水利综合执法进展情况调研报告
政策法规司
（2016年11月）
2012年水利部印发《关于全面推进水利综合执法的实施意见》（以下简称《实施意见》），要求各流域机构和各级水行政主管部门全面推进水利综合执法，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制。2013年，水利部在全国确定了25个单位为水利综合执法示范点。为了全面掌握全国水利综合执法进展情况，在新形势下深入推进水行政执法工作，水利部政策法规司自2015年下半年开始陆续开展水利综合执法进展情况调研，向7个流域机构和31个省级水行政主管部门进行书面调研，部署25个部综合执法示范点进行总结，并到20余省份和流域机构开展实地调研，经汇总分析形成调研报告。
一、水利综合执法面临新的形势
近年来，法治政府建设和水利改革发展形势发生了很大变化。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要深化行政执法体制改革，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。2015年中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，对改革行政执法体制进行部署。2015年3月，中央机构编制委员会办公室印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定北京市等22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，探索整合政府部门间相同、相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。2015年12月，党中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，提出推进城市综合执法体制改革的措施。党的十八大以来，党中央国务院对生态文明建设作出了一系列重要部署，加强水、水域、水生态保护成为生态文明建设的关键举措。2014年，习近平总书记就强化水治理、保障水安全作重要讲话，提出新时期水利工作方针。完善水治理体系、实现水治理能力现代化成为水利工作的重要任务。这些新形势、新情况，均要求强化水行政管理和水行政执法，加快推进水利综合执法。
二、水利综合执法取得积极进展
自《实施意见》颁布以来，各流域、各地方大力加强执法队伍建设，健全执法体制机制，强化执法能力建设和制度建设，水利综合执法取得明显成效。
（一）水政监察队伍建设加快推进，水行政执法网络逐步形成
水政监察队伍和执法网络是水行政执法的组织保障和基本力量。各流域、各地方将队伍建设和网络建设作为水利综合执法的先导工作加以推进，执法队伍数量稳定、质量提升，执法网络深入延伸，逐步走向内涵式发展。
一是行政类和参公管理类稳步增长。2016年全国水政监察队伍3691支，其中行政编制460支，事业编制3231支，水政监察人员6.1万人。队伍构成中，行政编制和参公管理事业编制比例达到30%，全额拨款事业编制比例达到45%，合计75%，其中流域机构和省级水行政主管部门所属水政监察队伍比例达到90%，较好落实了中央有关执法队伍性质的要求，提高了水行政执法的规范性、权威性。东部地区行政编制、参公编制和全额事业编制比例高于中西部地区，直辖市、省会城市和经济发达市比例高于其他市。如浙江省水政监察队伍94支，参公编制86支，占91.5%，全额事业编制8支，占8.5%，合计达到100%。上海市水务局执法总队和21个区（县）水务执法机构全部属于行政编制或者行政执法类事业编制。
二是执法网络向基层延伸，执法体系不断完善。为了应对执法任务重、执法人员少的情况，预防水事违法行为，近年来各流域、各地方下移执法重心，将执法网络向水管单位、乡镇、村组延伸，充分利用社会力量，有效解决日常监督检查、预防制止违法、及时就近处理的问题。如山东省加快构建基层执法网络，全省450个重点水管单位中374个建立了水政监察机构，1486个乡镇有1069个成立了水政监察站，成立片区水政监察机构57个，兼职水政监察人员3840人，选聘村级水利执法联络员、协管员6700余人。湖南省新化县水政监察大队由6人增加到13人，27个乡镇场办“水利管理站”更名为“水利监察管理站”，在水库灌区组建执法股或执法队，全县1143个村均设立一名水政监察协管员。
近年来，向社会组织购买服务成为改革执法方式、补充执法力量的创新举措。如浙江、江西、广州等地雇用河道保洁人员同时承担河道巡查、发现制止河道违法行为的工作，起到站岗放哨作用。
三是水政监察人员管理加强，素质能力明显提高。各流域、各地方落实水政监察人员持证上岗和资格管理制度，严把入口关，严格培训、考评、考核，落实执法责任，水政监察人员素质能力不断提高。2016年，流域机构完成2593名水政监察人员的全面清理，执法人员资格全面达标。水政监察人员文化程度稳步提高，具有法律、水利相关学历的人员比例增多，特别是东部地区，呈现高学历、年轻化趋势。如江苏坚持“凡进必考”，全省专职水政监察员90%以上为大专以上学历，法律专业人才比例提高了4倍。
（二）水利综合执法体制加快推进，一支队伍对外执法格局初步形成
完善执法体制机制是推进水利综合执法的核心。各流域、各地方按照《实施意见》大力推进执法体制机制建设。在部门内部，集中执法权，理顺水政执法机构与业务监管机构的关系；在层级之间，下移执法重心，延伸执法网络，健全执法体系；在部门之间，妥善处理与政府综合执法机构、相关主管部门的关系，完善执法协作机制，建立执法司法衔接机制。
一是部门内部集中执法权。集中执法权，实现一支队伍对外执法，是避免多头执法、重复执法的关键，是推进水利综合执法的核心。有关流域、地方将行政处罚、行政强制、行政征收等执法权集中到水政执法机构，涵盖河湖管理、河道采砂、水资源管理、水土保持、工程管理、水利建设管理、纠纷调处等工作。目前7个流域机构中，除长江水利委员会专设长江采砂管理局外，其他流域机构的执法权均由水政执法机构归口。地方各级水行政主管部门中，近80%实现了行政处罚权和行政强制权集中行使，近60%实现了行政征收权的归口行使，近75%的地方水政执法机构承担了河湖、河道采砂、水资源、水土保持和工程管理的执法职责，部分地方还承担了水利工程建设领域的执法职责。25个部综合执法示范点全部实现了行政处罚、行政强制、行政征收权的归口。在集中执法权的同时，行政执法与行政许可、行政监管、法制监督的关系不断理顺，初步形成了事前、事中、事后监管分工明确、衔接顺畅、良性互动的格局。
二是执法权逐步向基层下移。各流域、各地方牢牢把握下移执法重心的改革方向，将执法权向基层下移，重点落实到县级，有的地方还下沉到乡镇街道，发挥基层熟悉情况、就近管理的优势。省级水行政主管部门减少具体执法活动，转向执法指导和监督。如广东省明确，水利厅原则上不再直接实施行政处罚，将重心转向加强对市县执法的规范管理和监督指导，组织开展跨区域执法和重大案件查处。市县级执法机构职能得到加强，乡镇街道执法职能逐步发挥。如天津市将河道倾倒垃圾废弃物、占用河道、违法建筑物和构筑物拆除等技术性适宜的执法检查权下放到街道和乡镇。
三是执法协作机制不断健全。水行政执法与交通、海事、环保、国土、公安等部门具有密切联系。各流域、各地方水行政主管部门加强与相关部门协作，建立联合执法机制，形成执法合力。如黄河水利委员会联系河南、山东省政府，在沿河设立黄河公安派出所，建立多部门配合的“大水政”格局，构建水政执法、治安执法与水行政管理联动监管防控体系。山东省大力推进水利与公安联合执法，全省建立水利派出所、水利治安办公室、水利警务室等联合执法机构260个，正式警员330个。江苏省苏州市建立与交通、海事、公安、渔政的快速反应机制，对东太湖水域实施联动管理、联合执法。
四是与综合执法体制改革实现较好衔接。地方水行政主管部门在加快推进部门内部综合执法的同时，与地方跨部门综合执法、城管综合执法等实现较好衔接。部分地方在保留水政执法的同时将专业性不强的执法事项转去城管执法机构。部分地方水政执法权移转到综合执法机构。如广州市天河区水政执法职责由天河区住房和建设水务局内设的水政执法科承担。部分地方水政执法权由城管综合执法回归到水行政主管部门。如北京市、深圳市水务执法一度并入城管综合执法，由于水务执法的专业性、复杂性，近年回归水务部门。部分地方建立了以水利为主导的水上综合执法体制。如湖南省推进湘江流域综合执法，其中衡阳支队统一水政、水上治安、海事、环保、渔政，实现水上综合执法。
（三）执法能力建设和制度建设持续加强
执法能力建设和制度建设是推进水利综合执法的基础性工作。各流域、各地方积极争取财政支持，大力推进水政监察队伍基础设施建设和执法信息化建设，执法装备条件和信息化水平不断改善；大力开展执法制度建设，执法制度支撑更加充分。
一是执法装备建设力度持续加大。2013年水利部印发并实施《全国水政监察队伍执法能力建设规划（2013—2020年）》，重点建设基本执法装备、水上执法设备设施和水政执法监控工程。通过规划实施，显著提高了执法装备水平，增强了执法监管能力，支撑了河湖专项执法、丹江口水库“打非治违”等执法活动。各地重视执法装备建设，持续加大投入，改善基层队伍执法条件。
二是执法信息化水平明显提高。充分运用现代信息技术，是推动执法工作、规范执法行为、提高执法效能的必由之路。近年来，流域机构通过卫星遥感遥测、执法巡查、实时监控等信息化建设，为推进执法科技化、信息化和现代化奠定了基础。浙江、江苏、上海、山东、广东等省（直辖市）已经初步建立了水政执法信息平台，大幅提高了执法信息化水平和执法效能。浙江省水利厅水政执法监督管理平台，将水政日常工作集成到统一的管理平台，形成了“一个中心、七大系统”，执法效能显著提高。
三是执法制度基础不断夯实。各流域、各地方按照严格规范公正文明执法的要求，建立健全执法制度，为推进水利综合执法提供制度支撑。如山东省建立了数十项包括事前、事中、事后的执法监管制度。上海市水务局执法程序制度基本实现了执法过程全覆盖。江苏省健全水政执法和刑事司法衔接机制，梳理完成水利部门涉嫌刑事犯罪案件移送标准；同时大力开展河湖与水利工程管理范围划定工作，为实施执法监管奠定基础。
三、水利综合执法存在的问题和挑战
经过多年努力，水利综合执法取得明显成效，但是还存在一些比较突出的问题，难以适应当前深化行政执法体制改革和加强水行政管理的要求。
（一）部分地方对加快推进水利综合执法的重要性和紧迫性认识不足
近年来中央和地方持续加大水利建设投入，水利建设任务十分繁重，一些地方由此淡化了水行政执法工作。水利系统“重建设、轻管理”惯性思维一时还难以完全扭转。部分领导干部依法行政的意识和能力还不足，没有将依法管理、严格执法提到应有的高度，对国家综合行政执法体制改革的形势以及加快推进水利综合执法的紧迫性认识还不够到位。事实上，综合行政执法体制改革、城管综合执法体制改革以及有关部门的执法改革均与水行政执法密切相关，需要各级水行政主管部门和流域机构加强研究，积极应对，做好衔接。
（二）水政监察队伍性质和人员素质还不适应要求
按照依法行政的要求，行政执法机构应当是公务员编制或者参公管理编制，最终要过渡到行政执法类公务员编制。目前水政监察队伍中属于差额拨款和自收自支事业单位的还有近20%，主要集中在市县两级。水政监察人员中，兼职人员比例还比较高，占到近50%，一些西部省份达到80%。部分人员知识结构、法治素养、素质能力还不适应依法、严格、公正、文明的执法要求。部分水政监察队伍存在人员在编不在岗、在岗不在编问题。水政监察人员职称评定缺乏对应的目录和标准，生活待遇比较低、执法保障缺乏，人员流动性比较大，人才流失问题比较严重。
（三）综合执法体制尚未理顺到位
水利综合执法涉及多项水行政管理业务，一些流域和地方虽然实行了综合执法，但行政执法与行政许可、行政监管、行政监督的边界还没有完全界定清晰，部分职责存在重叠、交叉、缺位等问题。部分地方水土保持、河道采砂、工程建设质量安全等方面的执法职责尚未归口行使，存在多支队伍对外执法等问题。流域机构与基层单位、地方省市县水行政主管部门之间执法权限划分还不够清晰，乡镇街道执法权限还缺乏明确标准和依据。一些地方已经明确撤销省级水政执法机构，如何下移执法重心，充实和加强基层水政执法力量，加强省级指导监督职责，确保水行政执法不被削弱，成为一个紧迫问题。
（四）部分地方执法能力建设和制度建设滞后
部分地方执法能力建设比较薄弱，市县水政执法机构缺乏稳定的经费渠道来源，缺少必要的、基本的执法装备，特别是西部地区市县，严重影响水政执法的正常开展。由于车辆改革尚未到位，地方普遍反映执法车辆不足，严重影响执法交通出行。水政监察人员的着装问题还未得到政策支持，影响执法形象和效果。大部分市县执法信息化应用比较少，制约了水政执法信息化、技术化、现代化步伐，与中央加强执法信息化建设的总体要求不相符合。部分中西部地区执法制度还不健全，执法规范化进展缓慢。全国范围内，河湖管理范围划定、水域水资源权属确定等执法基础性工作还未有效落实。
四、新形势下深入推进水利综合执法的对策措施
在我国综合执法体制改革等快速发展的形势下，深入推进水利综合执法，需要坚持问题导向，迎难而上，乘势而为，重点做好以下工作。
（一）把握时机，出台政策，做实做强水行政执法
加强水行政执法是推进依法行政、加强依法治水管水的时代要求，是健全水治理体系、实现水治理能力现代化的内在要求，在水利事业中的重要性日益增长。按照国家推行的综合执法、下移执法重心、严格规范执法的总体要求，把握时机、抢抓机遇，做实做强水行政执法。“善谈钢琴”，超前布局，加强相关研究，强化顶层设计，尽快出台深入推进水利综合执法的政策措施，加大资金投入力度，争取水行政执法能力和水平在较短期间内实现明显跨越。
（二）强化队伍建设、体系建设，为水利综合执法提供组织保证
结合政府机构改革和事业单位分类改革，加快推进水政监察队伍向行政执法类公务员编制或者参公管理编制转变。稳定水政监察队伍规模，加快充实基层执法队伍，使之与执法重心下移相适应。全面落实水政监察人员持证上岗和资格管理制度，加强业务培训，落实考评制度，健全行政执法责任制，提高执法人员能力素质。协调相关部门，研究解决职称评定、岗位津贴、执法保险等问题，为水政监察人员执法提供必要条件。大力延伸执法网络，扩大乡镇街道、村组、水管单位执法监管人员规模，推广政府购买服务方式，组织社会力量参与执法监管，实现执法关口前移。
（三）加快理顺水利综合执法体制，全面实现一支队伍对外执法
在各级水行政主管部门和流域机构全面实现行政处罚、行政强制、行政征收等执法职责的统一行使，全面实现一支队伍对外执法。以行政执法责任制为抓手，制定相关制度，合理界定水政执法机构与业务监管机构的职责，做好许可、监管、监督、执法职责的衔接。合理界定水利部、流域机构、地方各级水行政主管部门的执法职责，下移执法重心，充实市县具体执法职责，加强水利部和省级水行政主管部门的指导、监督职责。
（四）健全执法协作机制、衔接相关领域执法，形成执法合力
结合推进河长制、最严格水资源管理等工作，与相关部门建立健全执法协作机制，形成执法合力，共同推进水行政执法工作。总结有关地方水上综合执法经验，研究水上综合执法体制机制建设问题，鼓励地方开展涉水联合执法，为落实跨部门综合执法探索道路。密切关注、协调配合综合执法体制改革等相关领域执法改革，基层需要划出或者划入执法事项的，做好划转和衔接工作。与公安机关、司法机关建立衔接工作机制，实现水行政执法与刑事司法相衔接。
（五）大力推进以信息化为核心的执法能力建设，为执法提供物质保障
进一步加强水政监察队伍执法能力建设，根据新的情况编制规划，配足配好基本执法设备装备，配备必要的码头、船只等水上执法装备，落实执法车辆等问题，统筹解决中西部地区执法经费和执法装备不足问题。将信息化作为推动执法现代化的重要抓手，在中央、流域、地方层面统筹规划水政执法综合信息化平台建设，实现执法全程信息化，大力推广视频监控、巡查监控、遥感遥测、无人机等提高执法效能和经济适用的新技术新方式。按照依法、严格、公正、文明的执法要求，分级分类完善各项执法制度。
调研组成员：陈晓军 李晓静 姚似锦 郝天奎