撑的，而超采地下水是以恶化生态环境为代价，必须坚决制止。制止或限制超采地下水，除了政府运用行政手段外，还必须运用经济手段。运用价格这个经济杠杆，把水价提高到或超过外调水的水平。南水北调通水后，若当地水源价格仍低于调江水价，用户将会继续超采地下水，少用或不用外调水。必然造成生态环境继续恶化，同时，使国家花巨资建设的南水北调工程效益得不到充分发挥。
因此，结合南水北调工程筹资，建立南水北调工程基金，逐步有计划地提高当地水现行水价，把建立南水北调工程基金与调整水价结合起来，对保护当地水资源，恢复生态环境是至关重要的。
2.建立南水北调工程基金难点问题研究
建立南水北调工程基金，既关系到工程建设资金的筹措，而且涉及水价调整，水资源保护、节水、治污机制的建立，受水区用水户的承受能力和社会的稳定诸多方面，非常复杂。建立南水北调工程基金过程中存在若干难点问题，需要逐一研究解决。
（1）征收基金水量的核定与分析。受水区城市供水量是征集南水北调工程基金的基础。在制定南水北调工程基金方案时，首先要对南水北调工程基金征收范围内城市现状供水量进行核定。由于历史的原因，许多城市的水源和供水管理体制状况，给水量核定工作带来相当大的困难。
南水北调工程受水区城市供水按水源划分，分为地表水和地下水两部分；按供水方式划分，分为公共供水（包括水利工程供地表水、自来水公司直取地表水、自来水公司直取地下水）和企业、行政事业单位、居民生活区自备水源（包括自取地表水和地下水）两部分；按行政主管部门分，地表水源基本上是由水行政主管部门管理的，地下水资源有水行政主管部门管理的，有城市建设主管部门管理的，有两个部门交叉管理的。由于供水方式和管理体制的原因，使得南水北调供水区各城市现状供水量统计不很准确，有不少供、用水量统计盲区，特别是企事业单位和居民区自取地下水的管理远没有到位。近几年部分城市实行水务管理体制改革，实行水资源和供水统一管理及取水许可制度情况有所好转。但工作力度很不平衡，有的城市对自取地下水仍处于失控状态。为科学合理制定南水北调工程基金征收管理办法，合理确定南水北调工程基金征收标准，避免南水北调工程基金漏征或重复征收，确保南水北调工程基金足额征收，各级水行政主管部门要结合贯彻新修订的《水法》，对城市水资源和用水量进行全面核查，特别是要对原来没有纳入管理范围的自取地下水井和取水量进行一次普查，从水源和用水两个环节核实水量。同时结合取水许可制度，对没有核发取水许可证的重新核发。这项工作尽管比较困难，但它既可以为南水北调基金征收提供依据，又可为进一步加强水资源管理奠定更好的基础。
（2）关于基金征收主体、征收环节和征收方式。合理确定南水北调工程基金征收主体、征收环节和征收方式，是保证南水北调工程基金征收管理办法具有可操作性和确保基金顺利征收的关键。南水北调工程基金的征收载体是受水区现状用水量，由于各城市供水水源、取水方式、供水管理体制存在很大差别，难以像电力建设基金、三峡工程建设基金那样，统一在用电环节按用户用电量随电费征收。而需要按不同的水源、取水方式和管理体制分别确定征收主体、征收环节和征收方式。特别是当时一些省（直辖市）已根据《中华人民共和国水法》制定了水资源费征收办法，有的省（直辖市）的南水北调工程基金还可能考虑以水资源费形式征收，更应注意南水北调工程基金征收管理办法与水资源费征收管理办法的衔接问题。
关于南水北调工程征收主体。由于南水北调工程基金是一项政府基金，其征收和使用必须纳入财政预算，应由财政部门作为南水北调工程基金总的征收主体。在此前提下，根据不同水源、不同供水方式和管理体制确定具体的征收主体。公共供水可以考虑委托自来水公司作为征收主体，企业、行政事业单位及居民区自备水源委托水行政主管部门作为征收主体。
关于南水北调工程征收环节和征收方式。公共供水可以在水源环节以水资源费形式征收，也可以在用户环节以水价附加形式征收，但要注意避免重复征收。对自备水源可以在水源环节以水资源费形式征收，更具有可操作性，也可避免漏征和重复征收。
（3）关于基金征收标准。南水北调工程基金标准取决于四方面因素：①南水北调工程筹资任务；②可征收南水北调工程基金的水量；③用水户承受能力；④各种水源价格的比价关系。在筹资任务和现状用水量一定的情况下，除充分考虑用水户承受能力外，还要考虑地表水与地下水、公共供水与自备水源之间的比价关系。特别是要结合控制地下水超采，对原开采地下水成本较低的地区，在建立南水北调基金时要通过较大幅度地提高水资源费标准征集南水北调工程基金，以达到控制地下水超采，恢复生态环境的目的。各有关省（直辖市）可以根据上述因素确定相应的征收标准。
（4）用水户承受能力分析及相关区别政策。建立南水北调工程基金，不论是在水源环节以水资源费形式征收，还是在用户环节以水费附加形式征收，最终都将增加用水户负担。因此必须要充分考虑用水户的承受能力，特别是低收入群体的承受能力。在确定南水北调工程基金征收标准时，应对用水户的承受能力，进行全面、科学的分析，并对低收入群体采取一定的照顾政策。
用水户承受能力包括经济承受能力和心理承受能力两个方面，经济承受能力是主要的。对用水户经济承受能力评价方法，世界银行和我国建设部门通常采取支出比重法，即居民可承受能力按居民水费支出占可支配收入的比重进行分析；企业可承受能力按企业用水成本占总成本的比重进行分析。当然在用户水价承受能力分析时，还要考虑各地产业结构、经济发展状况和缺水程度等实际情况。心理承受能力主要是我国长期实行无偿供水和低水价政策造成的。长期以来，水价严重背离价值，现在要提高到合理反映价值的水平，心理上需要有一个逐步适应的过程。
经济承受能力分析要建立在详实的调查资料基础上。企业经济承受能力分析，要选择不同类型企业分析用水量、成本支出比重、亏损面、影响程度等。不仅要考虑整体承受能力，还要考虑绝大部分企业能够承受，并且要促进高耗水、低效益、不符合缺水地区产业政策的企业调整产业结构。居民经济承受能力分析除整体平均承受能力外，重点是分析低收入人群的承受能力。对于城市“低保”人群要采取适当的补贴或减免办法，以保障基本生活的用水。为解决心理承受能力问题，水价提高可采取“小步快走”、逐步到位的办法。
（5）关于基金征收机制问题。南水北调工程基金能否足额征收，是南水北调工程基金征收办法出台后征收管理工作中的又一难点问题。为了确保南水北调工程基金足额征收，应该建立相应的征收激励和约束机制。南水北调工程基金是政府基金，是准税收行为，各级受委托的征收单位有义务承担征收任务。对征收单位为完成征收任务所发生的成本费用应当在南水北调工程基金收入中给予补偿。同时，要根据征收率实行一定的奖惩措施。为确保南水北调工程基金征收率，除对低收入人群规定一定的减免征政策外，不能随意开减免征的口子，并要建立相应的监督机制，在南水北调工程基金征收管理办法中就监督和违规处罚做出明确的规定。
3.基金方案研究制定
为贯彻落实《国务院关于南水北调工程总体规划的批复》要求，做好南水北调工程基金方案研究制定工作，2003年1月21日国家发展改革委（原国家计委）在南京组织召开了南水北调工程基金工作会议，水利部、财政部、建设部等有关部门和北京、天津、河北、河南、山东、江苏和湖北等有关省（直辖市）参加了会议，会议就南水北调工程基金的征收范围、筹集方式等有关问题进行了讨论，重点部署了南水北调工程基金方案研究制定工作。成立南水北调工程基金工作小组，制定了工作计划；确定有关省（直辖市）南水北调工程基金筹资任务，提出基金筹资基本原则；开展有关省（直辖市）基金筹资能力测算工作，提出南水北调工程基金总方案，制定南水北调工程基金管理办法，研究解决建立南水北调工程基金中的重要政策问题。
（1）成立基金工作小组。考虑南水北调工程基金方案研究制定，涉及面广、政策性强、工作难度较大的实际情况，成立了由国家发展改革委、财政部、水利部、建设部和南水北调办筹备组有关部门人员参加的“南水北调工程基金工作小组”，并于2003年4月11日召开了南水北调工程基金工作小组第一次会议，明确了工作小组职责，制定了工作计划，建立了南水北调工程基金工作小组工作制度。
（2）基金筹资任务和原则。
1）各省南水北调工程基金筹资规模。
南水北调东线一期工程：按照资金结构，东线一期工程基金筹资规模109.8亿元。其中，江苏省基金额度37亿元，用于主体工程10.5亿元，用于截污导流工程1.5亿元，用于治污工程25亿元。山东省基金额度72.8亿元，用于主体工程24.7亿元，用于截污导流工程3.1亿元，用于治污工程45亿元。
南水北调中线一期工程：按照资金结构，中线一期工程基金筹资规模180.2亿元，用于中线干线工程建设。按照规划阶段资金配置原则和北京、天津、河北、河南等省（直辖市）分摊干线投资700亿元比例，并考虑国家批准核减河北省20亿元的南水北调工程基金征收额度，确定北京、天津、河北、河南等省（直辖市）基金征收额度分别为54.3亿元、43.8亿元、56.1亿元和26.0亿元。
2）基金筹资基本原则。为了使南水北调工程基金方案早日出台，避免地方在基金方案制定中走弯路，研究提出基金筹资的基本原则，指导地方开展工作。
南水北调工程基金政策主要是针对南水北调主体工程建设。对有能力的省市，可适当考虑筹措部分南水北调干线口门至自来水厂之前的配套工程资金。
基金征集范围。南水北调工程基金征收范围是东、中线一期工程受益的北京、天津、河北、河南、江苏、山东6省（直辖市）。根据用水户水价承受情况，各省（直辖市）可考虑在全省（直辖市）范围内征收。
基金征收对象。主要包括城市自来水、自备水源和直取地表水的取水单位和用户，农村用水（农民生产和生活用水）不在征收范围之内。
基金征收标准。根据用水量、建设期筹资规模和工程建设进度安排等确定南水北调工程基金征收标准，并分析对水价的影响。征收标准要在用户水价可承受范围以内。自备水源南水北调工程基金标准要高于其他水源，以保护地下水减少超采。
基金征收方式。①城市自来水，建议按自来水公司实际取用水量，直接对自来水公司收取。自来水公司按提高原水费，计入制水成本考虑。或由自来水公司代收，并按要求交有关财政部门。②自备地下水源，核查自备水源用户取水量。建议自备水源基金收取，作为自备水源管理单位的一项职能。由自备水源管理单位，按要求直接上交有关财政部门。③直取地表水，地表水源一般由水利部门管理，核查直取地表水用户取水量。建议由水利部门收取直取地表水基金，并按要求直接上交有关财政部门。
基金征收期限。以满足工程建设资金需要确定南水北调工程基金征收期限。
南水北调工程基金纳入中央预算，实行“收支两条线”管理。
（3）基金筹资能力测算。为抓紧做好南水北调工程基金总体方案的制定工作，2003年5月30日，国家发展改革委、财政部、水利部、建设部联合印发了《关于开展南水北调工程基金方案测算等工作的通知》（发改办价格〔2003〕274号），要求有关省（直辖市）抓紧开展南水北调工程基金方案研究和实际测算工作。河南、天津、河北、山东、江苏、北京6省（直辖市）分别于2003年7月21日、8月6日、8月25日、9月2日、9月7日和10月31日，正式上报了经省（直辖市）政府同意的基金筹集测算方案。南水北调工程基金工作小组对6省（直辖市）测算的基金筹集方案进行了汇总分析，会同各省（直辖市）有关部门研究提出有关省（直辖市）基金筹资测算方案。
1）北京市：征收基金额度54.3亿元，全市范围内征收，测算征收基金水量12.4亿m3，征收期限8年，征收率80%，征收标准0.68元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价8.08元/m3，低于工程建设期满当年可承受综合水价8.26元/m3。
2）天津市：征收基金额度43.8亿元，全市范围内征收，测算征收基金水量5.7亿m3，征收期限7年，征收率100%，平均征收标准0.68元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价6元/m3，低于工程建设期满当年可承受综合水价7.25元/m3。
3）河北省：按征收基金额度76.1亿元，受水区范围内征收测算，征收基金水量5.72亿～14.33亿m3，征收期限7年，征收率70%，平均征收标准1.28元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价4.84元/m3，高于工程建设期满当年可承受综合水价4.1元/m3。因此，实施过程中进一步核减了河北省南水北调工程基金征收额度20亿元，河北省最终基金征收指标为56.1亿元。
4）河南省：征收基金额度26亿元，受水区11个地市征收，测算征收基金水量11.39亿m3，征收期限7年，征收率60%，征收标准0.55元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价4.05元/m3，略高于工程建设期满当年可承受综合水价3.72元/m3。
5）山东省：征收基金额度72.8亿元，全省范围内征收，测算征收基金水量31.2亿m3，征收期限5年，征收标准1.10元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价3.85元/m3，低于工程建设期满当年可承受综合水价4.0元/m3。
6）江苏省：征收基金额度37亿元，受水区5地市征收，测算征收基金水量10.78亿m3，征收期限5年，征收率80%，征收标准0.86元/m3，南水北调工程建设期满当年基金综合水价3.45元/m3，低于工程建设期满当年可承受综合水价3.67元/m3。
（4）基金筹集方案。国家发展改革委会同财政部、水利部、建设部、国务院南水北调办，在测算的基础上，对南水北调工程基金征收范围、对象、方式、标准及使用管理等问题进行了认真研究，提出了南水北调工程基金筹集方案如下。
1）关于基金的筹集渠道。研究有两种基金筹集渠道，一是通过提高现行水资源费标准增加的收入筹集；二是通过在城市供水价格外加价筹集。建议采取第一种筹集渠道，通过提高水资源费标准增加的收入筹集基金，还可将现行水资源费部分收入划入基金。
采取第一种筹集渠道的主要理由：一是水资源费是《中华人民共和国水法》规定收取的，6省（直辖市）均已开征水资源费。通过提高水资源费标准筹集基金具有明确的法律依据，而且可以不增加新的收费项目。二是水资源费是对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人在取水环节征收的，可以确保应收尽收，还有利于防止重征或漏征等问题。三是提高水资源费标准符合社会各界要求。近年来，包括人大代表和政协委员在内的社会各界均呼吁提高水资源费征收标准，保护和合理利用水资源。四是水资源费属于政府收入，主要用于水资源开发、保护和利用，由政府将提高水资源费征收标准增加的收入用于南水北调工程建设，也符合其规定的用途。五是与水价外加价筹集方式相比，提高水资源费标准筹集基金，不涉及缴纳增值税问题，可以确保筹集的基金足额用于南水北调工程建设。
2）关于基金的征收范围。北京、天津和山东3省（直辖市）提出在全省（直辖市）范围内征收；河北、河南和江苏3省提出在省内直接受水地区征收。此外，河北、山东两省还建议，参照三峡工程筹资模式，在全国范围内通过电力加价或加征水资源费方式筹集基金，以减轻受水区筹资压力。天津市提出，国家应考虑通过其他途径再筹集一部分资本金和地方配套工程所需资金。
南水北调工程是跨流域配置水资源的基础设施,又是造福人民的生态工程，投资规模大，有的省提出在全国范围内筹措基金的意见有一定道理。但考虑到6省（直辖市）是南水北调工程的直接受益地区，按照“谁受益，谁投资”的原则，总体规划已明确要求在受益地区筹集南水北调基金，因此建议仍将基金征收范围确定为工程直接受水的北京、天津、河北、江苏、山东和河南6省（直辖市）。考虑到各地承担主体工程所需基金规模差距较大、可提高的水价空间不同，6省（直辖市）具体是在本省（直辖市）范围内直接受水地区征收基金，或是在全省（直辖市）范围内征收；还是在本省（直辖市）范围内直接受水地区多征、其他地区少征，可由6省（直辖市）人民政府根据既能保证南水北调工程建设所需资金，又兼顾企业和群众的承受能力的原则确定。
3）关于基金的征收标准和征收期限。由于6省（直辖市）现行水价水平和水量基数、基金征收范围、承担主体工程建设所需基金额度、企业和居民承受能力等均有一定差距，不宜制定统一的基金标准。为此，建议基金标准由6省（直辖市）政府根据本地区承担南水北调主体工程投资中需要通过南水北调工程基金筹集的份额、工程项目计划进度、水价调整空间以及社会承受能力等因素确定。
天津、河北和河南3省（直辖市）提出，不要采取延长南水北调工程基金征收年限偿还部分银行贷款本息的办法，解决口门水价过高问题。由于总体规划已经明确南水北调工程基金可用于偿还工程部分银行贷款本息，因此在确定基金的征收期限应充分考虑以下因素：①工程的建设期限；②筹措资金的规模；③偿还部分银行贷款本息的期限。建议南水北调工程基金征收期限由6省（直辖市）政府根据主体工程建设和偿还部分银行贷款本息所需资金情况确定。主体工程建设所需基金在工程建设期内筹集，偿还部分银行贷款本息所需基金通过延长征收期限筹集。南水北调工程延长基金征收期限，由6省（直辖市）政府在主体工程建成时提出意见，报国务院确定。
4）关于基金的减免范围。有的省建议停止执行对中央直属电厂免征水资源费的优惠政策。但中央直属电厂用水量大，继续免征水资源费将影响基金筹集数额，不利于促进中央直属电厂节约用水，还将造成中央直属电厂和地方电厂负担不公平，形成企业间的不平等竞争，因此，建议在工程受水区先期停止执行中央直属电厂免征水资源费的优惠政策。
根据《中华人民共和国水法》规定和《南水北调工程总体规划》要求，为减轻农民负担，对农村中农民生活用水和农业生产用水免征南水北调工程基金。
5）关于基金的管理。考虑到南水北调工程是跨省际建设项目，且基金将与中央预算投资和银行贷款统筹安排使用，如将基金上缴省级国库并由6省（直辖市）自行安排使用，将难以保证主体工程建设所需资金。据此，建议将南水北调工程基金上缴中央国库，由中央统筹安排使用。同时，为调动地方筹集资金的积极性，建议南水北调工程基金全部作为地方资本金，按照6省（直辖市）上缴中央国库的基金数额划分其在项目法人中所占股份。同时，要加强南水北调工程基金收支管理，6省（直辖市）要按照批准的基金年度收入预算组织征收基金，保证基金及时足额缴入中央国库。南水北调工程基金实行专款专用，严禁挪作他用，财政部应按年度投资计划和基金收入预算情况及时拨付资金，确保南水北调工程建设需要。
此外，由于水资源费是公共供水价格的重要组成部分，通过提高水资源费标准筹集基金，将直接推动公共供水价格上涨。为此，6省（直辖市）在研究制定南水北调工程基金标准的同时，应及时研究提高公共供水价格的方案，妥善处理好提高水资源费标准与提高公共供水价格的关系，做好水价调整相关工作。地方政府在提高水资源费标准和提高水价的同时，要充分考虑下岗失业人员和享受低保人员等弱势群体、低收入阶层的承受能力，采取提高城镇最低生活保障标准或减收部分水费等措施，保障其生活的稳定。
（5）基金管理办法制定。根据南水北调工程基金筹集方案，研究制定了《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》。2004年12月2日，经国务院同意，国务院办公厅印发了《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》的通知（国办发〔2004〕86号），该办法自2015年1月1日执行。受水区6省（直辖市）按照办法要求，分别制定了具体实施办法。
1）北京市：2005年4月12日，经北京市政府同意，北京市政府办公厅印发了《北京市南水北调工程基金筹集管理实施办法》（京政办发〔2005〕21号），并自发布之日施行。北京市实施办法规定,筹集基金方式为从现行征收的水资源费中，按照50%的比例上缴中央财政，不足部分从本市南水北调专户资金划入国家南水北调工程基金。上缴年限和每年上缴的额度按照国家下达的年度上缴计划任务执行。
2）天津市：2006年1月25日，经天津市政府同意，天津市政府办公厅转发了市物价局、市财政局、市水利局拟定的《天津市南水北调工程基金筹集和使用管理实施办法》（津政办发〔2006〕4号），该办法自2006年3月1日起执行。天津市实施办法规定，筹集基金主要通过提高水资源费征收标准的方式完成，还可将现行水资源费部分收入等划入基金。通过地表水资源费筹集的基金，按现行渠道征收，由市水行政部门汇集并上缴市财政主管部门；通过地下水资源费筹集的基金，由市和区县水行政部门负责征收，交同级财政主管部门上缴市财政主管部门。市财政主管部门按照国家下达的年度任务上缴中央财政。
3）河北省：2005年5月16日，河北省人民政府印发了《河北省南水北调干渠工程基金筹集和使用管理实施办法》（冀政〔2005〕41号），该办法自2005年7月1日起执行。河北省实施办法规定，基金通过提高水资源费标准增加的收入筹集，也可将现行水资源费部分收入划入基金。基金在受水区范围内由水行政部门负责征收，直接缴入中央国库，纳入中央财政预算管理。
4）河南省：2005年4月8日，经河南省政府同意，河南省政府办公厅印发了《河南省南水北调工程基金（资金）筹集和使用管理实施办法》（豫政办〔2005〕29号），该办法自2005年5月1日施行。河南省实施办法明确，河南省在全省范围内筹集南水北调工程基金，水资源费征收标准在现行标准基础上平均提高0.2元/m3；基金（资金）征收、上缴实行计划管理，凡足额完成上缴任务的，水资源费超收部分留当地使用，完不成上缴任务的，差额部分由当地财力抵顶；并实行财政集中汇缴方式，即各县（市）财政主管部门按月将南水北调工程基金（资金）按照征收计划足额上缴上一级财政主管部门，由省辖市财政主管部门汇总并按照省定征收任务全额上缴省财政主管部门。河南省除征收中央下达的主体工程基金任务26亿元之外，还征收了20.47亿元配套工程建设资金，并在河南省实施办法中将任务分别下达给各省辖市。
5）江苏省：2006年2月6日，经江苏省人民政府批准，江苏省政府办公厅印发了《江苏省南水北调工程基金筹集和使用管理实施办法》（苏政办发〔2006〕6号），该办法自2006年1月1日起执行。江苏省实施办法规定，南水北调工程基金通过适当提高水资源费标准（0.07元/m3）增加的收入筹集；省财政在征收期内每年安排1亿元。南水北调工程基金在全省范围内按下达的任务，由各市、县人民政府负责筹集和上缴，纳入省级财政预算管理。南水北调工程基金调水工程部分，按照国家有关规定编报年度计划，按规定用途使用，治污工程部分专款用于南水北调治污工程建设。
6）山东省：2009年3月17日，经山东省政府同意，山东省政府办公厅印发了《山东省南水北调工程基金筹集和使用管理办法》（鲁政办发〔2009〕18号），该办法自2008年1月1日起执行。山东省实施办法规定，在全省范围内从三个渠道筹集，一是从水资源费中每年筹集3亿元，并将任务落实到全省17个市；二是省财政安排的治污专项资金和省征收的排污费每年安排3亿元；三是省财政2008—2012年每年安排2亿元。省财政厅设立南水北调工程基金专户，每年水资源费筹集的3亿元和省财政每年安排2亿元缴（划）入基金专户，省财政厅按照国家下达的年度任务上缴中央财政。
为贯彻落实办法有关规定，国家发展改革委、财政部印发了《关于南水北调工程受水区对中央直属电厂用水征收水资源费有关问题的通知》（发改价格〔2005〕787号），对有关问题进行了明确：①6省（直辖市）恢复对辖区内中央直属电厂征收水资源费，并按办法有关规定，筹集南水北调工程基金；②对中央直属电厂与地方所属电厂用水执行统一的水资源费征收政策；③对中央直属电厂征收水资源费的标准，由6省（直辖市）价格主管部门会同财政部门统一制定，报省级人民政府批准后执行，并报国家发展改革委、财政部备案。
4.南水北调工程基金征缴与管理
（1）下达分年度任务。按照建委会第一次全体会议要求，南水北调工程基金筹措与管理由财政部商南水北调办负责。为贯彻落实《国务院办公厅印发〈南水北调工程基金筹集和使用管理办法〉的通知》规定，确保完成南水北调工程基金筹集任务，满足南水北调工程建设所需资金，财政部会同南水北调办研究各省市分年度基金任务，上报国务院批准后下达。
1）年度基金任务分配的原则。
第一，按照《国务院办公厅印发〈南水北调工程基金筹集和使用管理办法〉的通知》要求，在南水北调工程建设期内完成国务院下达给各省市的基金任务。即东线山东、江苏两省2007年年底之前，中线北京、天津、河北、河南4省（直辖市）2010年之前完成国务院下达给各省（直辖市）的基金任务。
第二，满足南水北调工程建设所需基金。
第三，2002—2004年国家发展改革委下达的投资计划已安排地方出资但未到位的资金，在2005年度基金安排中补齐。
第四，适当考虑基金方案出台初期征收相对困难和基金征收逐步稳定的实际情况。
第五，适当考虑相关省（直辖市）境内工程开工情况，以及河北省足额完成中央下达存在的实际困难。
2）各省（直辖市）年度基金任务。按照年度基金任务分配的原则，考虑各省（直辖市）实际情况，研究提出各省（直辖市）年度基金任务。
北京市：2005—2010年，分别为11.35亿元、12.95亿元、13亿元、9亿元、5亿元、3亿元，合计54.3亿元。
天津市：2005—2010年，分别为5亿元、6亿元、6.8亿元、7.5亿元、8.5亿元、10亿元，合计43.8亿元。
河北省：2005年6.1亿元。
河南省：2005—2010年，分别为3亿元、4.4亿元、4.5亿元、4.6亿元、4.7亿元、4.8亿元，合计26亿元。
江苏省：2005—2007年，分别为8.67亿元、13.3亿元、15亿元，其中治污2.5亿元、10亿元、12.5亿元，合计37亿元。
山东省：2005—2007年，分别为9.22亿元、30.52亿元、32亿元，其中治污4.5亿元、18亿元、22.5亿元，合计72.8亿元。
需要特别说明：在国家发展改革委关于调整南水北调工程资金结构和制定南水北调工程基金筹集方案有关问题的请示中明确,由于河北省南水北调主体工程和配套工程的投资规模较大，河北省的经济状况又相对较差，社会可承受水价的能力比较弱，对河北省南水北调工程基金征收困难以及配套工程建设资金筹集困难问题，国家发展改革委将商有关部门和河北省在下一步的工作中另行研究报批。因此，河北省2006年以后分年度上缴基金额度将另行确定下达。
3）年度基金任务下达。经报国务院批准，财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办印发《关于分年度下达南水北调工程基金上缴额度的通知》（财综〔2006〕1号），将上述分年度基金任务下达各省市，并要求6省（直辖市）加大南水北调工程基金的筹集力度，及时足额将基金缴入中央国库，确保完成分年度基金上缴额度。财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办于每年第一季度结束前，考核6省（直辖市）上一年度南水北调工程基金上缴额度完成情况。
（2）调整治污工程基金收缴方式。为加快南水北调东线治污工程建设，进一步调动地方治污的积极性，根据国务院研究南水北调工程建设有关问题的要求，对南水北调工程基金用于治污部分收缴方式进行调整。财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办研究后，联合印发了《关于分年度下达南水北调工程基金上缴额度的通知》（财综函〔2006〕6号），明确《财政部 国家发展改革委 国务院南水北调办关于分年度下达南水北调工程基金上缴额度的通知》（财综〔2006〕1号）中，用于治污工程的部分（截污导流工程除外），即江苏省25亿元、山东省45亿元，不再上缴中央国库，由两省包干使用，对扣除治污基金后的其余南水北调工程基金部分，要按照分年度基金上缴任务，及时足额缴入中央国库。
（3）调整基金分年度上缴额度。2008年11月，建委会第三次全体会议调整了南水北调工程建设目标，确定南水北调东线一期工程2013年通水，南水北调中线一期工程2013年主体工程完工，2014年汛后通水，要求财政部会同有关部门据此调整南水北调工程基金征收计划。为落实建委会第三次会议精神，按照南水北调工程调整后的建设目标，根据各省（直辖市）南水北调工程基金征缴情况，考虑国务院批准的可行性研究阶段筹资方案将河北省基金任务核减为56.1亿元，财政部商有关部门对6省（直辖市）基金年度任务进行调整，并提出了加强南水北调工程基金征缴工作的措施。
1）基金上缴情况。截至2008年9月底，南水北调工程基金缴入中央金库总量为53.06亿元。其中，北京市缴入37.3亿元，天津市缴入2.0亿元，河北省缴入3.38亿元，河南省缴入4.38亿元，江苏省缴入4.0亿元，山东省缴入2.0亿元。
地方直接投入工程建设资金3.91亿元。国家发展改革委在核定先期开工的江苏省境内三阳河潼河宝应站工程、山东省境内济平干渠工程初步设计概算时，由于当时基金政策尚未出台，两个项目资金结构中的基金以地方配套资金进行明确，国办发〔2004〕86号文件中两省基金规模包含了这部分地方配套资金。2002年年底，三阳河潼河宝应站工程和济平干渠工程开工建设时，又由于国务院南水北调办尚未成立，国家发展改革委将第一批投资计划直接批复给两省，两省将部分配套资金（基金）直接投入了工程建设。截至目前，江苏省为三阳河潼河宝应站工程投入基金0.03亿元，山东省为济平干渠工程投入基金3.88亿元。
截至2008年9月底，南水北调工程基金总上缴量为56.97亿元。其中，北京市37.3亿元，天津市2.0亿元，河北省3.38亿元，河南省4.38亿元，江苏省4.03亿元，山东省5.88亿元。因此，各省（直辖市）还应上缴的基金额度分别为北京市17亿元，天津市41.8亿元，河北省52.72亿元，河南省21.62亿元，江苏省7.97亿元，山东省21.92亿元，合计166.03亿元。
2）基金年度任务调整。
a.基金年度任务调整原则。
第一，基金年度任务调整起始年为2008年。根据调整时北京也只完成了2007年之前基金任务，其他省（直辖市）均未完成的情况，以及2008年基金任务在2009年一季度结束前完成的要求（财综〔2006〕1号），确定各省（直辖市）尚未开始缴纳2008年度基金，因此，南水北调工程基金年度任务调整起始年定为2008年。
第二，建设期基金征收期限东、中线均为2012年。依据确定的东线一期工程2013年通水、中线一期工程2013年主体工程完工，2014年汛后通水的建设目标，为满足南水北调工程建设资金需要，确定建设期基金征收期限东、中线均为2012年。
第三，2008年度基金额度不仅要弥补目前已下达基金缺口，而且要满足2009年基金投资计划需要。
第四，在各省市要完成南水北调工程基金任务的条件下，适当考虑基金征收前低后高和年度间相对均衡的基本规律，以及各省（直辖市）基金征收的基本情况。
第五，年度基金任务调整后，各省（直辖市）应按年度计划将基金缴入中央金库，不再考虑直接投入工程建设后抵顶上缴的基金额度问题。
b.基金年度任务调整结果。根据各省市还应上缴的南水北调工程基金额度和基金年度任务调整的原则，经征求有关部门和省（直辖市）意见后，提出如下调整方案。
北京市：2007年之前已缴37.3亿元，2008—2012年每年上缴额度为3.4亿元，合计54.3亿元。
天津市：2007年之前已缴2亿元，2008年应缴8.2亿元，2009—2012年每年应缴8.4亿元，合计43.8亿元。
河北省：2007年之前已缴3.38亿元，2008年应缴10.32亿元，2009—2012年每年应缴10.6亿元，合计56.1亿元。
河南省：2007年之前已缴4.38亿元，2008年应缴4.02亿元，2009—2012年每年应缴4.4亿元，合计26亿元。
江苏省：2007年之前已缴4.03亿元，2008年应缴1.57亿元，2009—2012年每年应缴1.6亿元，合计12亿元。
山东省：2007年之前已缴5.88亿元，2008年应缴3.92亿元，2009—2012年每年应缴4.5亿元，合计27.8亿元。
3）调整基金年度任务下达。经国务院批准，财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办、审计署联合印发了《关于调整南水北调工程基金分年度上缴额度及有关问题的通知》（财综〔2009〕21号），将上述分年度基金任务下达各省市，并提出了加强基金征缴工作的措施，要求6省（直辖市）于每年第一个月底前，完成上一年度基金上缴任务。2008年基金上缴任务应于2009年4月底完成。审计署将对6省（直辖市）基金征缴情况进行专项审计，严格监督6省（直辖市）基金上缴任务完成。6省（直辖市）人民政府主要负责同志对本地区基金筹集工作负总责，地方人民政府要层层建立责任制，落实基金筹集任务，完善征缴措施，强化监督管理，确保基金按时足额征收。
5.基金征缴监督检查
（1）2004年12月27日，国家发展改革委价格司与南水北调办经济与财务司联合召开了贯彻《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》工作会议，受水区6省（直辖市）发展改革（物价局）、调水办等部门有关人员参加了会议。通过这次会议，深入领会国务院办公厅关于印发《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》的通知精神，深刻认识到各地基金办法实施细则尽快出台的重要性，地方同志交流了基金工作进展情况，对贯彻基金办法遇到的问题进行具体分析并研究了解决问题的相关措施，对地方提出了做好贯彻基金办法工作的具体要求。
（2）2005年6月17日，财政部综合司与南水北调办经济与财务司联合召开了南水北调工程基金工作座谈会，会上介绍了南水北调工程进展、资金需求情况，各省市汇报制定基金具体实施方案情况，重点研究讨论了6省（直辖市）2005年度和分年度基金任务。通过这次会议，一方面明确了对各省（直辖市）下达分年度基金任务，另一方面使各省市深刻认识到基金工作的重要性和紧迫性，进一步提高了各地基金实施办法早出台、基金早征收，基金工作认识更主动，有力地促进了6省（直辖市）的南水北调工程基金工作。
（3）按照《关于分年度下达南水北调工程基金上缴额度的通知》（财综〔2006〕1号）要求，针对2005年基金任务完成不理想的情况，2006年5月11—14日，由南水北调办李铁军副主任带队，国家发展改革委、财政部、南水北调办相关司负责人参加的基金征缴情况调研组，先后赴河南、河北、山东、天津等4省（直辖市）了解基金征缴情况，督促各地采取有力的措施，尽快完成2005年度基金上缴任务。
（4）2006年12月26日，为落实《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》和《关于分年度下达南水北调工程基金上缴额度的通知》的规定，做好向国务院南水北调工程建设委员会第三次会议汇报工作，请各省市将基金任务完成情况，未完成上缴任务的原因，以及下一步加强基金征缴、完成基金上缴任务的措施等，于2006年12月29日前以书面报告报送财政部、国家发展改革委和国务院南水北调办。根据各地报送的情况，财政部向建委会汇报了南水北调工程基金征缴情况，并提出了落实地方政府责任、严格考核基金上缴任务完成情况、适当延长基金筹集期限等建议。
（5）针对南水北调工程基金缴库不理想的情况，2007年10月，财政部、国务院南水北调办组成联合调研组对江苏、山东、河南、河北、天津等5省（直辖市）基金征缴情况和存在的问题进行了专题调研，并将调研情况上报国务院。
（6）2007年11月20日，财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办、水利部、审计署联合印发了《关于上缴南水北调工程基金的通知》（财综明电〔2007〕2号），要求未完成2005年、2006年南水北调工程基金任务的省（直辖市），于11月30日前足额上缴中央国库。
（7）2009年3月20日，财政部、国家发展改革委、国务院南水北调办、审计署联合印发了《关于调整南水北调工程基金分年度上缴额度及有关问题的通知》（财综〔2009〕21号），调整了各省市分年度基金任务，并提出了进一步加强基金征缴工作的措施。
（8）2009年10月，中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作小组对南水北调工程基金征缴情况进行了检查，有力地促进了有关省市南水北调工程基金征缴工作。
（9）2010年上半年，国务院有关部门对未完成基金上缴的省市开展了专项审计，中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作小组对未完成基金上缴任务的省市下达了整改通知书，督促有关省市政府部门进一步加大南水北调工程基金征缴力度。
（10）为贯彻落实建委会第四次全体会议精神，加强南水北调工程基金征缴工作，确保按时完成南水北调工程基金筹集任务，2010年4月27日，财政部、国家发展改革委、审计署、国务院南水北调办联合印发了《关于加强南水北调工程基金征缴工作的通知》（财综〔2010〕21号），要求各省市务必高度重视南水北调工程基金征缴工作，切实落实基金征缴责任，进一步完善基金征缴措施，加强基金征缴监督检查。
（11）2011—2013年，国务院有关部门进一步加强了对各省市南水北调工程基金的督缴工作力度，采取了督察组现场督缴、电话督缴等多种方式进行催缴。
（12）2013年，国家发展改革委会同有关部门研究南水北调东、中线一期主体工程运行初期供水价格政策时，考虑到南水北调工程基金在一些地方征缴困难，用其偿还贷款本息缺乏保障，建议工程建设期满后南水北调基金不再上缴中央财政用于偿还贷款本息，留给地方用于南水北调配套工程建设，地方也可将南水北调工程基金腾出来的水价空间理顺上下游环节水价。
（13）2014年年初，北京、天津、河南、江苏和山东等5省（直辖市）完成了南水北调工程基金上缴任务，河北省欠缴46.1亿元。2014年9月6日，经国务院同意，财政部、国家发展改革委、水利部、国务院南水北调办联合印发了《关于南水北调工程基金有关问题的通知》（财综〔2014〕68号）明确：一是对已完成基金上缴任务的北京市、天津市、河南省、江苏省和山东省取消基金；二是取消基金后，完成基金上缴任务的5省（直辖市）可根据本地区南水北调配套工程建设的实际需要，自行决定是否通过征收水资源费的方式筹集资金支持本地区配套工程建设，或利用腾出来的空间理顺上下游环节水价；三是河北省基金筹集期延长5年，从2014年起河北省要将欠缴的基金46.1亿元分5年（每年9.22亿元）均衡上缴中央国库，每年上缴任务于当年12月31日前完成，若不能按时完成上缴任务将采取财政扣款措施，以维护财经纪律的严肃性。
6.基金入库情况
到2015年年底，南水北调东、中线一期工程受水区6省（直辖市）累计上缴中央国库的基金为184.1亿元，占应筹集基金总额的83.68%。其中：
北京市：2008年年底前已缴37.3亿元，2009—2013年每年缴库3.40亿元，合计54.3亿元，按期完成基金任务。
天津市：2008年年底前已缴2亿元，2009年6.865亿元，2010年4.50亿元，2011年13.68亿元，2012年5.63亿元，2013年11.3亿元，合计43.8亿元，完成基金任务。
河北省：2008年年底前已缴3.38亿元，2009年1.661亿元，2010年1.359亿元，2011年0.42亿元，2012年2.06亿元，2013年1.2亿元，2014年和2015年为10.18亿元，合计20.20亿元，仍没有完成基金任务。从2014年起，财政部将河北省欠缴的基金46.1亿元分5年（每年9.22亿元）从中央财政转移支付均衡扣除，用于南水北调工程建设。
河南省：2009年年底前已缴4.38亿元，2009年1.045亿元，2010年3.805亿元，2011年3.52亿元，2012年5.68亿元，2013年7.46亿元，合计26亿元，完成基金任务。
江苏省：2008年年底前已缴4.03亿元，2009年缴1.57亿元，2010—2013年每年缴1.6亿元，合计12亿元，按期完成基金任务。
山东省：2008年年底前已缴5.88亿元，2009年5.67亿元，2010年3.09亿元，2011年1.60亿元，2012年4.50亿元，2013年4.5亿元，合计27.8亿元，完成基金任务。
（三）重大水利工程建设基金
2008年，国务院第204次常务会议原则同意国家发展改革委上报国务院的南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段比规划阶段增加投资的筹资方案，通过设立重大水利基金解决南水北调工程建设资金缺口问题，并请财政部会同国家发展改革委等有关部门细化筹资方案，报国务院审批。据此，财政部会同国家发展改革委、水利部、国务院南水北调办、国务院三峡办、电监会等部门组成细化筹资方案工作小组，认真调查核实建立重大水利基金是细化筹资方案的主要工作，包括重大水利基金方案研究、重大水利基金测算和重大水利基金使用管理办法制定等。
1.重大水利基金方案
根据南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段筹资方案确定的基本原则，研究确定重大水利基金方案如下：
（1）征收范围。重大水利基金基本延续三峡工程建设基金现行征收范围，对除西藏自治区、国家扶贫开发重点县农业排灌用电以外的全国销售电量计征，包括省级电网企业销售电量、企业自备电厂自发自用电量和地方独立电网销售电量。
（2）征收标准。为保持政策水平平稳过渡，尽量减少各方面矛盾，采取相对稳妥的办法，重大水利基金维持现行三峡工程建设基金征收标准不变。
（3）征收期限。从2010年1月1日起至2019年12月31日止，征收10年。执行中若出现新的重大增支因素，可根据情况发展变化，再研究是否延长重大水利基金征收期限。
（4）征收主体。重大水利基金由省级电网代征，并由财政部驻当地财政监察专员办事处（以下简称“专员办”）和省级财政部门收缴入库。对企业自备电厂自发自用电量和地方独立电网销售电量应缴纳的基金，由驻当地专员办和省级财政部门直接征收。
（5）增值税返还。为保持重大水利基金收入规模，仍延续现行三峡工程建设基金增值税返还政策，对重大水利基金征收增值税而减少的基金收入，由财政预算安排资金予以弥补。
（6）资金分配。北京、上海、天津、河北、江苏、山东、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、重庆等14个三峡和南水北调工程受益省（直辖市）筹集的重大水利基金全额上缴中央国库，由中央财政安排用于南水北调工程建设、三峡工程后续工作和支付三峡工程公益性资产运行维护费用、支付重大水利基金代征手续费。其中：南水北调工程建设与三峡工程后续工作之间暂按75∶25比例分配。16个非受益省份筹集的重大水利基金全额上缴省级国库，由相关省份安排用于本地重大水利工程建设。
（7）使用管理。用于南水北调工程建设的重大水利基金，纳入固定资产投资计划，并编制基金年度收支预算，暂作为中央资本金管理；用于三峡工程后续工作的重大水利基金，根据三峡工程后续工作规划制定具体使用管理办法，明确使用方向、范围和分配方式等；缴入省级国库的重大水利基金用于地方重大水利工程建设，纳入地方固定资产投资计划，并编制基金年度收支预算。
2.重大水利基金测算
（1）重大水利基金筹资规模需求。14个受益省市筹集的重大水利基金支出包括三项：①南水北调东、中线一期工程投资缺口1647亿元。根据国家发展改革委上报国务院的筹资方案，南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段资金缺口1030亿元，在2010年重大水利基金征收之前，先期利用银行贷款满足南水北调工程建设资金需要，重大水利基金开征后，用该基金偿还银行贷款本息约需1500亿元。此外，2008年1月1日起实施的耕地占用税暂行条例，使南水北调工程新增缴纳永久占地耕地占用税147亿元（从耕地占用税226亿元中扣除了先征后返的临时占地耕地占用税79亿元），国务院明确用重大水利基金解决。②用于三峡工程后续工作和支付三峡工程公益性资产运行维护费用565亿元。根据国家发展改革委上报国务院的筹资方案，解决三峡后续问题按500亿元考虑。同时，根据国务院批准的中国长江三峡工程开发总公司主营业务整体上市方案，在三峡电站电价改革到位前，每年从重大水利基金中安排13亿元，暂按5年计算共计65亿元，用于三峡工程公益性资产运行维护。③重大水利基金代征手续费支出4.5亿元。以上三项合计支出2216.5亿元。
（2）征收基金基础电量资料。2008年，全国销售电量为2.72万亿kW·h（不含西藏自治区），其中：14个受益省市销售电量为1.77万亿kW·h，16个非受益省份销售电量为0.95万亿kW·h。以此为基数，综合考虑未来电力行业发展及宏观经济因素，按2009—2010年销售电量年均增长5%、2011—2019年销售电量年均增长4.4%，测算基金征收期内各年度可征收基金的销售电量。
（3）基金征收标准。按照三峡工程基金现状标准，三峡工程受电区10省市为：上海13.92厘/（kW·h）、江苏14.91厘/（kW·h）、浙江14.36厘/（kW·h）、安徽12.92厘/（kW·h）、江西5.52厘/（kW·h）、河南11.34厘/（kW·h）、湖北0.0厘/（kW·h）、湖南3.75厘/（kW·h）、广东和重庆7.0厘/（kW·h）。南水北调工程受水区6省（直辖市）为：北京、天津、河北、山东4省（直辖市）为7厘/（kW·h），江苏、河南两省也为南水北调工程受水区。其中湖北省没有征收三峡基金。重大水利基金征收率按照100%测算。
按照2010—2019年10年征收期限，以及上述重大水利基金征收电量、征收标准和征收率测算，全国重大水利基金预计征收量为2868亿元，其中受水区和受电区14各省（直辖市）预计征收量为2248亿元，满足了重大水利基金2216.5亿元的规模需求；16个非受益省份预计征收量为620亿元，按照“以收定支”的原则安排，全部用于本地重大水利工程建设。
3.重大水利基金管理办法及有关政策
2009年12月31日，经国务院同意，财政部、国家发展改革委和水利部联合印发了《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2009〕90号），明确了重大水利基金的性质、来源、筹集和分配的原则、征收范围、征收期限、征收标准、征收部门和单位，以及分配和使用管理的有关规定等，于2010年1月1日起执行。北京、天津、河北、河南、山东、江苏、上海、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、广东、重庆等14个南水北调工程直接受益省份筹集的重大水利基金，纳入中央财政预算管理，专项用于南水北调工程建设、三峡工程后续工作和支付三峡工程公益性资产运行维护费用、支付重大水利基金代征手续费。对重大水利基金征收增值税而减少的收入，由中央财政预算安排相应资金予以弥补，并计入“国家重大水利工程建设基金收入”科目核算。对南水北调工程建设和三峡工程后续工作的分配比例，财政部暂按75∶25的比例掌握。
2010年5月25日，为支持国家重大水利工程建设，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合印发了《关于免征国家重大水利工程建设基金的城市维护建设税和教育费附加的通知》（财税〔2010〕44号）。
4.调整重大水利基金筹资规模
2014年，国务院批复同意南水北调东、中线一期工程增加投资测算及筹资方案。核定南水北调东、中线一期工程总投资3082亿元，与可行性研究阶段2546亿元相比投资增加536亿元。考虑南水北调东、中线一期工程可行性研究阶段确定筹资方案是按照2011年及以后用电量增长4.4%测算，但从近十几年来征收重大水利基金相关省份的用电量来看，2001—2012年用电量年均增长11.3%，大幅高于年均增长4.4%的测算条件；从重大水利基金实际征收情况来看，2010—2012年南水北调工程使用的重大水利基金为460.36亿元，年均增长18.7%；另外，根据国务院以国发〔2013〕2号文件印发的《能源发展“十二五”规划》，“十二五”期间全社会用电量预期年均增长8%，以及未来一段时期用电量的增长情况可能继续高于预期，按电量加价征收的重大水利基金规模也会继续增加。据测算，如果2012—2019年重大水利基金年增收幅度继续保持在6.1%以上，现行重大水利基金征收期内增收的基金即可满足南水北调工程增加的投资要求。因此，确定使用增收的重大水利基金来解决南水北调东、中线一期工程增加的投资需求，南水北调东、中线一期工程重大水利基金筹资规模从1241亿元调整为1777亿元。同时，明确如果增收幅度低于6.1%或期间因重大水利基金征收情况、贷款利率等条件发生变化出现资金缺口，通过适当延长重大水利基金征收年限的办法解决。
5.重大水利基金征收和使用情况
截至2015年年底，14个受益省份累计上缴中央国库可用于南水北调工程的重大水利基金约1074.03亿元（含增值税返还资金220.78亿元），其中2010年137.32亿元，2011年165.69亿元，2012年176.16亿元，2013年196.67亿元，2014年196.99亿元，2015年201.20亿元。
根据南水北调东、中线一期工程建设资金需要和财政部批准的年度基金预算，截至2015年年底，南水北调工程已使用重大水利基金1033.83亿元，其中2010年127.28亿元，2011年135.70亿元，2012年173.65亿元，2013年197.32亿元，2014年222.47亿元，2015年177.42亿元。2015年年底，中央国库内可用于南水北调工程建设的重大水利基金余额为40.20亿元。
（四）过渡性资金
1.过渡性资金安排缘由
根据南水北调东、中线一期工程建设实际情况，国务院南水北调工程建设委员会第三次全体会议同意将工程建设目标调整为：南水北调东线一期工程2013年建成通水，南水北调中线一期工程2013年完成主体工程，2014年汛后通水。由于重大水利基金在2010—2019年10年筹集，与南水北调工程建设期及分年度投资需求不一致，由此产生的南水北调工程建设期资金缺口，需先利用银行贷款等市场融资筹集（过渡性资金），并用以后年度征收的重大水利基金偿还融资本息。经测算，南水北调东、中线一期工程建设期总的过渡性资金规模900多亿元。
2.过渡性资金融资主体确定
从南水北调工程建设管理体制来看，在中央政府层面设立了国务院南水北调工程建设管理委员会，下设南水北调办作为建委会的办事机构。南水北调东、中线一期工程建设使用的银团贷款，由于采用水费收入偿还贷款本息，采取了“谁用款，谁贷款”原则，由南水北调工程各项目法人作为借款主体承贷。
南水北调工程建设过渡性资金与银团贷款在资金性质上存在很大差异。从本质上讲，过渡性资金是提前使用的重大水利基金，应由中央统借统还。因此，对于这样的政府行为，政府应当是合理的融资主体。而在中央财政直接出资较难、又难以通过国债或特种国债为南水北调工程募集建设资金、筹款与还款存在较大时间差的情况下，解决这样的难题只能依靠中央政府从金融市场先募集、再偿还。
如果中央政府委托项目法人进行融资，则是将政府的责任交于企业履行。即使能够以其中某个法人进行融资，由于资金使用涉及五个跨地域的项目法人，包括南水北调东线江苏水源有限责任公司、南水北调东线山东干线有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司以及南水北调中线干线工程建设管理局、湖北省南水北调管理局等，无论是贷款、还款的操作，还是利息计算都将十分复杂，操作程序非常不顺。同时，资金在不同法人之间进行运作将加大财务运行成本，与南水北调工程建设需要尽量降低资金成本的初衷背道而驰。
政府充当融资主体可以有不同选择。比较理想的方式是由财政部统借统还。但基于财政部目前实施积极财政政策、致力于扩大内需和保障国家财政事业顺利运行业务繁重，难以承担此项重大工程融资业务。同时，财政部也没有管理类似工程融资的先例和实际操作经验。考虑到过渡性资金的筹措与偿还本身是一项复杂繁重的工作，建议由国务院授权南水北调办代表政府，负责过渡性资金的统借统还，将有利于南水北调工程顺利建设。南水北调办作为融资主体的主要优点，一是融资成本低；二是操作程序简单高效；三是有利于理顺南水北调工程建设和运行管理体制等。
针对融资主体问题，南水北调工程过渡性资金融资可参考铁道部的债权融资案例，两者有很大相似之处。
第一，铁道部是主管全国铁路工作的国务院组成部门，1994年国务院明确指出铁道部兼负政府和企业双重职能，铁道部担负国家铁路建设和经营职能，同时承担国家铁路资本保值增值责任。南水北调办是国务院南水北调工程建设委员会的办事机构，承担南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能，职责之一就是负责协调、落实和监督南水北调工程建设资金的筹措、管理和使用等。因此，南水北调办无论从性质还是职能上都与铁道部很相似。
第二，为了筹措铁路建设资金，国家批准征收铁路建设基金，并规定铁路建设基金可用于与建设有关的还本付息，成为铁道部债权融资担保的重要手段。同样，南水北调工程利用三峡工程建设基金2009年停收后的电价空间，征收国家重大水利工程建设基金，同样可以作为债权融资的有力保障。
第三，考虑到南水北调工程建设与铁路建设均属大型基础设施建设，南水北调工程可借鉴铁路建设中期票据融资的成功经验。作为政府代理机构和授权机构，南水北调办作为发行主体发行中期票据融资，可使债券发行主体多元化，灵活地解决相关法律限制及基础设施建设资金缺口矛盾。因此，南水北调办有能力担任资本市场债权融资主体。
鉴于过渡性资金属于提前使用重大水利基金的临时融资，并作为中央资本金管理，财政部关于南水北调工程过渡性融资有关问题的复函（财综函〔2010〕1号）明确，经国务院同意，在南水北调工程建设期间，当重大水利基金不能满足南水北调工程投资需要时，先利用银行贷款等市场融资解决，再用以后年度征收的重大水利基金偿还贷款本息。南水北调办作为过渡性融资主体，负责过渡性融资安排和偿还贷款本息等资金统贷统还工作。财政部将偿还过渡性融资贷款本息纳入重大水利基金支出预算管理。
3.过渡性资金融资方式研究
（1）指导思想。以国家实施积极财政政策和宽松货币政策为契机，以法律法规为保障，以体制机制和科技创新为动力，从维护国家利益着眼，积极创新融资手段，尽量低成本为南水北调工程建设筹集资金，保障东、中线一期工程顺利实施，实现南水北调工程建设与社会经济持续发展的良性互动。
（2）基本原则。
1）确保工程建设资金供应稳定。保障工程建设资金适时供应是按期完成建设目标和任务的前置条件，2010年及以后两年是工程建设投资高峰期，年度最高投资额达650多亿元，中央预算内（包括国债）资金、南水北调基金，以及每年可用的重大水利基金有限，过渡性资金将成为工程建设期主要资金来源。为此，过渡性资金融资首先要考虑有稳定的资金渠道。
2）尽可能降低融资成本。过渡性资金的本息均由重大水利基金偿还，实质上是重大水利基金，以中央资本金形式注入工程建设，尽管过渡性资金的融资成本不计入工程建设成本，但从国家利益考虑，还是应尽可能降低融资成本，既可减轻重大水利基金偿还过渡性资金的压力，还可将降低融资成本后重大水利基金空间用于弥补工程建设增加的投资，有利于保障南水北调工程建设资金的供应。
3）创新水利融资模式。目前我国基础设施建设投资主体与融资渠道都已经逐步实现了多元化。要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，吸引社会资金参与国家大型水利基础设施建设。特别是针对南水北调工程巨额投资，创新融资模式不仅有利于及时高效筹集建设资金，而且将极大缓解中央和地方政府财政压力，对保障南水北调工程建设具有重大意义。
（3）过渡性资金融资方案。过渡性资金融资属于国家重大基础设施建设融资，为有效降低融资成本和减轻国家与地方财政压力，南水北调工程建设需要进行除了传统银行贷款融资方式之外的融资方法创新，同时在实践上具有可操作。在分析国内外经济形势及南水北调工程融资面临的机遇，借鉴国内外大型基础设施建设融资的经验，对信贷融资、债权融资和股权融资等可能途径及利弊研究分析的基础上，将直接融资和间接融资两种重要手段结合起来应用于南水北调工程，提出过渡性资金采取商业银行贷款、中国邮政储蓄银行专项融资和保险资金债权计划相结合的融资方案，以充分发挥不同融资方式的优点，扬长避短，既保障南水北调工程建设资金需要，又有效降低融资成本。
1）商业银行贷款。银行贷款利率按照人民银行有关规定，经谈判在国家基准利率基础上下浮10%，按季付息。银行贷款优点是资金供应稳定，操作相对方便灵活，与工程建设资金需要的匹配好；弊端主要是利率相对较高。南水北调工程过渡性资金商业银行贷款程序主要包括：与建立信贷关系、受理贷款申请、贷前调查、贷款审查、贷款签批、贷款发放、贷款检查、贷款偿还等步骤。
国务院南水北调办与中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、国家开发银行、中国平安银行（原深圳发展银行）、中国民生银行、中信银行等签订意向借款合同8份，融资规模共计360亿元。
2）中国邮政储蓄银行贷款——专项融资业务。在《中国银监会关于同意中国邮政储蓄银行开展新农村建设基础设施专项融资业务的批复》（银监复〔2007〕449号）中，明确南水北调工程在邮储银行专项融资业务范围之内。中国邮政储蓄专项融资实行优惠的利率政策，在国家基准利率基础上下浮20%，融资期限（含展期）为10年，对单一客户的授信额度不得超过邮储银行注册资本金50%。中国邮政储蓄银行专项贷款程序与商业银行贷款相同。国务院南水北调办与中国邮政储蓄银行签订贷款合同1份，贷款规模150亿元。
3）保险资金债权计划融资。2004年7月，国务院在关于投资体制改革决定中明确，鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点工程建设项目。2006年3月保监会颁布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，对债权计划的设立、运作、投资规模和期限等提出了明确要求，已成功地投资于京沪高铁、北京城市建设等基础设施建设。保险资金的优点是资金供应相对稳定，融资期限较长，对单一项目可供资金量较大，可根据项目需要按季划款，与南水北调工程建设资金需要匹配度较好，融资利率低于银行贷款。
保险资产管理公司作为受托人发起设立债权计划，向保险机构等委托人发行基础设施债权收益凭证，募集资金，投资于基础设施项目，并按约定支付本金和预期收益。债权计划程序主要包括：项目调研，信用评级，项目审核，选定托管人、独立监督人并商谈托管合同、监督合同文本，正式签约，项目报批，资金募集，正式设立，运作管理和清算终止等。
2009年9月，南水北调债权投资计划在太平资产管理公司得以立项，南水北调办作为过渡性资金融资主体；还款来源为纳入中央财政预算的国家重大水利工程建设基金等财政收入；融资资金分年分笔提取，每笔资金融资期限为自提款之日起截至2020年6月30日；融资利率按季度浮动，一、二、三期债权计划分别为央行长期贷款基准利率下浮15%、15%和10%，二、三期设置5%的利率下限；还本付息方式为季度付息。
2010年6月，国务院南水北调办与太平资产管理公司签署《南水北调工程过渡性资金融资合同》，融资金额50亿元；2011年3月，双方签署了《南水北调工程过渡性资金第二期融资合同》，融资金额100亿元，第二期债权计划发行，正逢国家执行紧缩的宏观调控政策，国际金融危机爆发，国内金融产品的利率同比大幅上升，国务院南水北调办面临大型银行提款困难、中小银行无法继续执行贷款合同的严峻时期，第二期债权计划发行亦困难重重。在此背景下，中国太平保险集团公司出资认购51亿元，为南水北调工程提供融资服务；经财政部同意，南水北调办将保险债权投资计划作为南水北调工程过渡性融资的主要资金来源，三期融资金额由之前预期的150亿元提高到400亿元，并将融资资金利率由一、二期的贷款利率与银行同等条件（央行长期贷款基准利率下浮10%），并设定有利于保险资金管理的保底利率。2011年12月，太平资产管理公司与国务院南水北调办签署了《南水北调工程过渡性资金第三期融资合同》。南水北调工程债权投资计划一、二、三期合计金额550亿元。
综上，国务院南水北调办经过与金融机构开展降低融资利率竞争谈判，先后与中国邮政储蓄银行、太平资产管理公司、国家开发银行、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国民生银行、中国平安银行（原深圳发展银行）、中信银行等10家金融机构，签订意向借款合同12份，融资规模1060亿元，为南水北调工程建设资金供应奠定了坚实的基础。
截至2015年年底，国务院南水北调办根据工程建设资金需要，从各家金融机构累计提取并向项目法人拨付过渡性资金620.07亿元，其中中国邮政储蓄银行150亿元、太平资产管理公司278.1亿元、国家开发银行67.8亿元、中国工商银行46.43亿元、中国建设银行4亿元、中国农业银行31亿元、中国银行33.24亿元、中国民生银行5亿元、中国平安银行4亿元、中信银行0.5亿元。
（五）银团贷款
南水北调东、中线一期工程利用银行贷款近500亿元，资金的足额筹集和及时到位关系到工程的成败。为此，项目主管部门和国内金融机构经过反复商讨，提出了按国际惯例组建南水北调工程贷款银团，筹集建设资金的构想，并进行了成功实践。2005年3月29日，南水北调东、中线一期工程银团贷款合同签字仪式在北京人民大会堂举行，由此，南水北调工程银团贷款融资进入了实质性操作阶段。南水北调工程银团贷款由国家开发银行作为牵头行，国内7家银行作为成员行组成融资银团，贷款总额为488亿元。如此众多银行为一个水利建设项目提供大规模融资，这在水利工程建设资金融资中还是第一次。特别是采用银团融资模式，以国际惯例运作，这在水利建设资金筹措中是一次尝试。
1.银团贷款模式的提出
水利工程作为基础设施项目，带有明显的公益性特点，特别是大中型骨干水利工程，往往是多目标开发，即使是经营性为主的水利工程，也大都兼有防洪、生态等公益性任务。水利工程特性，决定了水利工程投入的财务直接收益率低，建设资金主要靠政府财政筹集。
自20世纪80年代以来，随着国家经济体制改革的逐步深化，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立，水利投融资模式发生了相应的变化，越来越多的水利工程，特别是一些有一定经营效益的项目开始探索利用市场机制筹集建设资金，如利用国际、国内银行贷款，采用股份制直接融资等。但总的来说，融资方式筹资规模不大，方式也比较单一，贷款融资基本上采取单一银行贷款，即使一些融资规模大的水利水电工程也只是联合贷款方式。
南水北调工程，作为我国最大的跨流域配置水资源的特大型基础设施项目，投资规模大、建设周期长，如何筹集足额资金?在政府财政投入的同时，能否利用市场机制筹集一部分建设资金?大规模融资能否保证稳定以及能否降低融资成本?这些问题一直都是工程规划和建设管理者重点关心的问题之一。在国家现行体制下，单个工程贷款500亿元，任何单家银行承贷均有困难。一方面，工程建设要求有稳定的建设资金作为保证，尽可能地降低融资成本；另一方面，金融机构必须考虑分散风险，贯彻国家的贷款政策。在这种情况下，南水北调工程规划阶段，项目主管部门经过与国内金融机构反复商讨，提出了参照国际惯例，争取银团贷款模式，得到了国内各大金融机构的积极响应。
2.银团贷款模式的基本做法
作为水利建设资金融资中的一次新尝试，项目主管部门和国内金融机构比照当前国际银团贷款的运作惯例，同时结合南水北调工程的实际情况，开创性地将银团融资模式成功应用于南水北调工程银行贷款实践中，设计了南水北调工程银团贷款一揽子计划，其基本做法为：
（1）组建由国家开发银行牵头，多家银行参加的南水北调工程贷款银团。国家开发银行作为政策性银行参与基础设施建设，体现了国家对基础设施建设的政策支持，多年以来，一直在我国大型基础设施建设中发挥着举足轻重的作用，并积累了丰富的经验。而南水北调工程作为一项政策性较强的特大型基础设施项目，正需要国家开发银行这种在政策、资金、经验等方面都有明显优势的银行参与，并在银团中发挥主导作用，由此确定了以国家开发银行作为牵头行组建南水北调工程贷款银团。
（2）根据南水北调工程特点确定贷款条件。南水北调工程投资和贷款规模大，建设周期长，同时工程又具有经营性和公益性并存的经济特征，贷款条件上应当给予一些特殊的政策性支持。一是一次确定贷款规模，按建设进度对资金需求分期提用；二是贷款期限为25年（含宽限期），以利于平抑水价；三是采取水费收费质押的特殊担保方式；四是贷款利率在国家规定的基准利率基础上给予优惠；五是工程需要的临时贷款（协议签订之前的临时用款）银团随时提供，以保证工程建设顺利进行。
（3）建立联合工作机制。南水北调工程有四个项目法人，分别负责东线水源、东线干线，中线水源、中线干线工程的建设、运行管理和承担还贷责任，贷款银团也由多家银行组成。为了便于协调，降低融资成本，由国家开发银行牵头成立南水北调工程贷款银团工作小组，工作小组由国家开发银行及成员银行派员组成，负责协议谈判和银团的日常工作。项目法人方面，建立了由南水北调工程中线干线建设管理局牵头，其他三个项目法人参加的南水北调工程项目法人融资工作小组，负责贷款协议的谈判。同时，为了南水北调工程银团贷款的规范运作，按照国际银团贷款运作的惯例，双方均聘请了律师团作为双方谈判及处理有关日常事务的法律顾问。
（4）确定代理行，负责处理贷款资金的日常运作。南水北调工程贷款银团，面对四个项目法人，实际上相当于组建四个分银团。每个分银团分别确定一家银行作为代理行，统一处理贷款业务。代理行由项目法人和牵头银行协商确定。代理行对分银团成员行负责。即银团贷款协议签订后，由代理行负责贷款的具体发放和管理，如开立专门账户管理贷款资金；根据约定的提款日期或借款人的提款申请，按照协议规定的贷款份额比例，通知银团各成员行将款项划到指定账户等。
（5）实行利率优惠政策。南水北调工程作为国家基础设施项目，政府是投资主体，工程本身具有良好的预期收益和较强的偿还贷款能力，融资风险相对较低。银团贷款利率在国家规定的基准利率基础上适当优惠，体现了金融机构对国家基础设施项目的支持。
（6）采取水费收费权质押的担保措施。按照银行贷款的要求，贷款必须要有担保或资产抵押。但像南水北调工程这样的基础设施项目，由哪个企业担保都不现实，而工程刚刚开工，也没有相应资产可作抵押。鉴于南水北调工程是通过收取水费来还贷的，经反复协商，采取了水费收费权质押的特殊担保措施，妥善解决了银团贷款中的担保问题。
（7）签订银团贷款合同。
1）第一次融资工作会议。2003年3月22日，在北京召开了南水北调工程融资会议。国家发展改革委、南水北调办筹备组、水利部、国家开发银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国工商银行、交通银行、上海浦东发展银行、中国光大银行、深圳发展银行等有关部门和金融机构代表参加会议。会议商定，组建由国家开发银行牵头，10家银行参加的南水北调工程融资银团，并对银行系统如何实施贷款服务进行了充分的讨论和协商，基本形成了共识。
2）签订《南水北调主体工程银团贷款银行间框架合作协议》。2004年6月15日，在北京签订《南水北调主体工程银团贷款银行间框架合作协议》。鉴于南水北调工程特殊的金融需求，协议明确由国家开发银行牵头，中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国工商银行4家国有独资商业银行和中国民生银行、交通银行、上海浦东发展银行、中信银行4家股份制商业银行共同组建了南水北调主体工程银团。银团囊括了我国基础设施信贷领域的主力银行，具有资金实力强、金融手段全、服务网点多等特点，具备为南水北调这类特大型工程提供充足资金和全面服务的能力。国内9家金融机构组成的银团将为南水北调主体工程提供总额达488亿元（不含东线治污贷款70亿元）的银团贷款，其中国家开发银行将提供200亿元信贷支持。
3）第二次融资工作会议。为积极推进南水北调工程银团贷款工作进程，2004年11月12—13日，国务院南水北调办与国家开发银行在北京联合召开了南水北调主体工程第二次融资工作会议。国家发展改革委、国务院南水北调办、国家开发银行、南水北调中线干线工程建设管理局、南水北调中线水源有限责任公司、山东省南水北调工程建设管理局、南水北调江苏前期办、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国工商银行、交通银行、上海浦东发展银行、中信银行等相关单位参加了会议。会上，进一步阐述了南水北调工程对我国北方经济和社会发展的重要意义及银团贷款在项目建设和项目融资中的重要作用，要求各项目法人和银团成员行应提高对南水北调工程重要性的认识，把思想认识统一到南水北调工程建设委员会第二次会议的精神上来，充分发挥银团贷款的优势和作用，确保银团工作的顺利进展，加快银团贷款合同的谈判进程。会议期间，各项目法人和银团成员行就银团贷款模式、成立融资工作小组、贷款额度、代理行的选择、项目法人的投融资限制、临时贷款、代理行的垫付、提前还款和贷款取消的通知时间、担保方式、贷款利率、账户的开立、银团律师费等银团贷款的相关问题进行了充分的沟通，并对下一步工作进行了讨论，达成一致意见，确定了各方的关系和贷款要求，为落实南水北调主体工程建设资金奠定坚实基础。
4）项目法人融资工作组成立。为形成科学、高效的融资工作机制，统一项目法人融资政策，更好地与银团协商并签订贷款合同，协调解决贷款合同执行过程中具有共性的重大问题，在国务院南水北调办领导下项目法人组织成立了融资工作组。2005年1月14日，南水北调中线建管局组织东、中线四个项目法人的代表召开工作组第一次会议，讨论确定南水北调主体工程项目法人银团融资工作机制、融资工作组主要职责、聘请融资法律顾问以及有关费用分担问题等，为项目法人融资工作做好了组织和机制保障。
5）签订《南水北调东、中线一期工程银团贷款合同》。经过南水北调主体工程四个项目法人（江苏水源公司、山东干线公司、中线水源公司和中线建管局）与银团（国家开发银行牵头，中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国工商银行、上海浦东发展银行、中信实业银行等6家金融机构参加）的充分协商，双方就贷款额度、期限、利率、担保等有关问题达成一致意见。2005年3月29日，南水北调主体工程银团贷款合同签字仪式在人民大会堂举行，南水北调主体工程银团分别与南水北调工程四大项目法人签订了银团贷款合同，这标志着南水北调主体工程融资工作进入实质性操作阶段。银行贷款是南水北调工程建设资金十分重要的来源，对于工程建设具有重大影响。结合南水北调工程建设特点，经过充分酝酿和协商，确定南水北调主体工程建设贷款采取众多银行组建融资银团运作模式，这在南水北调工程建设资金筹集上是个创举，在国内水利工程建设领域也是第一次。在南水北调工程建设全面扎实推进，工程建设投资高峰即将来临之际，南水北调主体工程银团贷款合同的签订，为南水北调主体工程建设资金的落实做好了融资准备，为工程的顺利实施、如期实现中央确定的工程建设目标奠定了贷款资金基础。
6）签订《南水北调东、中线一期工程银团贷款补充协议》。根据南水北调工程建设实际情况，国务院南水北调工程建设委员会第三次全体会议同意将工程建设目标调整为：东线一期工程2013年建成通水，中线一期工程2013年完成主体工程，2014年汛后通水。南水北调主体工程四个项目法人（江苏水源公司、山东干线公司、中线水源公司和中线建管局）与银团进行充分协商后，双方就贷款宽限期随工程建设目标进行调整等有关问题达成一致意见，并分别签订了银团贷款补充协议。
3.银团贷款实践的几点启示
南水北调工程银团贷款，在水利行业首次采用国际上通用的银团融资模式融资，不仅为南水北调工程建设提供了长期稳定的信贷资金，为工程建设的顺利实施奠定了资金基础，而且为水利建设项目的融资方式做了有益的探索。银团贷款的实践，给了我们几点重要启示。
（1）大型水利建设项目，可以将银团融资作为一种重要的融资方式。大型水利建设项目投资规模大，资金需求量大，在有一定经营效益和还款资金保证的前提下，是可以通过利用一部分信贷资金筹集建设资金的。而银团模式，更有利于项目法人拓宽融资渠道，分散金融风险，提高稳定的资金供应保障。
（2）银团融资有利于降低融资成本。银团贷款较之于分散贷款，特别是南水北调工程这样多个项目法人，需要通过多家银行融资的工程项目，通过银团机制，可以集多家不同性质银行的优势于一体。同时，项目法人也成立联合融资工作组，统一对银团谈判，有利于节省项目法人贷款合同的谈判时间，形成统一的贷款政策和条件，大大降低了融资成本。
（3）充分发挥牵头银行作用，是银团运作顺利的关键。南水北调工程贷款银团选择国家开发银行作为牵头银行。国家开发银行是国家政策性银行，在银团中贷款份额占40%以上，并承诺一旦银团内部资金有缺口，由国家开发银行负责筹集。在银团组建和合同谈判过程中，国家开发银行发挥了政策性银行的优势，既体现了融资政策上对国家重点基础设施项目的支持，更重要的是在银团内部充分发挥了协调作用。
（4）银企双方互信互利、精诚合作是银团运作成功的前提。南水北调工程这样的大型基础设施项目，短期内还很难顺利完全市场化。一方面，工程建设有明显的政府背景；另一方面，在社会主义市场经济大环境下，又要充分利用市场机制。这就决定了项目贷款既不可能按一般商业贷款运作,也不可能再沿用计划经济体制下的贷款使用方式。这就需要银企双方本着对国家负责的精神，共同探讨合作方式。在南水北调工程银团贷款中，项目法人充分理解金融机构对贷款风险的关注，融资收益的追求，同业间的运行，对国家信贷政策的遵循等要求。银团成员行也充分理解工程特点，本着支持国家重点工程建设项目，提供优质金融服务的精神，在国家政策框架内尽可能给予优惠的贷款条件，根据工程建设需要设计贷款提付和监管方式。银企双方在互利互惠的原则下，充分沟通和协商，使得银团贷款整个操作过程顺利，实现双赢。
（六）其他资金来源
1.南水北调工程地方和企业自筹资金
南水北调东、中线一期地方负责组织实施的工程投资257亿元中，由地方和企业自筹资金43亿元，其中东线治污工程15亿元，丹江口水库及上游水污染防治和水土保持工程28亿元。据了解，东线治污工程自筹资金主要通过地方征收的污水处理费解决，丹江口水库及上游水污染防治和水土保持工程自筹资金主要通过中央财政转移支付解决。
2.南水北调工程财政贴息
（1）政策依据。2001年，财政部发布了《基本建设贷款财政贴息资金管理办法》（财建〔2001〕593号），明确了财政贴息的对象、贴息标准、申请财政贴息的程序等内容。具体包括：
1）财政贴息对象包括农业、林业、水利等8大类项目，其中水利项目是财政贴息对象中的第一类，享有优先安排财政贴息。
2）贴息标准。贴息率不得超过当期的银行贷款利率，贴息率由财政部根据年度贴息资金预算控制指标、项目当期的银行贷款利率和项目对贴息资金的需求一年一定（国务院特定的项目除外），原则上不高于3%。
3）贴息资金的确定。贴息资金根据项目单位符合贴息条件的银行贷款余额、当年贴补率和当年实际支付的利息计算确定；贴息资金实行先付后贴的原则，贴息时间为上年9月21日至本年9月20日。
4）财政贴息申报和使用程序。财政贴息由项目单位申报，经贷款经办行签署意见后，报送主管部门，于当年10月底前上报财政部审批；财政部根据年度预算安排的贴息资金规模，逐个项目核定贴息资金数，并下达预算；贴息资金拨付给主管部门或项目单位（主管部门应及时将贴息资金拨付到项目单位）。在建项目的财政贴息资金应作冲减工程成本。
2010年5月20日，财政部印发了《关于调整基本建设贷款中央财政贴息时间的通知》（财办建〔2010〕43号），通知要求从2010年开始，每年办理中央财政贴息的时间改为当年7月，贴息周期修改为上年6月21日至本年6月20日，其中2010年贴息周期为2009年9月21日至2010年6月20日。
（2）南水北调工程财政贴息的主要理由。南水北调工程建设贷款符合现行财政贴息政策的各项要求，完全具备申请财政贴息的条件，中央财政应对南水北调工程建设贷款贴息，其主要理由：①南水北调工程投资规模大，且建设周期长，完全符合《贴息资金办法》中关于“财政贴息项目原则上是基本建设贷款安排的中央级大中型在建项目”的规定。②南水北调工程是跨流域配置水资源的特大型水利工程项目。根据《贴息资金办法》规定，“农业、林业、水利项目”是财政贴息八类对象中的第一类，作为优先安排财政贴息资金的依据。所以，南水北调工程应具有优先享有财政贴息政策的条件。③南水北调工程是促进人与自然协调发展的基础性设施。根据国务院批准的《南水北调工程总体规划》，南水北调工程供水的直接对象是城市居民和企业，但要逐步置换部分长期以来被挤占的农业和生态用水，解决北方地区农业和生态缺水而引发的生态环境恶化，促进人与自然协调发展，南水北调工程具有显著的社会效益，财政贴息是保证工程发挥社会效益的经费来源之一。④财政贴息有利于降低工程建设成本。南水北调东、中线一期工程银行贷款558亿元，使用工程供水水费收入偿还全部贷款本息，将使工程供水成本和价格都太高，过高的工程供水价格不但影响工程的有效运行，而且将会给受水地区的经济和社会发展带来一些负面影响。因此，将南水北调工程供水成本和价格控制在受水地区可承受的范围内，是确保南水北调工程良好运行的前提条件，也是降低因水价过高对受水地区负面影响的措施。据此，财政贴息也是十分必要的，有利于降低南水北调工程建设成本和工程供水价格。
（3）南水北调工程财政贴息情况。由南水北调工程项目法人按照财政部规定的具体要求提出申报财政贴息的书面报告，报国务院南水北调办审核；国务院南水北调办负责对各项目法人的书面报告及相关材料进行审核并汇总，按财政部的规定提出申请财政贴息的书面报告，报财政部审批；经审批后，财政部贴息资金由财政部直接拨付到南水北调办，再由南水北调办及时拨付到项目法人。截至2015年年底，南水北调工程累计获得中央财政贴息资金15698万元。
关于南水北调工程贴息资金的财务处理，工程建设期内，贴息资金全部用于冲减工程建设成本；工程运行期内，贴息资金用于冲减财务费用。在组建南水北调工程供水股份制企业时，财政贴息资金将转为中央股本。国务院南水北调办和各项目法人要严格按照国家规定规范管理和使用贴息资金，并自觉接受财政、审计部门的检查监督。