第三节 南水北调工程质量监管

百年大计，质量第一，质量是工程的生命。南水北调工程质量，不仅关系到国家建设资金的有效使用，而且关系国家经济持续快速健康发展和人民群众生命财产安全。在工程建设过程中，不但需要责任主体各负其责，还需要各级政府行政主管部门和其他有关部门加强对工程建设各参与主体的行为和工程实体的质量监督管理，加强对有关法律法规和强制性标准执行情况的检查，以保证南水北调工程质量总目标的实现。

一、质量监管的性质与任务

（一）质量监管的性质

工程质量监管是指国家建设行政主管部门或国务院有关专业部门依据有关法律、法规以及规定的职权，代表国家对建设工程质量活动进行的监督和管理行为。根据《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）规定，我国实行建设工程质量监督制度，从法律上明确了质量监督管理的地位和性质。政府的监督管理行为具有宏观性、权威性、强制性和综合性等特点。

质量监督是政府管理建设质量的具体行为，是政府对建设行为各方的建设质量行为的强制约束。南水北调工程是国家重大投资项目，关系国计民生和人民群众生命财产安全，在建设过程中政府对于工程质量实行全面、全过程监管是必要的。

（二）质量监管的任务

根据《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定，政府对南水北调工程质量监管的任务主要包括两个方面：①对参加建设工程活动的各方主体质量行为进行监管；②对建设工程实体质量实施监管。南水北调工程政府质量监管任务如图1-3-1所示。

1.对建设工程参建各方质量行为监管

南水北调工程建设参与方是工程质量问题的责任主体，对工程质量负有不同的责任。在新的建设管理体制下，南水北调工程质量监管的对象除了传统管理体制下的项目法人（建设管理单位）、监理单位、施工单位和设计单位的质量行为依然是监管重点外，还包括对质量监督站的监督、管理等。

依据《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》质量监管的任务，主要是：①对项目法人（建设管理单位）的质量管理行为进行监管；②对南水北调工程各勘察设计单位进入条件、成果文件以及建设过程的设计服务质量进行监督；③对监理单位市场准入和市场行为、监理工作内容、监理单位责任、监理单位派驻现场人员资格、监理形式等方面进行监管；④对施工单位市场准入和市场行为，总、分包单位的质量责任，施工单位对建筑材料、构配件、设备和商品混凝土采购等质量责任，施工质量检验制度以及隐蔽工程检查责任，施工单位教育培训责任等进行监管；⑤对材料设备供应商的质量管理行为和所供材料设备的质量进行监管；⑥对质量检测单位的质量检测行为进行监管；⑦对各工程项目质量监督站（巡查组）的质量监督行为进行监管。

2.对建设工程实体的质量监管

依据《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》，南水北调工程实体质量的监管主要包括以下五个方面：①必须确保地基基础工程和主体结构的质量；②要求施工单位在隐蔽工程隐蔽前，在做好检查和记录同时，通知项目法人和建设工程质量监督机构，以接受法人和政府监督；③加强竣工验收阶段的政府监督管理；④接受来自群众的检举、控告和投诉，并根据国家有关规定，认真处理；⑤认真执行建设工程质量保修制度。

二、质量监管组织体系

建设初期南水北调工程建设管理体制的总体框架分为政府行政监管、工程建设管理和决策咨询三个方面。2004年在《南水北调工程建设管理的若干意见》（国调委发〔2004〕5号）中，明确了南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制和委托制三种建设管理模式，确立了“政府监督、项目法人负责、监理控制、设计服务和施工保证”的质量管理体系。

2011年起，南水北调工程进入工程建设高峰期，也是实现通水目标的关键时期，工程施工战线长、规模大、施工强度高，工程推进的难度加大。高峰期不仅是工程量进入高峰期，而且问题和困难也进入高峰期，在质量、投资、关键技术等诸多方面均有体现，质量监管工作任务艰巨。面对如此情况，国务院南水北调办统筹规划、整体布局，适时创新具有特色的“横向到边、竖向到底”“三位一体”“五部联处”的质量监管体制，完善并加强了南水北调工程的质量监管组织体系，确保了南水北调工程的质量，具体组织体系安排如图1-3-2所示。

三、各级组织权责划分

南水北调工程的质量监管体系由国务院南水北调办统一领导，由监督司、监管中心、稽察大队进行质量监管工作。省（直辖市）南水北调办事机构下设质量监督站具体进行各项质量监管工作。

（1）国务院南水北调办的主要职责。研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法，起草有关法规草案；负责监督控制南水北调工程投资总量，监督工程建设项目投资执行情况；负责协调、落实和监督南水北调工程建设资金的筹措、管理和使用；负责南水北调工程建设质量监督管理；组织协调南水北调工程建设中的重大技术问题；负责南水北调工程（枢纽和干线工程、治污工程及移民工程）的监督检查和经常性稽查工作；具体承办南水北调工程阶段性验收工作；负责南水北调工程建设的信息收集、整理、发布及宣传、信访工作；负责南水北调工程建设中与外国政府机构、组织及国际组织间的合作与交流。

（2）国务院南水北调办监督司主要职责。负责组织对南水北调枢纽和干线工程建设情况进行经常性稽查、专项稽查和稽查复查；督促检查南水北调工程建设稽查整改意见的落实；负责受理南水北调工程建设各类举报，提出办理意见，组织或协调举报调查；对质量问题的责任单位和责任人进行责任追究。

（3）南水北调工程建设监管中心的主要职责。为南水北调工程的投资计划管理、建设管理、监督检查和经常性稽查提供技术支持和服务，承办有关工作；负责贯彻执行国务院南水北调办有关工程质量监督的规章制度以及有关工程建设质量管理的方针政策和法律法规；负责对南水北调东、中线一期工程中由项目法人直接管理和代建管理项目的有关质量监督实施机构和人员的责任落实情况进行监督管理；负责南水北调工程质量监督经费申报与管理；负责对南水北调东、中线一期工程站点监督机构和人员考核；定期向国务院南水北调办汇总报送工程质量监督信息和质量监督成果。

（4）稽察大队的主要职责。对工程建设质量、进度、安全等进行飞检，快速检查并及时、准确发现工程建设中的质量、进度、安全问题，并及时解决问题，确保工程质量、进度、安全满足要求。

（5）省（直辖市）南水北调办的主要职责。负责委托项目的质量监督工作；负责制定委托项目的质量监督年度计划和年度经费预算；负责对委托项目的项目站（巡查组）及人员的考核工作；负责落实站长负责制；抽查所管辖标段质量管理体系运行情况，各施工、监理单位质量管理人员工作情况；抽查参建单位质量管理行为、质量关键点、重要部位、关键环节等质量责任措施落实情况；抽查分部、单元工程验收情况；抽查监理、检测单位提交的原材料、中间产品检测报告；抽查提交的设计单元工程验收质量监督报告。

（6）省（直辖市）质量监督站的主要职责。贯彻执行国家和国务院南水北调办有关工程建设质量管理的方针政策和法律法规；负责委托项目的质量监督，具体实施东线工程和中线干线工程委托项目、汉江中下游治理工程的质量监督工作；设立项目站或组织巡回检查组并向国务院南水北调办备案；定期向国务院南水北调办汇总报送工程质量监督信息。

四、质量监管机制

为了保证南水北调工程质量，建立从工程自身、政府和社会等方面的监管机制，主要包括政府质量监控机制、社会举报机制、质量认证机制、激励机制、信用机制、市场监管机制和责任追究机制，如图1-3-3所示。

（1）政府质量监控机制。南水北调工程政府质量监控机制是整个工程质量管理体系的重要组成部分。它由国务院南水北调办策划与领导，工程各项目法人负责，承建单位提供质量保证，监理实施现场控制，国务院南水北调办及项目法人实行定期或不定期的巡查和稽查的机制。为适应工程建设高峰期和关键期的特殊要求，国务院南水北调办适时完善传统的政府质量监管方法，创新政府质量监督机制，把质量监管关口前移，实行全过程、全方位、全面的质量监管。采取了质量飞检、站点监督、专项稽查等措施全面加强政府质量监控，为把南水北调工程建成质量可靠放心的工程，提供了有力保障。

（2）社会举报机制。为了实现南水北调工程“精品工程、放心工程、廉洁工程”的建设目标，国务院南水北调办在质量监管上采取高压态势。为了更好地开展质量监管工作，南水北调办广泛发动社会各界力量，发挥社会监督的各种手段，主动接受社会监督，建立完善的有奖社会举报机制。在南水北调工程建设进入决战决胜的关键阶段，开展有奖举报工作，是快捷高效推进质量监管的又一条重要途径。通过受理举报，可以更快更准地查处南水北调工程建设中质量和资金等方面的违规违纪行为，维护正常的市场秩序，确保工程资金和人民生命财产安全，确保干部队伍清正廉洁、经得住检验。因此，国务院南水北调办结合南水北调工程的特点，适时创新社会举报机制，保证举报机制的社会监督作用落到实处，能够迅速、准确地处理举报问题。

（3）质量认证机制。质量认证是对查出的质量问题进行定性。国务院南水北调办为了更准确、更权威地对检查出的质量问题进行定性，根据《南水北调工程建设质量问题责任追究管理办法》（国调办监督〔2012〕239号）的质量问题分类，对不同类型的质量问题，采用不同的认证程序，完善质量问题认证工作，细化质量问题认证标准。质量问题认证工作的范围是指国务院南水北调办组织的质量检查、质量监督、质量稽查、质量飞检和举报调查等涉及需要认证的质量问题。质量问题认证工作以事实为依据，按照法律、法规和技术标准进行检查、检验、检测，对质量问题的情况进行全面、准确、公平和公正的表述，对质量问题的严重程度进行明确界定。通过各项检查和举报调查发现的疑似影响工程质量安全的问题，需要进一步确认时，按质量问题季度会商意见，由国务院南水北调办向监管中心书面下达认证任务，明确需认证的项目、范围、工作时限及工作要求，监管中心负责认证工作的组织和实施。

（4）激励机制。在南水北调工程建设的高峰期和关键期，为了提高建设管理水平，保证工程质量，加快工程进度，国务院南水北调办采取了目标考核、绩效评价、经济奖惩等激励措施，充分调动参建各方的积极性，激发员工的建设热情，保证工程建设目标的实现。

（5）信用机制。为加强南水北调工程建设信用管理，根据《建设工程质量管理条例》和南水北调工程建设质量问题责任追究、进度考核、安全生产考核等有关规定，结合南水北调工程建设实际，国务院南水北调办制定了相应的信用管理制度，包括《南水北调工程建设信用管理办法》和《关于进一步加强南水北调工程施工单位信用管理的意见》（国调办建管〔2008〕179号）。信用机制充分利用现代信息网络手段，实现多行业监管系统的信息共享。把信用记录向社会公开，让全社会了解各企业和有关人员质量安全管理状况和素质，形成社会舆论监督和市场引导选择机制。

（6）市场监管机制。无论在建设领域还是在其他领域，市场监管机制都有着不可替代的作用。经过国务院批准，国务院南水北调办与水利部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局和国务院国有资产监督管理委员会联合建立了市场监管机制，对于严重质量问题和质量违规行为，采取对参建单位降低资质等级、吊销资质证书，对个人采取注销资质证书等措施。根据南水北调工程建设发生的具体问题，依法需对企业资质和人员资格进行处理的，由国务院南水北调办提出建议，水利部门、住房和城乡建设部门按照有关规定依法处理；工商行政管理部门加强对责任单位企业工商登记事项的监督管理；国资委系统加强对所出资建筑施工企业工程建设质量工作的指导和监督。

（7）责任追究机制。质量责任追究是“高压高压再高压”的具体落实，体现了国务院南水北调办狠抓质量、严肃责任追究的坚定决心，确保工程质量，确保“不给工程留隐患，不给后代留遗憾”，确保工程建设目标。国务院南水北调办出台了《南水北调工程建设质量问题责任追究管理办法》（国调办监督〔2012〕239号），构建了量化统一、累计加重和多措并举的责任追究标准，是国务院南水北调办突出高压抓质量的重要举措，使责任单位和责任人不敢越过红线，形成了违规必受罚、受罚促整改的格局。

五、质量监管制度与措施

国务院南水北调办本着点面结合的原则、预防与控制的原则和奖励与惩罚的原则，制定了成体系的制度措施。质量监管程序见图1-3-4。

本着工程质量全过程控制原则，国务院南水北调办从工程开工前的要素监管到施工过程的全方位控制，再到事后的验收进行了全过程的质量监管。对工程的质量进行评价和问题认证，对质量问题进行责任追究，对承包商进行激励和信用评价，制定了相应的监管制度与监管措施，见表1-3-1。

可见，国务院南水北调办所制定的质量监管制度及措施，从全面与重点相结合、预防与控制相结合、奖惩相结合等方面体现了南水北调监管制度及措施的全面性、灵活性、针对性，从而保证了南水北调工程的工程质量。

六、质量监管工作开展

（一）国务院南水北调工程建设委员会的质量监管工作

在历次国务院南水北调工程建设委员会全体会议上，建委会都着重强调工程质量，始终把加强工程质量管理放在建设管理的首位。

2003年，建委会第一次全体会议确立了南水北调工程“项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制”的建设管理体制。2004年，第二次全体会议强调，切实加强工程质量管理，建立质量责任制和责任追究制，实行全过程质量监督，努力把南水北调工程建设成为一流的水利工程，并提出了南水北调工程可实行委托制、代建制和直接管理相结合的管理模式。2008年，第三次全体会议强调，质量和安全是南水北调工程的生命线，必须坚持质量第一、安全第一，坚持进度服从质量、服从安全，把质量和安全作为南水北调工程建设管理的核心任务，抓好关键技术、工艺攻关，健全并严格落实质量管理和安全生产责任制。2009年，第四次全体会议强调，质量和安全是南水北调工程的生命线，必须把工程质量作为工程建设的核心任务，全面落实质量管理责任制，严格质量监督检查，做到安全生产常抓不懈，不给工程留隐患，不给后代留遗憾，把南水北调工程建成经得起时间和历史检验的精品工程、放心工程。2011年，工程建设进入关键期和高峰期，第五次全体会议强调，南水北调工程已进入投资的高峰期和建设的关键期，越是在这种时候，越要加强质量控制和安全生产监督，扎实推进主体工程建设，同步建设配套工程，确保如期实现通水目标、发挥效益，确保建设质量一流，确保资金安全无虞，使南水北调工程经得起历史和人民的检验。2012年，第六次全体会议再次强调，把工程建成质量可靠放心的工程，在确保通水的同时，绝不能放松工程质量和水质安全，要加强工程质量监管。

此外，国务院南水北调工程建设委员会专家委员会（简称“专家委员会”）根据关键技术保障的需要制定调研方案，组成工程质量调研组对东、中线工程质量进行调研。各调研小组通过听取汇报、查看施工现场、查阅质量记录资料及文件，与相关单位进行了座谈，形成调研报告，解决了一批影响工程质量、制约工程进度的技术难题。

（二）南水北调工程正常施工期的质量监管

建设初期，在建委会的领导下，南水北调工程参建各方完善制度、加强管理、强化科技支撑、严格市场准入、加强教育培训，基本形成了“政府监督、项目法人负责、监理控制、设计和施工保证”的质量管理体系。

在此期间，质量监管的主要工作有：①国务院南水北调办印发了《南水北调工程建设管理的若干意见》《南水北调工程质量监督管理办法》《南水北调工程建设稽察办法》等质量监管制度，为质量监管规范化奠定了基础；②成立质量监管组织机构，国务院南水北调办先后组建了南水北调工程质量监督机构，设立北京、河北、山东、江苏、天津、河北等质量监督站和丹江口大坝加高、中线穿黄、漕河渡槽、惠南庄泵站等重要单项工程质量监督项目站，聘请具有丰富经验的人员担任质量监督站站长；③落实质量监管责任，各质量监督站按照各自的分工，认真落实监管职责，针对工程实际编制质量监督工作计划和细则，并有计划地开展质量行为和实体工程质量检查；及时抽查质量资料，检测原材料和中间产品，印发监督通知书（单）和质量监督工作简报，加强日常监督。

（三）南水北调工程高峰期、关键期的质量监管

南水北调工程参建队伍和建管模式有其独特的特点：①南水北调工程建设管理体制比较复杂，地方政府与项目法人职责交叉，专项设施产权涉及部门多，单位协调困难，在工程建设的关键期、高峰期问题尤为突出，采用传统质量监管体制机制难以保证工程质量，需要进行改进和创新。②参与南水北调工程建设的队伍，既有水利水电系统的国有企业、地方企业，也有铁道、建筑、交通等系统的施工单位。行业与行业之间的管理既有封闭性，也有差异性，在执行国家标准、行业标准的过程中，存在着不同认识，这极有可能对南水北调工程质量造成影响。③南水北调工程实行直管、委托、代建三种建管模式，虽然这些模式有利于调动沿线各省市的积极性，发挥社会管理资源在工程建设中的作用，降低建设管理成本，但也容易产生多头管理造成的责任落实不到位的隐患。

这些特点的存在给工程建设质量管理带来了极大的挑战，在工程建设进入高峰期、关键期尤为突出。质量是南水北调工程的生命。党中央、国务院高度重视南水北调工程质量，多次强调把南水北调工程建设成优质可靠放心工程。国务院南水北调办深入贯彻落实中央领导重要指示精神，本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度，紧密结合工程本身的特点，转变观念，探索创新，提出了“三位一体”“三查一举”“质量问题认证”“质量考核激励”“信用管理”“有奖举报”和“责任追究”等有效的质量监管体制机制，确保了南水北调工程质量。

2011年进入工程的高峰期和关键期，东、中线全长2500多km，共有514个标段，参建单位200多个，质量监管任务异常繁重。国务院南水北调办在2011年工程建设工作会议上，提出了 “六抓”，对于质量安全管理狠抓严管，确保施工管理到位、监督检查到位、问题处理到位，对质量安全责任一抓到底，决不姑息。2011年7月，南水北调工程质量问题约谈会强调，国务院南水北调办对工程质量管理将高标准、严要求，始终保持高压态势，进一步狠抓工程质量管理。2012年，国务院南水北调办在工程建设工作扩大会议指出，工程质量管理要继续突出高压抓质量，“高压高压再高压，延伸完善抓关键”。高压，就是严查严处严罚，绝不手软：①将过去一季度处罚一次提升为一个月处罚一次；②简化质量问题处理程序，快速处理现场质量问题；③不但要现场处理，还要通报给受罚的上级单位，通报给东、中两条线。延伸，就是改变过去只对半成品、成品质量检查和处罚，而向两头延伸。向前延伸到施工环节，对施工的关键工序开展考核奖惩，同时质量检查也要延伸到工序质量控制；往后延伸，就是实施质量终身责任制。完善，是指2012年国务院南水北调办采取一些新的措施完善质量监管体系抓质量。抓关键，是指控制关键标段，一旦这个标段出现质量事故，就会影响通水目标，这是决不允许的。

（四）南水北调工程收尾期的质量监管

2013年，南水北调工程进入了收尾期、决战期。国务院南水北调办认真贯彻落实国务院领导视察国务院南水北调办时的重要指示精神，继续贯彻“高压高压再高压，延伸完善抓关键”的质量监管总体思路，从提高全系统思想认识入手，着眼质量管理行为和工程实体质量，又采取了一系列强有力的措施，出重拳、用重典，加大力度查找质量问题，从重追究责任，严防质量意外，确保把南水北调工程建成优质放心工程。

（1）用信用管理机制增强参建单位和人员的质量意识、诚信意识，确保各参建单位严格履行合同承诺，实现工程建设目标。《南水北调工程建设信用管理办法》以结果为导向，依据工程质量、建设进度、安全生产等信用信息三大要素，明确信用管理优秀单位、可信单位、基本可信单位、不可信单位的评价标准，对责任追究和考核结果实施季度和年度信用评价，并通过门户网站向社会公布信用评价结果。通过信用评价、公示信用，惩戒失信行为，使失信者“一处失信，寸步难行”。这对提高各参建单位质量意识、责任意识，发挥质量管理的积极性、主动性和创造性，从而提高质量管理水平，具有重要意义。

（2）通过“311”行动规范监理行为。《关于开展以“三清除一降级一吊销”为核心的监理整治行动的通知》（国调办监督〔2013〕108号）明确了实施“三清除一降级一吊销”责任追究的标准，要求加大对监理单位质量管理行为的监督检查力度，对出现严重违规行为、造成严重质量问题的监理单位和监理人员，进行严查严处。情节严重的，对责任单位和责任人，实施清除出场、降低资质等级、注销资格证书，直至吊销资质证书的处罚。同时，特别提出要对项目法人、建管单位、现场建管部门实施连带责任追究，也制定了相应的责任追究标准。“311”整治行动的开展，对规范监理行为，强化监理质量过程管控作用，对项目法人、建管单位进一步认清责任，切实加强监理合同管理，共同提高监理水平，更好地管控工程质量，都起到了重要作用。

（3）用“再加高压”消除质量隐患。为消除危及工程结构安全、可能引发严重后果的工程实体质量问题和恶性质量管理违规行为，国务院南水北调办在一系列高压措施的基础上，又提出再加高压实施质量监管，从“查、认、罚”三个环节予以强化，明确了严查质量问题、快速质量认证、从重责任追究等方面的具体要求和措施：①严查质量问题，要求各质量检查单位一律实行“飞检式”质量检查，加力查找质量问题，对“三查一举”提出检查频次、时间量化标准。②快速质量认证，明确常规质量认证和权威质量认证的时限和要求，集中体现在“快”字。③从重责任追究，梳理了35种危及工程结构安全、可能引发严重后果的工程实体质量问题和7种恶性质量管理违规行为，对施工单位、监理单位实施5级从重责任追究和经济处罚，对项目法人、建管单位实施连带责任追究。同时，对查找质量问题的有功单位和个人进行精神和物质奖励。

（4）为确保工程质量万无一失，积极开展“回头看”集中整治工作。中线工程进入决战、收尾期阶段，以往查出来的质量问题都报过整改报告，部分问题也进行了复查，但还是有必要对质量问题整改情况进行集中检查，检验质量监管的实际效果。因此，国务院南水北调办决定对中线工程开展质量监管“回头看”集中整治活动。“回头看”的主要任务：一是重点检查2012年、2013年国务院南水北调办“三查一举”等质量检查发现的严重质量问题整改情况；二是深入查找不放心类质量问题，消除质量隐患；三是对“回头看”检查发现的质量问题，严格实施责任追究。

“回头看”具有以下特点：

（1）重点突出。重点就是2012年以来被国务院南水北调办实施通报批评或责成通报批评以上处罚的施工标段；另一个是过去查出的影响工程结构安全、可能影响通水目标的质量问题，要集中回顾整改。

（2）目标明确。“回头看”就是要看曾经出现的质量问题是否已经整改到位，隐患是否得到消除，类似的质量问题是否还有发生，是否还存在不放心类问题。通过“回头看”做到对问题整改情况心中有数、对质量状况心中有数。

（3）方式明了。“回头看”主要是以飞检方式进行检查。对照质量问题，直接去工地现场查看，检查实体质量是否整改到位。

（4）责任清晰。“回头看”对检查单位提出了明确要求。谁查谁签字，检查单位和人员要对检查结果负责。查完之后，如果出了问题，除了对责任单位和人员实施责任追究，还要对检查单位和人员进行连带责任追究。

正是有党中央、国务院对南水北调工程质量的高度重视，强调一定要把南水北调工程建设成优质可靠放心工程；正是有国务院南水北调办深入贯彻落实中央领导重要指示精神，有对国家、对人民、对历史高度负责的态度，进行艰苦卓绝的创造性工作；正是有10多万名工程建设者的努力和辛勤付出，才确保了南水北调这一伟大工程的一流质量。