2.1.3　南水北调工程对北京市供水水价的改善效益

北京市现状水源由地表水、地下水、再生水组成。南水北调水进京后，形成了西北部官厅水库、东北部密云水库、西南部南水北调经调蓄后向城市中心的“三源地表供水”水源格局。格局的变化导致水资源配置原则的改变：优先使用南水北调来水，其次为地表水，最大限度地涵养地下水，将密云水库作为南水北调的间接调蓄库储备当地地表水。新的水资源配置原则，必将对北京市现行水价体系带来一定的影响，同时，水价调节将有助于发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置方面的作用，是提高用水效率、促进节约用水的重要手段之一。

2.1.3.1　国内外主要城市水价机制

（1）世界主要城市水价机制。

水价制度由水价形成机制、水价管理机制及监督机制三方面构成。受社会经济发展水平和水资源条件等因素影响，各国的水价机制与水价制度大不相同，但在水价定制中，政府都予以一定的干预。

在水价构成方面，发达国家的水价已经基本实现了成本水价，而发展中国家缺乏水商品意识，由政府投资完成工程建设，水费仅用来回收基本的供水运行和维护的成本，随着经济发展及供用水矛盾，各国政府也逐步意识到水费在水资源高效分配中的作用，免费供水政策已逐渐被取缔；在水价制定方面，和发达国家相比，发展中国家的用户对水价的承受能力较低，用水补贴成为国家财政的一大负担；在征收排污费方面，水费包含排污费是发达国家通用做法，而对于水价难以达到供水成本的发展中国家，多数国家的水费中是不包含排污费的。

1）美国纽约。纽约市的供排水事务主要由纽约市环境保护部和水管理委员会负责。纽约市环境保护部（Department of Environmental Protection，DEP）负责为纽约市提供清洁安全的用水和污水收集处理工作以及供水系统、配水系统、污水收集系统合理而安全的管理，包括水表的读取、水费的收取，供排水系统的监控等工作。纽约市水管理委员会（The New York City Water Board）负责制定水价，设定供水与污水系统的费用利率和分配收取的水费，积极考虑在最优水平下完成资金筹措以保证供水与污水系统基础设施的建设和在公平价格下为用户提供持续优质的服务。

纽约市缴纳的水费除了补偿全部供水和污水系统基础设施建设、运行和维护费用，流域水资源保护和水质改善工程费用以及长期投资费用外，还需要为资产所有方带来投资回报以确保水务融资的可持续发展。因此，纽约市水管理委员会在制定水价时，不仅要确保能覆盖环境保护部的运营和资金需求，还要满足几个水价政策目标，包括：水价在反映供水和污水服务成本的基础上，对不同类别和阶层的用户都应该公平公正；水价结构应该鼓励节约用水；水价结构应提供适度稳定的、可预见的水费收入。纽约市的水价包括供水费与污水费。1993年以来污水费保持为供水费的159%。鉴于成本增长等因素，自1980年以来纽约市的水价除个别年份外，一直保持上涨趋势，其中1996年以来逐年上涨，至2014财务年（2013年7月1日—2014年6月30日），纽约市水价已经达到3.27美元/m3，其中供水费1.26美元/m3，污水费2.01美元/m3。与1996财务年相比，水价上涨了2.33美元/m3，年均涨幅7.2%。

2）英国伦敦。目前，伦敦市的供排水已经形成了由政府宏观引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作、社会团体参与的水务行业管理和运行机制。当地的私有水务公司对服务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由这一家公司提供服务。相应地，水价管理模式也是适应这种市场化机制的，主要体现在提供水服务的公司有权自行制定各自的水价。各水务公司在充分考虑服务区内用水户承受能力的基础上，按照回收成本、适度盈余的市场化运行模式制定水价。

为将水价控制在合理范围、维护用水户的合法权益，英国政府设立了水务办公室（Office of Water Services，Ofwat）对水价进行宏观调控，通过确定水价原则、颁布水价费率标准、审批各水务公司上报的水价、监督水务公司的财务和投资等措施为各水务公司设定最高水价，以保证各水务公司能以合理的价格为该地区用户提供优质高效的供水及排污服务。各水务公司除了服从宏观调控和监管外，每年还要将其包括投资利润、运营盈亏等在内的经济运行、财务收支状况向社会用户公布，便于用户了解和监督。

英国水务办公室每5年对水价进行一次评估，确定水价上限与调整幅度。水价调整前，各水务公司先向水务办公室提交一份资产管理计划，请求批准其期望价格界限，水务办公室在参考市场需求与通货膨胀率变化、水务公司经济运行状况与投资变化（如提高服务标准或扩建工程等）等因素的基础上作出调整决定。在水务办公室制定的最高限价范围内，水务公司公布详细的收费计划，同用户委员会及用水大户进行洽谈协商，确定水价征收标准。泰晤士水务公司供给了伦敦市近80%的用水量，是伦敦市最大的水务公司。在该公司的服务区域内，居民家庭的水费由供水服务费和污水服务费两部分组成，根据用水家庭有无安装水表分别采用计量和按家庭财产估价两种方式来征收。计量水费由固定费用和按实际用水量计算的容量费组成，固定费用根据不同入户管径有不同缴纳标准。2013年饮用水供应每立方米收取1.23英镑；污水服务每立方米收取0.65英镑。按家庭财产计价方式征收的水费通常由固定费和基于家庭财产征税估定价值的客户服务费组成，征收标准依据住房类别和居住地来设定。

3）日本东京。东京设立东京都水道局统一管理和经营城市供排水业务。水道局为地方公营企业，既要保持公立性质，又要实现经济效益。因此，东京水价的制定要在考虑水道局这两种性质的基础上，以水道局在高效经营管理的前提下，本着公正妥当地反映水的价值的原则，把适当的管理费和保证正常运转所必需的固定资产费用加在一起计算得出。东京都议会负责水道局预算的议决、决算的确认和水费收费标准的调整。水道局的所有计划（运营计划、更新改造计划、财务计划等）均须向社会公布，接受公众的质询和监督。

目前东京在计量收费的基础上实行超额累进加价的阶梯水价制度。管径差别收费制度也是东京水价制度的一大特色，水价依水表连接管管径的不同而不同，管径越大，水价越高，极大地体现了用水的公平性。整体来看，东京市居民家庭缴纳的水费包括供水服务费和污水服务费两大部分。其中供水服务费由基本水费、计量水费和消费税组成。基本水费是必须负担的基本费用，不论用水户是否用水均须缴纳，用于自来水净化和水管等设施的建设与维修。计量水费根据居民家庭的实际用水量来计算相应费用，实行超额累进加价的阶梯水价。管径越大，设置的水价阶梯数越多，最多有9个阶梯，且随着用水量阶梯的增加，水价越来越高。其中从最小管径13～25mm时，计量水价相同，均设置9个阶梯，第一阶梯用水量（1～5m3）不需要缴纳计量水费，以此来保障居民最基本的生活用水。而其他大管径时全部用水量则均需要缴纳水费。消费税的缴纳税率为基本水费与计量水费之和的5%。污水服务费同样采用计量和阶梯式收费制度，收费标准与管径无关，共设置9个阶梯。同供水服务费一样，最后缴纳的污水服务费也需要加收5%的消费税。

（2）我国大中城市供水水价机制。

1998年以后，在《城市供水价格管理办法》推动下，中国城市水价形成快速增长的趋势。据中国水网提供的数据显示，我国120个大中城市生活用水价格和污水处理费都呈现稳步增长趋势，我国36个核心城市，2000—2010年供水价格每年平均增长5%左右，污水处理费平均增长在15%左右。

2004年1月1日实施的由国家发改委和水利部共同发布的《水利工程供水价格管理办法》规定了供水价格纳入商品价格范畴，同年6月发布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，使水价改革目标更加明确。国务院以文件形式明确了城市水价四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。水价的四元组成具有不同属性，产生于不同的背景。如果沿用一般意义上的水价概念，把消费者支付的四元组成部分统称为“水价”，那么，从决定水价的政治、经济、社会等综合因素出发，水价可按属性分为资源水价、工程水价和环境水价（表2.14）。工程水价是以成本和服务为基础的水价，也是水价其中的真正属于“价格”的那部分，约占公众支付总价的50%。

（3）借鉴意义。

目前，国内很多大、中型城市正在规划或实施水价改革。总结世界城市在水价管理体制、制定原则、形成机制与定价模式等方面的经验可以为我国城市水价改革提供有益参考和重要启示。

1）管理体制。在水资源与水价管理体制方面，纽约市与东京市都是由一家单位负责供排水业务，伦敦市供排水业务虽然整体上不是由一家单位全面负责，而是几大水务公司相互竞争，但在各自的服务区域内各公司对水资源仍是统一管理。除纽约市外，伦敦市水务公司与东京都水道局均为企业身份，与政府利益分开，责权明晰，运营自负盈亏。纽约市和东京市的水价由政府机构负责制定，但供水单位在定价过程中享有较大的参与权和自主权。伦敦市水价则由供水单位制定，只是需要接受政府的整体调控，水价需在政府规定的水价上限之内。

以上世界城市管理体制虽不尽相同，但它们在供排水业务一体化管理、政府对水价的宏观调控以及政府对各供排水单位水务投资计划、资产管理计划、财务收支状况等的核算与监管理念、运行与经验确实值得学习借鉴。

我国城市水价改革可以在参考世界城市经验的基础上，重点开展这几项工作：①推进城市供排水业务的统一管理。以实现各种水资源（清水、再生水等）的合理调度和优化配置。提高水资源的利用效率；②划清政府部门与供排水企业责权。实现政企分开，引入市场竞争机制。使供排水企业转变为自主经营、自负盈亏的经营实体。鉴于供水的社会公益性，政府有关部门需要对供排水企业进行严格监管，包括其水务投资计划、资产管理计划、财务收支状况等；③在政府宏观调控的框架下，适当提高供排水企业对制定水价的参与度和扩大其定价自主权，逐步实现政府宏观调控、涉水各方民主协商、市场调节三者的有机结合。

2）制定原则与形成机制。水资源作为一种特殊商品，其定价不仅要考虑资源稀缺性、用水效率及水资源的优化配置，还要考虑用水户的承受能力、公平性和公正性、供水成本的回收和供水企业的合理利润。

各大世界城市因经济发展水平、水资源条件、水价体系等不同，水价制定原则与形成机制不尽相同，但都把保证水务正常运行维护管理、提高服务标准与更新改造计划等所需的费用包含在内，强调通过水价回收成本。相比之下，我国很多城市的供水单位却处于亏损状态，无力改造供水设施和提高服务标准。另外，与我国政府定价机制相比，这些城市在制定水价时体现出的政府宏观调控与供水单位自主决策相结合的管理理念。具有更好的灵活性和市场调节作用。因此，制定水价应体现可持续发展理念，保证水务正常进行，更多地让水价由市场决定。

3）运行实施。伦敦与东京都在采用水价由基本水价和计量水价组成的两部制水价。其中，东京还实施了超额累进加价收费的阶梯式水价。两部制水价能够充分发挥价格杠杆的作用，实现水资源的合理配置与用水效率的显著提高，对缓解区域水资源供需矛盾具有积极作用。在实际运行中，两部制水价能够在用水户可承受的水价区间内保障供水经营者的运行管理费，从而保证供水工程长期稳定地发挥效益。超额累进加价收费的阶梯式水价作为另一种先进的水价制度，与两部制水价有着类似的功能和作用。

我国很多大、中型城市正在实施或规划实施的水价改革中，都已明确提出要实施两部制水价或阶梯式水价，但水价阶梯级数和基础水量、基本水价如何确定等问题都是水价改革过程中必须解决的难题。可以在参考世界城市做法的基础上，每个城市根据自己的具体情况，经过充分比较与权衡后，在实践中不断摸索和探讨再合理确定。

在实际的水价实施中，其他一些国家的城市供水单位的经济运行及财务收费高度透明。比如伦敦市各供水公司包括投资利润、运营盈亏等在内的经济运行、财务收支状况，每年除向主管部门上报外，还要向社会公开。向用水户送达的水费账单也非常详细，列明了每一项收费细目的用途以及拟实施的新增投资计划（如设备购置、管道改造）。方便用户获知和监督。东京市水道局的所有计划（运营计划、更新改造计划、财务计划等）也都向社会公布，接受公众的质询和监督。我国城市供水单位应该积极学习世界城市的这种财务公开，除了接受政府主管部门的审查外，还应逐步公开成本监审、财务收支状况、投资计划等，主动接受社会监督，不断提高水价调整和运行实施的透明度。

2.1.3.2　国内外典型大型调水工程水价制度

建设大型调水工程是解决水资源时空分布不均的有效方法。但对投资成本高、运行费用高的大型工程，水价制度的制定各有不同。但整体上看，世界上许多国家都对引水工程制定优惠政策，对农业供水给予补贴，对工业、生活用水只要求回收投资和利息，供水管理部门一般不盈利。

国外著名的大型调水工程有美国中央河谷工程、美国加州供水工程、加拿大调水工程，但是这三项工程调水的目的主要是灌溉和发电，而不是用于居民供水，其水价制度对于本研究的意义更多在于借鉴参考。

（1）国外典型大型调水工程水价制度。

1）美国中央河谷工程水价。美国中央河谷工程是垦务局所属的联邦水利工程，功能为灌溉、发电和工业城市供水，20世纪50年代与用水户签订了长期合同，一般长达数十年，在合同有效期内用水量和水价不变，尽管成本已大幅上涨，双方都能够认真履行合同，至今多数用户仍在执行当时制定的很低的水价。加州东湾城市供水公司曾与中央河谷工程签定购水合同，由于种种原因，至今该公司没有从该工程购水，却仍按合同要求，每年支付其合同用水量分摊的建设资金。

为保证工程正常运行情况下回收联邦政府投资的目的，中央河谷工程管理处根据1982年垦务局修正法，于1984年通过正式程序制定了供水水价政策，旨在保证50年内回收现有工程设施的费用。

美国中央河谷工程水价制定和调整由美国垦务局负责，具体程序为：拟定投资回收计划；由工程运行管理部门提供财务报表，并根据通过审查的新增设施建设计划，做出现金流量表；进行供水成本和费用测算；制定水价标准予以公示；按合同规定适时调整水价。

2）美国加州供水工程。加州州政府水利工程由加州水资源局围绕中央河谷工程而规划、建设和管理。1957年开工，1973年第一期工程完工。其功能是向加州缺水地区供水。工程釆用批量售水方式向灌区和城市供水机构售水，拥有29个长期合同用水户，按合同进行水的生产和销售。合同条款实质上是统一的，有效期直到2015年。每一份合同均包含了每年对用水户的供水量和时间表，同时遇缺水年份，供水单位有权削减农业和城市供水量。

工程建设、运行、管理、水价组成的确定和动态供水成本的测算以及水价调整全由加州水资源局负责。按美国联邦法律规定，水价只以补偿成本和偿还建设资金为目的。实行水价公示制度和水价调整听证制度，即水价由加州水资源局根据法定原则和实际的现金流量进行测算，但最终水价则必须通过用水户的听证后才能确定，并且必须向社会公示。

根据加州供水工程标准合同条款，供水水价必须每年重新核定，从而为水价调整提供了保证，其水价制定程序为：根据筹资还本付息要求以及经过审批的投资计划，制定投资偿还计划；根据签订长期合同用水户的用水量测算蓄水工程水价和输水工程水价；接受用户对供水生产财务报表的审查，听取他们对水价各个方面的意见；根据用水户意见修订水价，并通过媒体向社会公示，以此作为下一年度水价执行标准。

加州供水工程合同中规定的是一个水价核定、测算原则和水价调整机制，其实施的水价是在遵循合同规定原则基础上的动态水价，从而有力地保证了工程建设投资按计划回收，促进了工程的良性运行。

3）加拿大调水工程水价制度。长期以来，加拿大依靠政府补贴维持低价和充分的供水。加拿大执行水价只与提供供水服务的成本有关，即加拿大水价只包含供水工程的运行管理费，没有考虑水本身的价值和整个供水系统的兴建、维护、更新改造等费用。因此可以说加拿大现行的水价中只包含部分成本要素，而且是提供供水服务的直接成本，与供水的完全成本相去甚远。

联邦水政策中提出水价定价的基本原则为：考虑水资源可持续利用基础上，将水的综合成本与用户的支付能力和愿望综合考虑，最大限度地谋求用户的理解合作。针对水价过低造成的水资源浪费和污染，联邦水政策提出水价改革的目标是水价体现水的真实价值，但仅限于完全成本，不包括利税。总之加拿大现行水价标准都远低于供水成本，更谈不上利润。过低的水价不仅造成了水资源的浪费和污染，而且导致水工业中工程投资无法收回，政府财政负担不断加重。

在水价执行过程中，供水机构根据有关法律法规，完全依法办事，独立行使权力，不受政府干预，水费的征收管理规范，措施得力，一般不会拖欠。水价一经批准，供水单位即与用水户签订合同，用合同约束双方，并有相关法律作保障。如灌溉法规定，用水户连续两年不缴水费的，灌区管理局有权没收其土地，再过一年不缴水费，管理局可以卖掉其土地。

（2）国内典型大型调水工程水价制度。

1）引滦枢纽工程水价制度。引滦工程是开发滦河水资源，跨流域向天津市、唐山市供水的大型水利工程。引滦枢纽工程由潘家口水库、大黑汀水库和引滦枢纽三部分组成。1983年开始向天津供水，1984年向唐山市供水，引滦工程是津、唐两市唯一可靠的水源工程，极大地促进了两市工农业的发展和人民生活水平的提高，社会、经济和环境效益非常巨大。与之形成鲜明对照的是，水价偏低，供水单位连年严重亏损，虽曾多次调整水价，每次调整水价都不同程度地缓解了亏损状况，但每次调整水价都不到位，低于成本。由于水价偏低，管理单位财务亏损，维修资金严重不足，造成工程老化失修，甚至威胁工程安全。

海委引滦工程管理局水费计收方式为先供水、后结算，水费收入的2%上交海委。水量计量点为引滦枢纽下游分水闸。

2）引黄济青工程。引黄济青工程实行计划供水，有偿用水，每年10月各用水单位编制下年度用水计划，上报山东省管理局，由省管理局统一汇总平衡，正式行文下达各单位用水指标。各用水单位按分配水量向省管理局预购水票，凭票购水，并严把用水计量关。按照市场经济的要求，本着“签订合同、各负其责、保证供水、保证用水”的精神，引黄济青管理局每年与青岛市自来水公司签订供（用）水合同，明确供（用）水量、水价标准、交款时间和双方权利义务。

目前不仅水价低，用水量也远远低于设计用水量，青岛市自来水公司从自身经济利益出发，首先使用当地水，尽量少用黄河水，更加重了引水工程亏损的状况。而供水设施维护费用却在逐年上升，管理费用也不断增加。因此一方面价格偏高使需方减少使用，另一方面供水量达不到设计能力，供水方单方水成本加大，亏损严重，难以使价格优惠，造成了水量与价格双重危机。

（3）借鉴意义。

通过与国外调水工程的水价制度对比来看，引滦枢纽工程与引黄济青调水工程的水价制度还存在多个问题，如：水价机制僵化、不健全，水价偏低而且多年一贯制，没有随供水成本的变化及时调整；受经济利益驱动，不能按设计用水量引水，城市继续占用农业用水、生态环境用水，大量超采地下水；黄河水断流频繁，供水保证率低，影响了用户用水和交费的积极性。

2.1.3.3　北京市城市供水现行的水价机制

（1）北京市民生活用水水价情况[4]。

1）1949—1997年。1949年之后，北京市自来水价格在很长时间内保持稳定状态；受北京市城市发展、人口数量增加以及供水成本上涨等相关因素的影响，北京市自来水价格开始频繁调整。1952—1997年北京市居民生活用水水价见表2.15。

根据表2.15数据可知，1952—1966年的15年间，北京市水价保持了相对稳定状态；1967年，北京市居民生活用水等价格下降；1993—1996年期间，北京市水价又进行了一次较为明显的调整，其中，上涨趋势显著，从之前的0.12元/m3上调至0.30元/m3；1997年，北京市居民生活用水从前一阶段的0.30元/m3调整为0.70元/m3。

2）1997—2004年。1997—2004年期间，北京市自来水价格前后进行了9次调整，2004年8月1日，北京市组织自来水价格听证会，最终确定下来的北京市自来水价格方案为：居民生活用水从前一阶段的2.9元/m3上调至3.7元/m3。

3）2004—2014年。2004年北京市对用水价格进行了又一次调整。居民用水范围的确定参照北京市发改委《关于调整水价的通知》（京发改〔2004〕1517号）规定，居民用水价格见表2.16。

4）2014年至今。2014年北京市开始实行阶梯水价制度，根据北京市发展和改革委员会《关于北京市居民用水实行阶梯水价的通知》（京发改〔2004〕865号）以及《北京市居民阶梯水价实施细则》的规定，实行阶梯水价之后的北京市居民水价见表2.17。

（2）北京市现行水价机制存在的问题[5]。

现阶段北京市自来水价格机制所存在的主要问题大致可以归结为以下三点。

1）行业水价差别过于显著。不同行业对水资源的需求量有所区别，故应实施不同的水资源定价标准，这样不但可以对产业结构起到一定的调整作用，而且还有利于实现水资源的最优配置。然而，现阶段北京市的用水价格在不同行业间的差异十分显著，例如，相比较于居民用水价格，洗浴业用水价格基本是其15倍，洗车业用水价格是其20倍。不同行业间在用水成本上存在如此明显的差异，极有可能会使得有些用水户处于控制成本的考虑而偷用其他水源，或者直接从其他渠道取水，这会给水费征收工作造成极大的不便和阻碍。在水资源定价机制方面，要严格按照水价形成机制来确定不同行业间的用水价格差异，只有这样才能确定最恰当、最适宜的水价。

2）水资源费征收标准稍显弱化。不同领域、不同部门在水资源使用价格方面设定差异是十分必要的，对于居民生活及生产、农业用水设定一个相对较低的用水价格标准，对于水资源消耗量大的行业设定一个相对较高的用水价格标准，这是水资源使用价格确保公平与效率原则的直接体现。鉴于不同行业部门在原水费、自来水费以及污水处理费等方面的差异已经撤除，然而现阶段北京市水资源费征收标准还稍显弱化，水资源费并未将各类用水主体的用水特点以及水资源在不同行业部门之间的经济价值更加全面的展示出来，因此有必要在微观经济学相关原理以及政府部门的指导之下，对不同种类的用水主体在水资源使用方面的收费标准予以进一步强化。

3）供水价格尚未切实将水价内涵展示出来。通过对水价内涵的解读与剖析，产权、稀缺性以及自身价值都是直接决定其价格的关键性因素。对于北京市而言，随着城市化进程的稳步推进，城市经济的迅猛发展，经济发展与水资源使用方面的冲突逐步显现出来，然而水资源是有限的，其稀缺性是逐步加剧的，受该因素的影响，水资源使用价格应当是呈现上升趋势，然而现阶段北京市水价的上涨幅度及速度都没有将其自身的供需矛盾彻底表现出来，特别是在水资源消耗量相对较大的夏季，水资源对于北京市社会与经济发展所造成的制约性影响更为显著，这一问题更要通过水价予以展示。因此，水资源价格要以水资源稀缺性为依据进行相应调整。

（3）北京市居民用水价格承受能力分析。

目前关于居民水价承受能力的研究主要是从居民收入水平来研究。水价承受能力是水价改革的重要基础，对于居民用水而言，模型中制定承载力水价时考虑的指标有：可支配收入、用水费用占可支配收入的比例、用水量，这个水价公式一般适用于缺水地区。

国内很多学者以用水费用占人均可支配收入的比例这一参数来分析居民对水价的承受能力。用的比较广泛的有扩展线性支出系统模型（Extend Linear Expenditure System，ELES），该模型假设某一时期人们对生活用水的需求量取决于收入和生活用水的价格，人们对生活用水的需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求，基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排其他非基本消费支出。目前，适合北京市实际情况的居民生活水价承受价格的研究很少，对不同收入水平用户的水价承受范围研究不多。用ELES模型对北京市居民水价承受能力进行定量分析，在运用这个模型时，考虑不同的用户收入水平存在着差异，而不是单单考虑平均的收入水平，并对不同收入水平用户的水价承受能力分别进行预测。

1）影响因素。影响居民用水户自来水可承受水价平均水平的因素，非常复杂，主要包括八个方面：①平均收入水平；②收入的分配结构；③支出水平和收支差；④支出结构；⑤居民用自来水的水价政策；⑥自来水的供求关系、供水成本；⑦居民现有的财富积累；⑧居民用户的习惯用水量。一般地说，居民平均收入水平高，可承受水价就高。

a.收入的分配结构。如果分配结构高收入与低收入者都占极少数，中等收入也就是接近平均收入水平的居民占人口的绝大多数，平均收入水平用户的可承受水价，基本就是全体居民的可承受水价。如果中等收入者占用户总数的比例不大，收入分配两极分化，高收入者占少数，但占据了大多数社会收入，多数人是低收入者，平均收入水平就不代表对水价的平均可承受能力。因为这时按平均收入水平决定的可承受水价，占居民绝大多数人的低收入者无法承受。

b.支出水平和收支差。尽管平均收入水平高，但整个价格水平很高，支出很多，居民收入在满足了各种必要支出需求后，所剩无几。这时，用户对自来水的可承受水价，也不会高。

c.支出结构。如果居民收入中必需的支出，如食品、衣着、教育、医疗、居住等开支，占总支出的比重相对不大，支出中不是生活必需的支出较多，居民的可承受水价就高。因为水是生活必需品，当用水需要更多的支出时，应该可以挤占原来不是生活必需品的开支。相反，如果生活必需品占总支出的比重很大，可承受水价就会低。

d.自来水水价政策。高收入者一般用水量大，低收入者用水量相对要少。如果采用不计用量，用水多少水价都相同的水价，全体居民的综合平均可承受水价要低。这时因为要考虑低收入者的承受能力，全体居民的可承受水价要按中低收入者的承受水平计算。如果釆用阶梯水价，水价随用水量增加提高，全体居民的平均可承受水价相对要提高，因为这时用水量多的高收入者会多付一些水费。

e.自来水的供求关系、供给成本。如果自来水生产、供给成本很低、很容易获得，居民用户可承受水价就低；否则，可承受水价就高。

f.居民的财富积累。如果居民的财富积累很多，即使现期没有收入，但依靠过去的积累，也会有很高的承受能力。

g.居民用户的习惯用水量。如果居民用户长期形成了用水量很大的习惯，可承受水价水平相对就低。

除了上述因素外，心理因素也会影响可承受水价。如果历史上长期缺水、供不应求、供水成本较高、水价水平较高、其他城市供水的价格水平较高，即使现在供求关系不再是供不应求，成本已降低，居民对自来水价也会有较高的承受水平。如果情况相反，居民对水价的承受水平就会较低。

居民对自来水的可承受水价还要考虑竞争因素。纯净水、矿泉水都会对自来水形成竞争。如果阶梯水价过高，高收者转而使用纯净水、矿泉水，用水量大量减少，会给自来水厂经营形成一定压力。

2）水价分析。居民的可承受能力常以可支配收入的比例来衡量。其评价可分为宏观和微观两个层次，宏观的可承受能力是指平均条件下，用户平均水费支出占户收入的比值，收入为总收入或可支配收入；微观的可承受能力是将用水户按收入、家庭类型或所在地区为基础，将用水户分成不同组并分别加以考察，得出可承受能力。水费支出占收入的比值临界点与经济发展水平、当地水资源条件、社会保障制度等多方面因素有关，所以各国的临界点并不相同，比如，土耳其（1997年）的水费占收入的百分比为1.2%～1.7%，法国（1995年）的水费为0.9%，英格兰（2000年）的水费支出占可支配收入比例为1.2%（OECD，2003）。在我国，一般认为水费支出占支配收入的3%为居民可承受水价上限。对居民生活水价承受能力分析，釆用微观法。即根据收入水平对用水户进行分类，釆用水费支出系数法得出不同组用水户的承受能力，再加以分析，确定最终水价承受能力。

2.1.3.4　实地调研南水北调工程对北京市居民供水水价影响

（1）调研目的。

一般国际上认为用水消费支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我国的用水消费支出不及人均可支配收入的1%～2%。合理设定水价，是确保供水行业持续运营资金的重要手段，也是保障供水水质和服务质量的基础。国际经验证明，优质的水质服务必须拥有足够的资金和严格监管的双重保障。因此，本次实地调研着重了解北京市居民在水费支出以及水价调整的参与意愿。

（2）调研结果分析。

1）北京市居民家庭月均水费支出。据调研，北京市居民家庭月均水费支出情况如下：16.4%的家庭月均水费支出在30元以内，29.2%的家庭月均水费支出在30～50元这个区间，43%的家庭月均水费支出在50～100元这个区间，11.4%的家庭月均水费支出在大于100元（图2.26）。

2）北京市居民水费支付负担情况。据调研，北京市居民家庭总体认为每月的水费支付压力较小，具体情况如下：1.17%家庭认为压力很大，1.8%的家庭认为压力较大，47.99%的家庭认为压力一般，约占一半，还有40.44%的家庭认为压力较小，8.6%的家庭认为完全无压力（图2.27）。

3）市民代表参与政府调整水价的意愿。据调研，北京市居民对于政府调整水价，作为市民代表的参与意愿较为积极，具体情况如下：46%家庭表示积极参加，18%的家庭表明视情况而定，10%的家庭没有兴趣参与这项任务（图2.28）。

2.1.3.5　南水北调工程对北京市供水水价机制的影响

（1）现行政策关于南水北调供水价格的指导意见。

《关于南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》（发改价格〔2014〕2959号，下称《通知》），明确南水北调中线一期主体工程（下称“中线工程”）运行初期分6区段实行成本水价，其中北京市为2.33元/m3。《通知》显示，南水北调中线水源工程综合水价为0.13元/m3（含税，下同），干线工程河南省南阳段、河南省黄河南段（除南阳外）、河南省黄河北段、河北省、天津市、北京市各口门综合水价分别为0.18元/m3、0.34元/m3、0.58元/m3、0.97元/m3、2.16元/m3、2.33元/m3。

财政部、水利部、国务院南水北调办，就中线工程运行初期供水价格政策通知如下。

1）中线工程运行初期供水价格实行成本水价，并按规定计征营业税及其附加。其中河南、河北两省暂实行运行还贷水价，以后分步到位。

2）分区段制定中线工程各口门价格，共划分为6个区段，同一区段内各口门执行同一价格。

3）中线工程实行两部制水价，基本水价按照合理偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则制定，计量水价按补偿基本水价以外的其他成本费用以及计入规定税金的原则制定。基本水费按基本水价乘以规划分配的分水口门净水量计算，计量水费按计量水价乘以实际口门用水量计算。

4）水源工程综合水价为0.13元/m3（含税，下同），干线工程河南省南阳段、河南省黄河南段（除南阳外）、河南省黄河北段、河北省、天津市、北京市各口门综合水价分别为0.18元/m3、0.34元/m3、0.58元/m3、0.97元/m3、2.16元/m3、2.33元/m3。

5）中线工程供用水单位要严格执行国家规定的供水价格。供水管理单位要加强成本约束，规范水费支出管理，提高水费收入使用效率。受水区价格主管部门要加强对供水价格执行情况的监督检查。

6）中线工程通水3年后，根据工程实际运行情况对供水价格进行评估、校核。

（2）对北京市供水水权的影响——向水资源储备功能的转变。

南水北调水进京后，供水市场由“两源”变“三源”，供水水权发生变化。格局的变化导致水资源配置原则的改变：优先使用南水北调来水，其次为地表水，最大限度地涵养地下水，将密云水库作为南水北调的间接调蓄库储备当地地表水。新的水资源配置原则，必将对北京市现行水价体系带来一定的影响。两大供水体系沿线的运行管理单位现行管理模式属自收自支的事业编制，水库及供水渠系的运行、维护和管理费用支出依靠供水收取水费来完成。南水北调通水后，供水水权受到限制和向水资源储备功能的转变，直接影响到两大供水体系水费的收取，工程的运行维护和管理经费来源问题凸显，成为影响两大供水体系良性发展的关键因素。

（3）南水北调工程对北京市水价定价的影响。

对投资成本高、运行费用高的大型工程，水价制度的制定各有不同。但整体上看，世界上许多国家都对引水工程制定优惠政策，对农业供水给予补贴，对工业、生活用水只要求回收投资和利息，供水管理部门一般不盈利。

为解决我国水资源时空分布不均问题，国家建设南水北调东线、中线工程将长江水调入沿线多个缺水城市。由于大型调水工程的成本费用高于当地水源供水系统，若作为独立的水源为用户供水，过高的水价必然导致无人问津。由此，通过外调入水促进当地社会经济发展的目的将失去意义。对于依赖相应的配套工程将外调水汇入当地水源或供水管网与当地水混合，为终端用户供水，该模式下的合理水价必须合理制定。合理的水价既要保证调水工程成本费用的回收，对工程按照两部制水价计费，发挥水价在水资源配置中的杠杆作用，又要体现出水商品的公共服务性，满足基本的生活生产用水。

南水北调工程的目的就是为解决北方地区的水资源短缺问题，保障经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。所以水价的制定要符合其公益性，如果南水北调工程水价过高，一方面北方地区将减少使用调水工程的水，不利于发挥南水北调工程的作用；另一方面，较高的调水工程水价将迫使用水户使用地表水和地下水，从而挤占生态和农业用水。

当前的两部制水价研究，核算各受水区的口门水价，即水资源仅有调水区至受水区的主体工程部分的价格（图2.29）。

1）供水系统的水价核算[6]。综合水价即指水质达标程度相同的各供水部门所施行的统一水价。一改现有的各供水部门结合自身供水成本、利润和税金等制定的多水源多水价状况。受水区多水源即指当地水源与外调入水源相混合通过配水管网将水输送到用水户。基于水资源价值的综合水价制定，就是以资源价格作为用水户对多水源水费分摊的依据，结合全成本水价核算方法，计入相应的工程水价与环境水价，最终确定各用水户的综合水价。

传统的水价核算没有考虑水资源的自身价值，仅将水资源从开发到供给的过程中投入的人力和物力资源折算成相应的成本价格。而全成本水价，包括了水资源开发利用中所投入的各种成本之和，包括资源水价P1、工程水价P2、环境水价P3、利润P4和税收P5等五部分价格，见表2.18。所以全成本水价可表示为：

资源成本主要体现的是水权价格。水资源为国家所有，在水资源使用中，需支付水资源使用权的费用，主要包括以下三部分。天然水资源价格：体现国家对水资源的所有权，用水户通过对水资源所有者，即国家，缴纳资源资金，获取水资源使用权；补偿国家对先期供水所投入的费用：实施供水前投入的费用补偿与水资源运行管理费用，如水资源勘察评价、规划、水利工程设计、水文站网布设与观测，在供水过程中对水资源的管理投入的补偿，如水文水质测验，等等；用水竞争造成的机会成本：水资源稀缺性的体现，尤其在水资源供需矛盾突出的地区，用水户需要对水资源竞争造成的经济损失给予补偿。

工程成本主要是生产成本和产权收益。由供水工程本身的直接工程成本和水源调节工程、水土保持工程等间接的水源工程成本两部分构成，前者有供水工程固定资产折旧费分摊、供水工程年租金摊销、无形资产摊销以及运作成本；后者有水源工程的固定资产折旧费、水源工程的大修费和运作成本等。利润有生产经营利润、投资净收益、公益服务利润、水主管部门和同级财政拨付的补贴等。税金主要是营业税及利润中形成的所得税。

环境成本是补偿通过水环境治理保证水质达标所投入人力物力的经济补偿，包括水环境整治工程（生活污水处理厂和工业污水处理厂等）补偿和水源区环境保护的补偿。

2）水价实施形式。

a.单一计量水价：即按方收费，每方水的价钱相等，按用水量大小计费。这是我国城市生活用水的常用收费方式，便于管理和推行。但不能很好地起到节水效果。

b.固定收费：即不考虑用水量，以时间和人口为单位，用户按月或年按用水规模（家庭人口数、农业用地面积）缴纳水费。我国农村生活用水和农业用水中普遍应用。由于收费与用水量无关，易造成节水意识淡薄，造成水资源严重浪费。

c.阶梯水价：根据用水量的多少制定级别，不同级别的水价采用不同的水价标准。阶梯水价可分为递减阶梯和递增阶梯两种形式。前者随用水量的增加，用水户缴纳的单位水价减少，这种计费方式主要是基于成本且供水成规模经济，当用水户均为小用户，用水量占有较大比例时，这种计费方式有利于促进小用水户节水，但通常情况下，并不利于有效节水；后者随用水量的增加，用水户缴纳的单位水价呈增加趋势，能有效刺激用户节水，有利于水资源高效利用，且能够加速成本的回收。

d.两部制水价：釆用使用量无关、按时间计费的基本水价和按使用量计费的计量水价相结合的计费方式，也叫基本费和从量费。对于连续供水的工程，采用一部制水价即可回收供水成本和运行费用，但对于供水不连续的工程，如大型调水工程和农业灌溉水工程，供水量受水文不确定性影响，变幅很大，当地水量或降雨量充沛时，供水工程提供的水源得不到使用，征收不到水费，则工程的维护费用得不到补偿，工程面临的经营压力较大。因此，采用两部制水价，用基本费来维持工程的正常运行，减少其经营压力。

e.季节水价：在不同季节实行不同水价标准。主要是在供水充足时，采用低水价，促进水资源的利用，而当供水紧缺时，采用高水价，控制水资源利用量，从而达到节水作用和优化水资源在各部门行业间的配置，最终达到社会综合效益最大化。

（4）南水北调水两部制水价。

两部制水价的实质就是将供水的生产成本、费用、利润和税金构成的供水价格分为基本水价和计量水价补偿两部分的一种计价方式，是单一制水价制度的改进。基本水价是用水户定期支付的基本费用，与使用量无关，主要分摊的是生产或服务的固定投入成本；而计量水价是按使用量支付的从量费，按照单方水价格与用水量之积来计费，主要分摊的是生产或服务运行的可变成本[7]。

两部制水价有两种核算方式，一种是基本水价和计量水价结合，两者分别补偿部分固定成本和部分变动成本，即每种成本中都含有一部分基本费和一部分计量费；第二种方式是，以容量水价补偿供水部门的固定资产成本，以计量水价补偿运营成本。

在我国，1965年至今发布了很多关于两部制水价的相关制度，以促进两部制水价政策的发展和实施。主要包括：《水利工程水费征收使用和管理试行办法》（水利电力部，1965年）、《水利工程水费核订、计收和管理办法》（国务院，1985年）、《水利产业政策》（国务院，1997年）、《城市供水价格管理办法》（原国家发展计划委员会、住建部，1998年）、《关于改革水价促进节约用水的指导意见的通知》（原国家计划委员会，2000年）、《关于改革农业用水价格有关问题的意见的通知》（原国家计划委员会，2001年）、《水价办法》（国家发展改革委等，2003年）、《水利工程供水价格核算规范（试行）》（水利部，2007年），等等。

引黄济青调水工程是我国最先实行两部制水价的调水工程，目前还有引溧枢纽工程、引嫩工程、岳城水库供水、平山引水工程、辽宁白石水库，等等。根据实施两部制水价的供水工程的运行效果来看，主要的优势表现在：

1）两部制水价建立起供水生产成本、费用的均衡补偿渠道，不管采用哪种形式的计费方式，都有基本水费作为固定成本的补偿，即使在供水量较小的年份，供水经营者也能得到这部分补偿，维护供水工程的正常运行，而当供水量大的年份，两部制水价的调节作用，让用水户的水费支出不高于单一制水价下的支出，均衡了丰枯水年的水费负担。

2）提高了供水管理水平。由于用水户定期缴纳基本水费，增加了供水经营者的责任心和用水户对供水的关注程度，形成相互信任相互监督的氛围。既提高了供水者的供水管理水平，又提高了水费收取率。

3）促进水资源优化配置。一方面，对于水源充足的供水工程，当计量水价低于基本水价时，通过水价杠杆的调节作用，引导用水户多用外调水，减少挤占受水区的其他水源，改善当地的生态环境；另一方面，对于水资源相对紧缺的供水工程，当计量水价高于基本水价时，用水户用完基本水量后，继续用水的水价较高，有利于促进用水户的节水，从而缓解了水资源的贡献矛盾。

另外，对于大型调水工程，工程建设投资大小对工程运营成本的高低有着深远影响。实施两部制水价，在工程建设前与用水户协商确定合理的引水量，有利于核定水利工程的供水规模，有利于提高水利资金的使用效率和工程效益，避免建造过大的工程却供水量少引起资金浪费、成本回收困难，也避免工程过小不能满足用水户的用水需求。所以，对于大型调水工程，采用两部制水价十分必要。

（5）供水两部制水价模式将进一步理顺现有水价体系。

南水北调通水前的水价体系客观上没有起到良好配置有限水资源的作用，具体表现为北京市水资源污染严重，没有缓和降水量先天不足、入境水量严重衰减、地表水资源不断减少的状况，同时，地下水资源持续过量开采，地下水位持续下降，地下漏斗面积持续扩大，地面沉降严重的现象没有得到改善，水资源供给总量缺口极大。北京市从量和质的角度看均属于严重缺水城市。

南水北调通水后从水的总量上来说可以满足北京市的用水需求，为了减少中线总干渠输水公司的风险，保证工程固定成本的回收及供水单位和供水工程的良性运行，保持供水用水双方利益的均衡，将实施基本水价和计量水价相结合的两部制水价。基本水价是按补偿南水北调中线工程供水的直接工资、管理费用和50%的折旧费、修理费的原则制订。

基本水价指多年平均用水量乘以基本水价得到基本水费，用水户不论用水与否都必须向中线总干渠输水公司交纳这部分费用。计量水价按补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金的原则核定。计量水费按实际供水量乘以计量水价而得到。而北京市现状实行的是一部制水价，水价结构虽相对简单，但不能满足水利工程可持续发展、确保水利工程正常运行和维护的要求，也不能消化中线工程两部制水价带来的风险。中线工程两部制水价模式的实施，是单一制水价制度的改进，为进一步理顺北京市现有水价体系带来了可能。

（6）提高了原水成本和用水户水价[8]。

南水北调中线工程通水之前，北京市的水源由地表水、地下水、再生水组成。南水北调水进京后，将增加10亿m3外调水，约占本地水源的25%，形成了西北部官厅水库、东北部密云水库、西南部南水北调经调蓄后向城市中心的“三源地表供水”水源格局。格局的变化导致水资源配置原则的改变：优先使用南水北调来水，其次为地表水，最大限度地涵养地下水，将密云水库作为南水北调的间接调蓄库储备当地地表水。新的水资源配置原则，对北京市现行水价体系带来一定的影响。

进京的南水北调水相当于北京市水利工程的原水，它将由配套的水利工程送至自来水厂，再由自来水厂净化处理后送到用户。北京市2009年的地表水的原水水价（即水资源费）为1.1元/m3。根据《南水北调中线一期工程项目可行性研究总报告》测算的北京段口门水价在2.023～2.324元/m3，比北京市调水前的水资源费高出0.9～1.3元/m3。为接纳南水北调水，北京市须建设水利工程、自来水厂和管网等配套设施，这样南水北调中线水进京后入户综合水价将达6.14～6.4元/m3（包括污水处理费），比北京市现状综合水价（5.04元/m3）高出1.1～1.4元/m3。

（7）水利工程水费减少对现行管理体制造成了冲击。

水利工程供水水价是北京市水价体系的重要组成部分，目前本地水利工程设施的管理养护主要是通过供水收取水费来保障工程设施的正常运行。

南水北调通水前，北京市的两大重要水库：密云水库和官厅水库的任务是供水任务，南水北调来水后，两大地表水源官厅水库和密云水库的功能定位发生了变化，从侧重城市工业生活供水向侧重生态供水和存储水资源转变，供水量由1999—2007年年均供水量的7.07亿m3降至2010年的6.17亿m3，其中2.2亿m3供生态用水。随着本地水利工程供水量的减少，作为备用功能的水利工程收取的水费也将随之减少，从而本地水利工程的养护资金也得不到保障，目前通过收取水费保障工程设施的运行、管护的水管体制将难以为继[9]。

（8）降低了北京市水资源费支付能力。

目前北京市水资源费主要用于水源的节约、保护和管理及水资源的合理开发。2004年上调的水资源费中，其中有部分作为南水北调建设基金来筹集该工程建设资金。南水北调水进京后，不仅两大地表水源官厅和密云水库的供水量减少，当地地下水源供水量占总供水量的比重也由2007年的69.5%降为2010年的46.2%。本地地表水及地下水供水量的减少，导致当地水资源费征收额度减少，降低了北京市水资源费支付能力，从而对北京市水源的节约、保护和管理及水资源的合理开发，甚至对南水北调建设资金的筹集均产生一定的影响。