水流产权确权试点调研报告

周学文

（2016年4月）

制定水流产权确权试点方案，是中央全面深化改革领导小组确定的一项重要改革任务，由水利部会同国土资源部牵头负责。为做好此项工作，2016年3—4月，我带队赴甘肃、宁夏等地开展实地调研，深入了解相关地方开展水权制度建设的工作基础、主要做法、典型经验，分析存在的问题和困难，听取相关地方水行政主管部门对开展水流产权确权试点的意见和建议，研究提出开展水流产权确权试点工作的思路、步骤和相关政策措施建议，为制定水流产权确权试点方案提供基础。

一、开展水流产权确权试点工作的重要意义

现有涉水法律法规通常将“水资源”作为法律规范的对象，“水流”“水流产权”是相对新颖的概念，目前有关方面对其内涵的认识和理解还不尽一致。调研组通过与地方有关部门进行座谈讨论，充分考虑水流特点和功能属性，结合国家自然资源产权制度改革的有关要求，进一步明确水流及水流产权的内涵，认为开展水流产权确权试点工作十分必要和重要。

（一）开展水流产权确权是推进生态文明建设的重要举措

党中央国务院高度重视水流等自然资源资产产权制度改革，将其作为生态文明制度建设的重要内容，先后作出一系列重要决策部署。党的十八届三中、四中、五中全会对建立健全自然资源资产产权制度、开展水流产权确权试点有明确要求，党中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确提出“开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量”。为落实党中央国务院部署，我部制定印发了《关于深化水利改革的指导意见》，明确提出开展水权制度建设、河湖管理和保护范围划定、河湖水域岸线登记等工作。为落实党中央国务院决策部署，推进生态文明建设，亟须开展水流产权确权试点工作。

（二）开展水流产权确权是健全自然资源资产产权制度的重要内容

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，要求“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。当前，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有权人权益不落实等自然资源管理体制不健全有关。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。水流是自然资源生态空间的重要组成部分，开展水流产权确权是健全自然资源资产产权制度的重要内容。

（三）开展水流产权确权是强化水资源节约保护的重要途径

建立自然资源资产产权制度的根本目的是实现资源的合理开发、高效利用、全面节约和有效保护。长期以来，一些地方用水方式粗放，用水浪费、效率低下、开发过度问题还相当突出，一个重要原因是水流产权不清晰，相关权利、义务不明确，保护主体和责任不到位，造成水资源和水生态空间保护难、监管难。开展水资源产权确权登记，让合法的取用水户持有权属凭证并允许交易，可以从源头上明晰取用水户的取用水权利边界，明晰占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，保障权利人可以依法享有水权收益，从而建立起节约用水和水资源保护的激励机制，允许节约出来的水进行转让并取得收益，真正激发用水户节水护水的热情，实现从“要我节水”到“我要节水”的转变。

（四）开展水流产权确权是创新现代水治理体系的重要内容

开展水流产权确权，是水资源由资源管理向资产管理转变的重要体现。水资源资产管理是相对传统的资源管理而言的，是遵循水资源的特性和自然规律，按照水资源生产的实际，从水资源开发利用到生产和再生产，按照经济规律进行的一种投入产出管理模式。与资源管理相比，资产管理以价值管理为核心，更加突出水资源的经济价值，更加侧重于同时运用行政和市场两种手段进行管理。开展水流产权确权试点工作，是在水资源管理方式上探索从“资源管理”走向“资源和资产管理相结合”，对丰富现代水治理体系具有重要意义。

（五）开展水流产权确权试点是为改革积累经验

近几年我部积极推进水权制度建设，一些地区在水资源确权等方面取得积极进展，为推进水流产权确权打下了基础。但从总体上看，水流产权确权的途径和方式方法尚不清晰，尚有待于在实践中进一步探索。与其他自然资源相比，水资源具有流动性、随机性、多功能性、利害双重性等特征，水流产权确权是一项具有开创性的复杂工作。必须通过试点先行，探索改革的方向和路径，形成可复制可推广的经验和做法。从水资源来看，我国多年平均水资源量2.8万亿m3，可利用量8000亿m3，到2030年用水总量控制在7000亿m3以内，目前每年的实际用水量是6000亿m3左右，而且各个流域、不同地区年际和年内水资源量丰枯变化都比较大，仅从水资源量上确权就十分复杂，还要统筹上下游、左右岸、不同地区和各涉水主体之间的利益关系，难度很大，需要通过试点进行探索。因此，选择部分典型地区和流域开展水流产权确权试点，不仅是试点地区先期开展水流产权确权，更是为全面开展水流产权确权，完善自然资源资产产权制度提供经验和借鉴。

二、水流产权确权试点有关工作基础

从调研情况看，近年来，调研地区围绕水资源确权、河湖水域划界确权开展了大量工作，目前已经具备了较为扎实的工作基础。

（一）水资源确权相关工作基础

甘肃和宁夏都是水利部确定的水权试点省（自治区），其中甘肃重点在疏勒河流域开展行业和用水户间水权交易，宁夏则重点开展水资源使用权确权登记工作。调研发现，结合试点探索工作，两省在水资源确权方面取得了积极进展。

一是区域用水总量控制指标分解已经基本完成。按照实行最严格水资源管理制度的要求，甘肃建立了省地级行政区用水总量的控制红线，分解下达了全省各市州2015年、2020年、2030年用水总量的控制目标，各市州也初步将总量分解到县区。宁夏也基本建立了区域用水总量控制指标体系，按照自治区政府印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》中分配给各县区的总量指标和宁夏行业用水定额双控制的要求，将用水总量控制指标逐级分解细化，逐级确认区域取用水总量和权益。

二是取水许可管理体系已经基本建立。将取水许可管理作为用水总量控制的重要手段，甘肃省政府修订了《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》，首次将渔业用水、采煤及其他采矿取（排）水和利用渠道二次取水对象纳入取水许可范围，在全国第一个全面开征农业用水水资源费；建立了全省取水许可台账制度，核发的48947套河道外取水许可证（许可水量占实际用水量的95%以上）已全部登记录入台账系统。宁夏结合试点工作进一步完善取水许可制度，对已经发证的取水许可进行规范，确认取用水户的水资源使用权。对已经纳入取水许可管理的，强化计划用水和定额管理，科学核定许可水量，确认取用水户使用权；对许可过期和无证取水的，按要求和程序重新申办登记。

三是在部分有条件的地区开展水权确权的探索实践。甘肃张掖市结合黑河流域综合治理和水量调度，将用水指标逐级分配到县、乡、村和用水户，全面推进水票制度，鼓励用水户开展水量交易。在石羊河流域，武威市部分县区将分配的水权进一步细化分解到灌区、乡镇（水管站）、村组（农民用水户协会），发放水权证31.06万户。疏勒河流域制定了《疏勒河灌区农业用水实行超定额累进加价制度改革实施方案》《甘肃省疏勒河流域水权试点水资使用权确权实施方案》等配套文件，对流域内各取用水单位重新核定许可水量、开展灌溉定额实测等工作。宁夏在全区范围内部署开展水资源使用权确权登记工作，在对取水许可制度进行完善以确认取用水户水资源使用权的基础上，对农村集体水权进行确权登记。对农村集体经营组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权，结合小型农村水利工程产权制度改革，在开展调查的基础上，科学制订方案，逐步实现确权。

（二）水域、岸线确权工作基础

水利部于2014年部署开展河湖及水利工程划界确权工作以来，甘肃、宁夏两省（自治区）围绕河湖及水利工程确权划界开展了大量摸底调查工作，完成了部分基础条件较好的水域岸线和水利工程确权划界。

一是开展划界确权摸底调查。甘肃对流域面积50km2及以上的河流开展了划界确权调查，目前全省流域面积50km2及以上河流1590条，省内总长度为5.78万km。其中流域面积100km2及以上河流841条，省内总长度4.19万km，全省常年水面面积1km2及以上湖泊7个，省内水面总面积100.02km2。宁夏组织各市县区及厅属相关单位开展了河湖及水利工程划界确权摸底调查，目前宁夏流域面积50km2及以上河流406条，流域面积100km2及以上河流165条，常年水面面积1km2及以上湖泊15个，常年水面面积10km2及以上湖泊2个。

二是开展水域岸线划界确权。甘肃河道应划界906条，总长度64804km，目前已划界34条，总长度1175km；全省河湖及水利工程应完成划界面积约270.9万亩，已完成划界面积约39.9万亩，划界完成率为14.7%；全省河道应确权727条，总长度18919km，目前已确权12条，总长度306km。宁夏全区河湖及水利工程应完成划界面积约293.5万亩，已完成划界面积约92.6万亩，划界完成率为31.6%。全区应完成确权面积约142万亩，已完成确权面积约9.1万亩，确权完成率为6.4%。

三、存在的主要困难和问题

在了解地方工作基础的同时，调研组重点就在调研地区开展试点的可行性及存在的困难和问题与地方进行了座谈讨论。甘肃、宁夏2个省（自治区）水利部门均认为目前开展水流产权确权试点工作具备一定工作基础，可选择基础较好、有代表性的河流或区域进行试点，同时也表明目前开展试点仍然面临一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

一是对水流产权的认识和理解不尽一致。我国法律对“水流”的规定主要来源于《宪法》《物权法》《民法通则》等，而《水法》等现行的涉水法律法规则并未使用“水流”的概念，而是用“水资源”作为法律规范的对象。水流具有水量、水能、水生态、水域、岸线等多重属性，水流产权确权既要考虑水的自然属性，也要考虑水的流域特性；既涉及水资源管理制度改革，也涉及多方利益调整。目前看来，有关方面对“水流”“水流产权”等内涵的认识和理解还不尽一致，存在一些争议。

二是水流产权确权的难度较大。水资源具有流动性、时空分布不确定性和可再生利用等特点，与土地、森林等其他自然资源相比，确权难度更大。以宁夏为例，全区水资源极其匮乏，主要依靠黄河而生存和发展，由于近年来黄河来水减少、可耗用水量不足，尽管“八七分水”方案分配给宁夏的黄河地表水资源消耗量约40亿m3，但平均实际取水量远大于分配的消耗量，加之水资源的供用耗排关系难于监控计量，且年际间丰增枯减影响较大，水资源使用权确权应选择哪个指标作为基数难以把握。尽管土地、森林等资源产权确权已有一些成功做法，但由于水资源的特殊性和复杂性，水流产权确权的思路和方法需要进行深入研究。

三是水流与其他生态空间的界限不够清晰。水流与土地、湿地等自然资源生态空间存在一定交叉，这意味着在进行水流产权确权时，不仅要考虑水流本身的确权，还要考虑土地、湿地等自然资源生态空间的确权。目前，国家林业局已经牵头开展了湿地产权确权试点工作，据初步了解，湿地产权确权与水域、岸线确权存在一定程度上的交叉现象。为此，在开展水流产权确权试点工作中，必然涉及与国土、林业等有关部门的协调。此外，划界确权工作涉及多个部门，政策性强，协调难度较大。

四是立法等有关工作基础还比较薄弱。在法律依据层面，对于水资源使用权的确权仍没有形成完整系统的法律依据，为开展水资源使用权确权增加了难度。在水资源监控方面，甘肃、宁夏水资源计量监控体系尚未完全覆盖到农民用水户，水资源监控能力不足，难以为水权确权、交易和监管提供全面有效的支撑。例如，宁夏地区90%的用水为农业用水，而现有计量设施主要集中在各大干渠进水口，斗渠、农渠几乎没有计量，给水资源确权带来了很大困难。在河湖管理方面，两省（自治区）河湖管理工作基础相对薄弱，现有很多河道管理范围内土地被侵占情况较为突出，特别是一些多年断流的河道，周边居民在河道管理范围内盖房、耕种等情况严重，划界确权工作开展面临诸多历史遗留问题，解决起来具有相当难度，同时需要大量的经费支撑。

四、推进水流产权确权试点应把握的重点问题

通过组织调研和讨论，总体认为，水流产权确权试点是一项具有开创性的工作，国内外尚没有成熟的经验可以借鉴，改革具有很大的挑战性。在制定水流产权确权试点方案过程中，要着力把握以下几个问题：

一要准确理解水流产权确权的概念内涵。水流的概念源于《宪法》。《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。根据《宪法》释义的解释，水流是江、河等的统称。水流不仅包括水资源，还包括水资源的空间载体，即装水的“盆”。因此，水流产权确权包括水资源确权和水域、岸线等水生态空间确权，既要探索所有权确权，也要探索使用权确权。试点工作首先要深入理解和准确把握水流的概念内涵，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，统筹提出水资源和水域、岸线等水生态空间确权方式和途径。

二要准确把握试点工作的目标任务。水流产权确权试点工作要全面贯彻中央全面深化改革的精神和决策部署，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照生态文明体制改革的总体要求，遵循水生态系统性、整体性原则，以落实水流产权的所有权人职责和权益、明确使用权的归属和权利义务、加强保护和监管为主要任务，通过试点探索建立归属清晰、权责明确、监管有效的水流产权制度，探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊，使用权归属不清，水资源和水生态空间保护难、监管难等问题。要因地制宜确定改革任务，坚持问题导向，大胆实践探索，力求创造出可推广、可复制的典型经验。

三要准确把握水流产权确权试点工作重点。对于水域、岸线等水生态空间确权，要以依法划定的河湖管理范围为基础，划定水域、岸线等水生态空间范围。水生态空间确权既要划定水生态空间范围，还要按照自然资源资产统一登记的有关规定实施登记。对水资源确权，要把水资源使用权确权作为重点，以区域用水总量控制指标和江河水量分配方案等为依据，规范取水许可管理，进一步完善水资源有偿使用制度，对水资源用途管制等提出监管要求。水流产权确权目的是为了更加有利于保护好水资源和水生态环境，试点工作要紧紧围绕这一核心，做好相关制度顶层设计。

四要统筹协调水流产权确权与其他改革的关系。按照《生态文明体制改革总体方案》有关要求，健全自然资源资产产权制度、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度等多项改革正在同步推进。从总体上看，生态文明体制改革各项改革举措正在加快实施、深入推进，水流产权确权试点工作要借鉴相关改革的经验和做法，必须加强与各相关改革的统筹协调、整体把握、协调推进，避免各行其是、各自为政、互不衔接。

五要妥善处理于法有据和改革创新的关系。开展水流产权确权试点是一项重要的制度创新。目前，《宪法》《水法》《物权法》《土地管理法》等法律法规明确规定了水流所有权、取水权、土地所有权、土地使用权等，为水流产权确权提供了基本法律依据。但是，在水生态空间用途和监管措施、水资源有偿使用制度、不同取水权人的权责内容、灌区内农业用水户水权等一些具体问题上，现有法律规定还不够明确，需要在试点过程中创新水流产权确权制度体系，允许试点地区先行先试。

调研组成员：周学文　高敏凤　许文海　王　敏　杜国志　赵银亮　马　超　李俊凯