第四节 防洪非工程措施

人口的迅速增长和社会财富的不断积累，加之对洪泛平原过度和无序地开发，致使虽然已修建了大量防洪工程，但洪灾损失仍然有增无减。在经济发达国家，条件较好的防洪工程多已建成，由于社会和生态环境保护等方面的原因，继续修建防洪工程遇到了越来越大的阻力和困难；而经济欠发达国家则因防洪工程投资巨大和防洪工程效益费用比日趋下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分艰难。各地超标准洪水频繁发生，迫切需要提高防洪标准。然而防洪工程的防洪标准毕竟是有限的，人们不可能完全希冀于防洪工程措施解决洪水灾害问题。基于上述事实，人们开始反思人与洪水的关系，希望找到适应当代和未来人水关系的防洪减灾策略。正是在这样的背景下，现代意义下的防洪非工程措施被提出并受到广泛的认同。

一、洪水预报

洪水预报是根据洪水形成和运动规律，利用过去和现在的水文气象资料，预测未来一定时段内的洪水情况。它是防汛抢险和防洪系统调度运用的决策依据，同时也为水资源的合理利用和保护、水利工程的建设和管理运用及工农业的安全生产服务。主要预报项目为洪峰水位、最大流量、洪峰出现时间和一次洪水总量等。通常，把预见期在2天以内的称为短期预报；预见期在2～10天的称为中期预报；预见期在10天以上、一年以内的称为长期预报。由于大气环流、海洋潮汐、各种地球物理因子和下垫面产流、汇流条件等对洪水形成和演变都能产生影响，故短期洪水预报多采用基于物理成因的经验方法，而中、长期预报更与天气气候、气象预报紧密关联，且影响长期天气过程变化的因子尤为复杂，故其预报方法尚处于研究探索阶段。一般来说，洪水预报精度越高，预见期越长，减少洪水灾害损失的作用就越大，更能充分发挥水利工程的减灾效益。

在实际工作中，我国一线洪水预报常用的方法分为两大类：流域降雨径流预报和河道预报。流域降雨径流预报产流阶段的计算方法主要有降雨径流相关图、产流公式、蓄满产流模型；汇流阶段的计算方法主要有谢尔曼单位线、汇流系数、Nash单位线、非线性单位线、扩散模型；河道预报河道汇流的计算方法主要有水位流量相关法、马斯京根法、汇流系数、调洪演算、洪峰相关；河道预报区间降雨径流产流的计算方法主要有降雨径流相关图、产流公式、蓄满产流模型；河道预报区间降雨径流汇流的计算方法主要有谢尔曼单位线、经验汇流、峰量相关、扩散模型。其中次洪前期雨量指标（API）模型的降雨径流相关图、谢尔曼单位线和马斯京根法于20世纪30年代产生，经过实践的淘汰筛选，成为传统预报方法的主流。

洪水预报系统是各项洪水预报技术的集成，是一项重要的防洪减灾的非工程处理技术。在洪水到达之前，利用卫星、雷达和电子计算机，通过无线电系统传输，把遥测采集到的水文气象数据进行综合处理，准确做出洪峰、洪量、洪水位、流速、洪水到达时间、洪水历时等洪水特征值的预报，密切配合防洪工程进行洪水调度。洪水预报系统一般包括：

（1）信息采集系统。包括下垫面信息、多普勒雷达信息、降雨信息、河道实时水情信息等的采集。

（2）数据库。建立上述信息管理的数据库。

（3）预报模型。开发适应流域各水系现状特性的水文、水力学预报模型。

二、洪水风险图

洪水风险图是一种标明不同重现期洪水在泛滥时最大淹没范围的防洪减灾专用地图。图中有地形等高线、微地貌、行政区划、重要设施、淹没范围边界线等，详细的洪水风险图中还标识了淹没范围内各处的淹没深度、淹没历时、居民疏散道路等。通常，一个地区的洪水风险图是一本洪水风险图册，图册中含该地区不同地段各自的洪水风险图。洪水风险图册中还应附有淹没区内的社会经济资料、以前受淹时的典型照片或情景描述、防汛指挥系统的组织机构，以及编图的依据和精度等。

洪水风险图最初是由美国于20世纪60年代推行洪水保险计划而发展起来的。1978年日本绘制了东京都的洪水风险图，是东亚地区较早的洪水风险图。1988年联合国亚洲及太平洋地区经济社会发展理事会在曼谷举行“根据洪水风险分析及洪水风险图改进防洪系统专家会议”，随后洪水风险图在亚太地区逐渐推广。2004年，国家防汛抗旱总指挥办公室组织完成了《洪水风险图编制导则》（以下简称“导则”）。2005年7月，按照“导则”的要求，开始了全国范围内的洪水风险图编制试点工作。

洪水风险图在合理布置防洪工程，确定防洪标准、洪水保险收费标准、堤防保护范围，科学管理洪泛区，指导防汛抢险，制定各地的土地开发利用规划，提高国民的防洪减灾意识等方面具有非常重要的意义。

三、洪水保险

洪水保险是一种灾害保险，是指使用所有保险者每年缴纳并积累起来的保险费，去补偿部分被保险者因洪水灾害而造成的经济损失。洪水保险虽不能防止洪水的发生，却可以把随机的、集中的洪水损失变成一个均匀的年支付系列，并把局部地区的洪灾损失均匀分摊到广大地区。因此，它是洪水风险在时间和空间上的一种转移，不仅可以降低国家救灾费用，同时对维护受灾地区经济可持续发展和生活保障有着重要的意义。

承保人向投保人收取保险费，一旦投保人在保险期内因洪涝灾害蒙受损失，承保人按既定契约予以经济赔偿或按契约规定的其他方面进行赔偿。

洪水保险的意义和作用主要表现在以下方面：

（1）在较大甚至全国范围内分摊洪水造成的损失，增强社会消纳洪灾损失的能力。事实上，一个地区免受或只受到较轻洪水灾害，正是由于另一地区承受了较大洪水灾害的缘故，因此对洪灾造成的损失实行社会分摊是合理的、必要的。

（2）体现了国家引导公众对洪泛平原进行合理有序开发的政策导向。洪泛平原开发是一种风险开发，想在洪水风险高的地区进行经济开发活动，就必须付出与该地区防洪费用相应的洪水保险费，这就迫使开发者不得不对其开发活动所能取得的收益和必须支付的洪水保险费用进行经济分析，从而引导开发者的开发活动从风险较高的地区转向风险较低的地区，达到引导公众对洪泛平原进行合理有序开发的目的。

（3）能增强居民的防洪减灾意识，减轻政府财政负担。

（4）洪水保险作为一种社会学行为，能促进社会的公正、互助和友善；作为一种经济行为，则有利于提高洪泛平原开发的整体经济效益和社会效益。

1949年我国建立了保险公司，由国家统一经营保险事业，在企业财产和家庭财产保险条款中规定：对暴雨、洪水、海啸、冰凌、泥石流等所造成的灾害负赔偿责任，并在全国一些地区推行。20世纪80年代初开始对洪水保险开展相关研究，进行了多种形式的尝试，如综合型洪水保险、定向型洪水保险、专业型洪水保险等，积累了一定的经验与教训。自90年代以来，全国洪涝灾害的保险赔款累计近200亿元，对受灾投保企业迅速恢复生产、受灾家庭重建家园、保障社会经济的稳定发展起到了积极的作用。但由于我国防洪减灾历来比较注重工程措施，洪水保险的理论和实践发展缓慢，还处于初步的研究和探索阶段，洪水保险系统没有形成科学的补偿机制，不能够充分调动包括政府、保险公司、资本市场、居民个人等各种社会因素的积极性，洪水保险制度在我国还未正式建立，相关的政策法规还不完善。目前，国家已经开始探讨将洪水保险作为加强洪水风险管理的一种手段。

四、洪泛区管理

江河沿岸、湖周、滨海易受洪水淹没的地区，也是洪水泛滥所形成的冲积平原，又称洪泛平原。世界各大江河中下游一般都有宽阔的洪泛区。在中国、日本洪泛平原面积约占全国土地面积的10%，居住人口占全国半数以上。匈牙利洪泛区面积占国土面积的25%，有80%的村镇、城市，50%的铁路、公路都在该区内。美国洪泛区面积约占全国面积的7%。荷兰全国地势低平，约有1/4的面积低于海平面，经常受海潮、暴雨、洪水和渍涝的严重威胁。这些地区土地肥沃、交通发达，有发展工农业的良好条件，但也是最易遭受洪灾的地区，如何合理利用这些地区，以发展生产、缩小洪灾面积，就成为十分重要的问题。由于以往对这个问题认识不足，洪泛区的不合理开发日趋严重，区内人口不断增长，向城市化发展，财富越加密集。虽然数十年来修建了大量的防洪工程，也取得了很大的防洪效益，但洪灾损失却越来越大。合理利用洪泛区，并结合一定数量的防洪工程，可取得发展社会经济与减少洪灾损失的最优效益。

在洪泛区区划的基础上，通过颁布法令、条例或其他方式，对区内土地使用和建筑物的修建使用等实施管理，并绘制标明分区图以供使用。洪泛区管理的内容一般包括：

（1）在开发区采取减少洪水灾害损失的措施。

（2）限制与洪水危险不相适应的经济和社会发展。

（3）对减少洪灾损失和土地利用等进行综合安排。

（4）保持洪泛区的行洪、滞洪作用等。

洪泛区管理是一项十分复杂的工作，世界各国发展很不平衡，美国主要是在州和州以下地方一级实行，由国会和联邦政府推动。据1980年统计，有马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、艾奥瓦、康涅狄格、田纳西等27个州及田纳西河流域制订了洪泛区管理计划。澳大利亚新南威尔士州亦制订了有关洪泛区管理计划，提出：由政府投资的建筑高程应高于100年一遇的洪水位，行洪道泄洪应不受阻碍，低于20年一遇洪水位的地面应无建筑物等。我国于1988年颁布《中华人民共和国水法》，规定在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各种建设必须符合防洪要求。四川省沿长江将江滨土地按高程划分为禁止开发区和限制开发区。

为减少洪灾损失，对已开发的地区，若经济上合理、技术上可行，一般宜用工程措施保护；对不合理的开发要限制发展。对洪泛区实行区划，制定和完善管理法令，逐步推行全面管理。

五、蓄滞洪区管理

蓄滞洪区管理是运用法律、经济、技术和行政手段，对蓄滞洪区的防洪安全与建设进行管理的工作。通过管理合理、有效地运用蓄滞洪区安排超额洪水，使区内居民生活和经济活动适应防洪要求，达到防洪安全保障的目的。分洪区、蓄洪区或滞洪区统称为蓄滞洪区，主要管理内容有：

（1）建立健全管理机构。

（2）制定蓄滞洪区总体规划和安全建设规划，并监督实施。

（3）编制防洪调度运用准备和群众撤离安置措施。

（4）分洪后救助、补偿和善后工作。

（5）进行日常管理，加强安全设施建设与管理，控制人口增长和限制经济发展。

（6）制定法律、法规，依法管理蓄滞洪区。

六、政策与法规

防洪减灾政策与法规是政府为防洪减灾目的而制定的有约束力的经济与社会活动行为规范。政策与法规既是管理者意志的体现，也是实现科学管理的保证。政府利用防洪减灾政策与法规鼓励符合防洪减灾要求的经济社会活动，约束和制裁不利于防洪减灾要求的经济社会行为，保证防洪减灾目标的实现。由此可见，防洪减灾政策与法规是通过约束人类自身的行为，以期协调人与洪水的关系，达到减轻洪水灾害的目的，因此，防洪减灾政策与法规是一种防洪减灾非工程处理技术。

防洪减灾政策与法规贯穿防洪减灾全过程，涉及防洪减灾的所有方面，是一个完整的、与其他法律和政策充分匹配的政策法规体系，为防洪减灾提供全面的政策与法律支撑。我国已制定了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等专门法律，在防洪减灾中发挥了重要作用。

七、紧急援助与救济

1.洪水救济措施

洪水救济措施主要通过财政补贴和其他帮助，来减轻洪水灾害受害者的痛苦。在国际上，联合国救灾协调专员办事处（United Nations Disaster Relief Office）可以提供资金资助，用来帮助受害者缓解因洪水造成的惨重损失。这种帮助通常是通过特别的机构来进行的，一般是通过政府或其他志愿组织，如红十字会等。

2.直接救济措施

直接救济措施包括以下内容：

（1）帮助洪水受害者撤离。

（2）空投食物。

（3）与防卫机构联络。

（4）洪水救济措施的逐日评估。

（5）紧急资金的分发。

（6）食品供给。

（7）饲料供给。

（8）对伤者的急救和健康工作。

（9）基本日用品（像煤油、机油和石油等）的供应。

（10）红十字会、地方志愿军和当地人民的志愿行动。

（11）缺口的堵填。

3.洪水过后的措施

洪水过后需要立即采取的措施包括以下内容：

（1）公路和铁路的恢复。

（2）水井和其他农业机械的恢复。

（3）将水从堰塘和城市、村庄低洼处排走，包括地窖和地下室。

（4）移去洪泛区上的沙粒等覆盖物。

（5）被沙覆盖的土地划分。

（6）提供免费种子给农民播种。

（7）家禽、渔业养殖等的恢复。

（8）工业、厂矿设备的恢复。

（9）货物和商品的恢复。

（10）公共设施的恢复，如道路、桥梁、灌溉系统和渠系建筑物、电站、公共建筑、下水道、供水设施等。