第三章 吉林省城镇化建设融资概况

一、吉林省城镇化概况

吉林省是我国城镇化起步较早、发展较快的地区之一，近年来吉林省大力实施“三动”战略，统筹推进“三化”，城镇化建设取得了显著成效。2012年，吉林省城镇化率达到53.68%，城市规模结构逐渐优化，拥有特大城市2个，大城市2个，中等城市8个，小城市16个，小城镇425个，其中县城镇20个。初步形成了长吉两个特大城市、区域中心城市、小城市、县城和小城镇为一体的特色城镇体系。

（一）吉林省城镇化发展历程

吉林省受全国大环境影响，加之本身固有的自然、社会经济条件和历史背景，其城镇化历史阶段具有自身特征。分析吉林省城镇化发展历程，主要经历了以下四个阶段：

第一阶段（1949—1960年）是吉林省城镇化的快速发展阶段。

新中国成立以后相当长一段时期，我国的生产力布局两次由沿海向内地大规模推进。从“一五”开始，国家集中力量在东北进行了重工业基地改造和建设，加快了吉林现代工业的发展速度，我省城镇化水平及城镇体系建设也获得了较快发展。1960年全省城镇人口比1949年增加了368.9万人（同期农村人口仅增加了19.7万）；城镇化率由1949年的17.9%上升到39.3%。

第二阶段（1960—1978年）是吉林省城镇化停滞发展。

1960—1978年，吉林省同全国各地一样，在经历了“大跃进”和三年困难时期之后，加上十年“文革”的影响，期间国民经济起伏很大，城镇化建设进入先畸形上升、后快速滑落、进而停滞的过山车阶段，城市化率从1957年的29.3%，快速上升到1961年的37.0%，之后又迅速下降到1962年的32.5%，之后一直徘徊在31%左右，最低达到30%。这一阶段吉林省城镇化水平波动较大，城镇人口的增长主要来自城镇人口的自然增长。1977年，全省城镇人口636.3万人，比1957年增加了270.8万；同期农村人口却增加了596.0万。

第三阶段（1978—2003年）是吉林省城镇化持续发展阶段。

十一届三中全会之后，党中央纠正了过去经济建设中“左”的政策，在城镇建设中实行控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市的基本方针和政策。特别是农村实行联产承包责任制，极大地解放了农业生产力，大量的农村剩余劳动力逐步转向市镇，给城镇发展注入了新的活力，以现代化为主旋律的城镇化进程明显加快，吉林省的城镇发展和现代化城镇体系建设进入了“快车道”。2003年全省城镇人口达1399.7万人，比1978年的659.5万人增长112.1%；城镇化率达51.77%，比1978年（30.68%）提高20.09个百分点，年均增长近1个百分点；地区生产总值达到2662.08亿元，是1978年的9.5倍，年均增长9.4%。

第四阶段（2003年至今）是吉林省城镇化的转型提质阶段。

2003年，国家实施振兴东北地区等老工业基地战略后，我省牢牢把握这一重大历史机遇，实施“三化”统筹和“三动”战略，扎实推进国企改革、经济转型、结构调整、民生改善等各项重点工作，经济社会发展取得了显著成就，人民生活得到较大改善，吉林省走出了举步维艰的困难期，进入了持续平稳较快发展的新阶段。10年间，全省地区生产总值进入全国万亿俱乐部，2012年达到11937.82亿元，年均增长13.5%，高于全国平均水平3个百分点，分别比辽宁、黑龙江高出0.7和1.9个百分点，在东北地区经济发展是最快的，在全国也是发展较快的省份之一。城乡收入实现了快速增长，2012年，全省城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入达到20208元和8598元，年均分别增长12.4%和13.8%，高于全国平均水平0.1和1.5个百分点，为全省“十二五”实现“两个同步”目标打下了坚实的基础。吉林省城镇人口由2003年的1399.7万，增加到2012年的1476.96万，城镇化率由2003年的51.77%提高到2012年的53.68%，提高1.91个百分点。

（二）吉林省城镇化建设的自然条件优势

吉林省地貌以山地和平原为主，自西向东依次为冲积平原区、平原台地区和长白山区，东高西低，西部冲积平原区约占总面积的30%，中部平原台地区约占总面积的36%，而长白山区大概占总面积的34%。城镇区域分布受地理位置的影响明显，平原区和平原台地区地势缓和，这些地区早期适合农业和交通的发展、人口分布集中，所以这些地区成为吉林省的经济、交通、人口、工业以及城镇分布集中区。东部长白山区自然环境优越，野生资源和矿产资源丰富，但是由于地势主要以山地为主，缺乏适合城镇发展的平地，交通不便，所以城镇化水平较低、城镇分散、市区规模小（图3-1）。

首先，农业是城镇化发展的基石，吉林省中西部的平原和平原台地是吉林省农业发展的物质基础，并且吉林省有着适合农业发展的丰富的灌溉资源和适宜的气候性条件，这些条件都为吉林省成为全国的农业大省奠定了基础，农业的健康稳定发展，为城镇的不断发展所需的粮食和工业所需原料提供了保障。

其次，林矿资源是城镇化发展的不竭动力。吉林省有着丰富的林矿资源，森林资源大都集中在长白山区，资源丰富，数量居全国前列，森林覆盖率为43.7%。

吉林省矿产资源丰富，已查明的矿产资源有85种，并且资源部集中为城镇化的发展提供了大量工业所需原料和动力资源。林矿资源是吉林省发展城镇化的必要条件，其存在对吉林省的城镇化建设起到了重要的促进作用。吉林省还有许多具有发展潜力的地区，例如在松江平原、罗沟子盆地等地区拥有储量居全国首位的油母页岩资源，探明储量占全国总储量的一半以上，在东部长白山区还蕴藏着大量的非金属矿产、镍矿、钼矿，并有丰富的水资源，这些因素都成为影响城镇分布以及城镇化发展的重要动力。吉林省蕴藏着丰富的水资源，地表水和地下水储量巨大，其中地表水资源蕴藏量为357亿立方米，地下水资源蕴藏量为113亿立方米，资源总量大，水质好，有很大的开发潜力。水资源的分布格局也是制约城镇继续发展的重要因素（图3-2）。

吉林省还是一个自然风景优美的省份，东部长白山区山岳林立，植被茂盛，天池更是久负盛名，还有延边朝鲜族游览区、通化的历史古迹等，中部地区冰雪旅游区和松花江流域是主要的代表性景点，而西部的草原风情更是让游客流连忘返。吉林省虽然有如此多的风景区，但是开发力度不够，可以预见风景区的开发和推广会是影响城镇聚集发展的重要因素。

如表3-2所示，随着经济的发展吉林省的旅游接待能力和赚取外汇、获得收益的能力日益提升，随着国家产业的升级和转型，服务业已经成为经济发展的支柱性产业，旅游业作为服务业的代表性产业，其拓展能力和发展潜力也是十分巨大的，政府部门必须予以足够的重视和扶持，它的回报必然是可观的。鉴于旅游业的高回报，其发展状况也将会是影响城镇分布和发展格局的重要因素。综上所述，吉林省拥有现代化的农业水平、丰富的森林矿藏资源、丰富的水资源以及具有巨大发展潜力的旅游业，这些客观条件都会是影响吉林省城镇化建设的重要条件，吉林省城镇建设和发展必须要综合利用这些因素，并规划好城镇化和这些客观因素的协调发展。

（三）吉林省城镇化发展分布格局

从空间格局方面讲，吉林省的城镇分布和发展现状表现为顺延发展水平较高的交通要道分布和四大城镇密集区，并且城镇分布有极大的地域性差异，东部旅游景点区城镇分布相对密集而西部地区的城镇分布相对稀疏，城镇分布依赖经济发展和交通要道成为吉林省城镇化建设的一大特点，同时也成为城镇继续建设发展的一个障碍。从规模构成方面讲，随着四平市的崛起，其人口超过50万，已经可以划入大城市的行列，四平的发展克服了吉林省大城市缺失的现象，但是吉林省城镇化过程中仍然存在着一些不容忽视的问题，大城市的职能越来越集中，伴随着大城市规模越来越大，人口越来越集中，城市问题也越来越突兀，但是大城镇发展的同时更加凸显出小城镇规模过小等不足。从职能类型讲，主要城镇的中心作用不强，城市职能发展虽然取得一定的成绩，但是城镇产业过度重叠，缺乏支柱性产业城镇发展后劲不足。

吉林省有着发达便利的交通运输网络，交通运输线路包括：公路、铁路、水路和航空。正是由于这些便利的交通运输线路的存在，才促使了吉林省城镇化的发展。吉林省的路网格局以长春为中心向外辐射，由于城镇发展对交通运输的依托，使得全省主要城镇顺延路网集中分布，如图3-3所示，吉林省有纵贯南北，横贯东西的几条运输网络，吉林省特大城市有长春和吉林两个，大城市只有四平市，此外还有松原、延吉、通化等中等城市，从图3-3可以看出城市分布依托于运输干线，长春、吉林两市交通运输便利，城市建设发展迅速，大城市和中等城市以及城镇环绕分布在各个大城市周围。城镇发展往往依据各地的经济水平和自然条件，吉林省城镇分布在空间上呈现：中部城镇组群、通化—白山组群、图们江中下游城镇组群以及白城—洮南城镇组群。

如图3-4所示，吉林省城镇分布依据经济发展现象明显，在长春、吉林两地有发达的汽车制造、农产品加工、化工以及高新科技等产业，在此基础上形成的中部城镇集群范围广、面积大、城镇数目多；西部通化—白山城镇组群位于吉林省东南部，该组群的建立和发展依托本地区的钢铁、旅游和医药产业；图们江中下游城镇组群位于吉林省东部，组群建立在旅游业和民族特色产业的基础之上；白城—洮南城镇组群位于吉林省西北部，该区域的建立和发展以农业经济为基础。吉林省城镇分布呈现明显的地域特性，中东部城镇分布集中，西部地区城镇分散，大体上与各地经济发展水平和资源状况相适应。

如表3-3所示，吉林省西部地区是全省城镇密度最小的地区，平均每平方千米有1.7个，城市化水平为36.4%，同样是全省最低；中部地区城镇密度最大，平均每平方千米有3.9个，城市化水平为43%，其中吉林省的两个特大城市和一个大城市都分布在中部地区，并且中部地区还有占全省1/3的中等城市，31.25%的小城市和47.3%的小城镇数；东部地区拥有占全省44.45%的中等城市，半数的小城市和35.29%的小城镇数，但是东部地区地域广阔，所以总体城镇化水平还是较低。表3-3还显示出，吉林省各个地区除了在城镇数量和密度上有差异外，在城镇规模上也有较大差异，吉林省的两个特大城市和一个大城市都在中部地区，此外中部城镇组群还有3个中等城市，5个小城市以及201个小城镇；而西部城镇组群只有2个中等城市，3个小城市以及74个小城镇；而东部城镇组群只有4个中等城市，8个小城市以及150个小城镇。城镇分布以及发展显然受各个地区的经济发展和自然资源的影响严重，但是由于城镇组群之间的相互带动和影响，如果东、西部没有较大的城镇带动，东、西部城镇组群会缺乏发展动力，并影响整个省的城镇化建设水平。

从图3-5可以看出，吉林省中部组群的长春和吉林两市对本省的城镇带动作用还没有完全表现出来，南部城镇与沈阳的联系更加密切，而北部城镇的发展更多的是受哈尔滨的影响。目前，吉林省已经形成以大城市和特大城市为带动中心、中小城市为传导纽带和以小城镇为发展基础的城镇组群系统。特大城市有2个，只占总城市数目的7%，大城市只有1个，只占总城市数目的3.5%，中等城市9个，只占总城市数目的32%，小城市16个，占总城市数目的57%，小城镇数目最多，小城镇也将会成为城镇化建设的基础力量。从规模来说，吉林省的特大城市，大城市，中小城市和小城镇数目成金字塔型分布，规模越小数目越多，这种貌似合理的等级体系从吉林省地域状况和发展水平来看是不合理的，其大城市数目缺乏，大城市与小城市比例不协调等。一直以来，吉林省一直是双核带动城镇发展的节奏，长春市作为吉林省的省会城市，是全省的政治经济文化中心，其工业基础雄厚、发展速度快，特别是近几年随着农村人口不断向城市涌入，长春市的规模得到空前的发展，长春不仅是一座多功能的城市，更是东北地区的重要工业基地。而吉林市作为吉林省的次首位城市，一直处于长春市的阴影之下，尤其随着长春市功能性的增强，吉林市的核心作用逐渐弱化，双核带动发展逐渐变为单核带动。四平市作为吉林省唯一的大城市，其人口数量仅仅是刚刚超过50万而已，吉林省的大城市数目过少，很难起到大城市引导小城市发展的带动作用，这种大城市数目过少，小城市距离大城市过远的分布模式，更加弱化了大城市的辐射带动作用。吉林省的小城市和小城镇数目虽多，但是规模过小，支柱产业同构成为制约小城镇发展的重要因素。

（四）吉林省城镇化发展总体水平

1.吉林省城镇化水平高于全国平均水平，但增速较慢

新中国成立以来，吉林省城镇化经历了高速发展期（1949—1960年），城镇化率由17.9%提高到39.3%，11年时间增加了21.4个百分点，年均增加1.9个百分点；急剧下降期（1960—1978年），城镇化率由39.3%下降到30.7%；匀速发展期（1978—2002年），城镇化率由30.7%提高到50.88%，24年时间提高了20个百分点，年均增加0.8个百分点；缓慢发展期（2002—2012年），城镇化率由50.88%提高到53.7%，10年时间仅提高2.8个百分点，年均增加0.28个百分点。

如表3-4所示，2012年，吉林省总人口为2750.4万人，其中城镇人口1476.96万人，占全省人口比重的53.70%，略高于全国平均水平52.6%。城镇人口占地区总人口比重是评价一个地区城镇化发展程度和发展速度的最直观指标，通过分析地区人口发展现状，可以准确地掌握地区城镇化发展水平和发展潜力。

城乡收入比是反映城乡收入差距的重要指标，用于测算地区城乡收入水平差距，通常情况下城市地区与农村地区收入比在1.5左右。由表3-5可以看出，虽然吉林省城乡收入比数值较大，但总体呈现出逐年递减的趋势，表明吉林省近年来城镇化率缓慢递增。

吉林省城镇居民人均可支配收入的增长率的方差为0.004121，农民收入的增长率的方差为0.018907。意味着与城镇居民相比，吉林省农民收入增长率波动幅度较大，收入水平不稳定。原因在于吉林省农民没有脱离“靠天吃饭”的初级农业阶段。大力发展现代农业，推动农业现代化和城镇化相互协调发展，成为农民收入稳定增长的根本途径。

2.吉林省城镇协调发展态势初步形成

目前，吉林省城镇化进程在大力实施“三动”战略，统筹推进“三化”以来，城镇化建设成效显著。2012年，全省城镇化达到53.70%，城市规模结构逐渐优化，大城市、中小城市和建制镇个数比为1∶11∶106，拥有特大城市2个，大城市2个，中等城市8个，小城市16个，小城镇425个，其中县城镇20个。城镇规模等级结构逐渐趋于合理，初步形成了以长春和吉林市两个特大城市为核心，以区域中心城市、县城和小城镇为节点的空间布局，并形成了区域中心城市、小城市、县城和小城镇各具特色的城镇体系。

城乡居民收入和消费更加协调，统筹城乡的土地、金融、财税、社保、户籍、产业等政策体系不断完善，覆盖城乡的劳动力、信息等要素市场加快建立，城乡居民收入和生活质量差距逐年缩小。通过不断加大对农村基础设施和公共服务的投资力度，全社会固定资产投资额城乡之比已由2005年的10.3缩小到2012年的7.2，尽可能将城镇基础设施及公共服务设施向农村延伸，使城乡间基础设施和公共服务更趋协调。

3.城镇基础设施保障能力不断加强

2012年，全省城市市政设施投资规模达到678.5亿元，是2006年的3倍，交通、供排水、供气、供电、通信、污水和垃圾处理等城镇基础设施有效供给能力大幅提高。2012年，吉林省城市人均铺装道路面积实现了翻番，达到12.01平方米；城市用水普及率提高了5.51个百分点，达到93%；城市燃气普及率提高了12.51个百分点，达到86%；城市生活垃圾无害化处理率和城市污水集中处理率分别达到70%和80%。截至2012年年底，全省每万人拥有小学以上教师、每万人拥有医疗床位、每万人拥有卫生技术人员等指标持续提高，城镇基本养老、医疗保险覆盖逐年扩大，城镇公共服务质量和居民生活舒适度逐年提高。

4.信息化水平进一步提升

2012年，全省大型企业30%以上使用计算机辅助制造技术，50%以上使用企业资源计划系统，建成了国际电子商务应用平台，带动了500多家外贸企业电子商务应用等。

5.城镇化推进效率稳步提高

一是经济社会效率稳步提高，吉林省三次产业结构持续优化，经济产出效率明显提升，2012年全省单位城市建成区面积实现非农产业增加值是2006年的2.34倍；单位劳动力实现GDP是2006年的2.6倍；单位城市建成区面积实现地方财政收入是2006年的3.32倍。二是生态环境效率逐年提高，以建设“美丽吉林”为目标，具有吉林特色的生态经济发展模式初步形成。资源消耗结构持续优化，利用效率逐年提高，2012年全省万元GDP综合能耗为0.84吨标煤，比2006年降低了40.85%。

（五）吉林省城镇化建设存在的问题

吉林省城镇化在发展的过程中取得巨大成就的同时，还存在着一些突出的矛盾和问题。

1.城镇化发展速度缓慢

吉林省城镇化发展速度缓慢，1978—2012年，吉林省城镇化率年均增速0.7个百分点，低于全国0.3个百分点。其中，1978—2002年，年均增速0.8个百分点，低于全国0.1个百分点；2000—2012年，城镇化率平均每年只提高0.34个百分点，而同期全国城镇化率每年提高1个百分点以上。

2.城镇化发展质量不高

吉林省城镇化建设受城乡二元体制制约，全省大约还有210万左右的农民工和外来人口难以融入城市社会，众多规模较小的小城镇、城中村、“三区”（林区、矿区、垦区）职工及其家属仍然“拿着城镇户口，过着农村生活”，人均水平的道路面积、住房面积、公共绿地面积、日生活用水量和城市污水处理率、垃圾处理率、供水普及率、燃气普及率等指标在全国排位靠后，同时，城镇化建设基础设施欠账较多，交通拥堵、环境恶化等“城市病”已经显现。

3.公共服务和社会保障能力不足

城镇综合承载能力低于全国平均水平。供水普及率、城市燃气普及率、人均道路面积、人均居住面积、人均公共绿地面积、每万人拥有公交车辆、每十万人口在校学生数等均低于全国平均水平，全省城镇居民养老保险实际参保率仅为69%。进城农民工在住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务和社会福利方面，基本没有享受到市民化待遇。

4.城镇发展方式粗放

吉林省内不少城市、县镇“摊大饼”式扩张，土地利用率不高，近五年来全省城镇人口增加1.8%，而城镇建设用地却增加了25.5%，“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”。2002—2011年，建城区面积增长56.9%，城镇人口仅增长6.9%。城镇化与工业化相背离。1978—1998年工业化率由45.4%下降到30.9%，城镇化率由30.7%上升到47.2%；2003—2012年工业化率由35.95%上升到46.76%，提高了10.8个百分点，而同期城镇化率却仅由50.88%提高到53.77%，仅增加2.8个百分点。

5.城镇结构不合理

吉林省当前城镇结构不合理，东部地区城镇化率为60.12%，中部地区为45.29%，西部地区为39.9%；东部地区GDP占全省比重的17%，中部地区占66.5%，西部地区占16.5%。城镇规模结构不协调。全省仅有长春和吉林两个特大城市，四平、白山刚刚迈入大城市行列，中等城市发展缓慢，小城镇规模普遍偏小，大城市不大，中小城市发育不足，缺少50万～100万人规模的城市，小城镇不强，镇区城镇人口超过3万人的镇只有63个，超过5万人的镇只有34个，存在结构性缺陷。

6.产业支撑能力不强

产业结构与就业结构、所有制结构与就业结构两大结构性矛盾，是制约我省城镇化发展的主要矛盾。我省正处在工业化的中后期，汽车、医药、电子信息、能源、装备制造、冶金等具有集聚效应的支柱产业和优势产业仍将持续一段时期的资本密集、技术密集型发展阶段，对劳动力资源的需求相对较少，对劳动力的技能要求不断提高，因此，我省支柱优势产业与劳动力资源的结构性矛盾短时期内难以得到根本解决。同时，传统支柱产业竞争优势逐渐减弱，新兴产业实力尚未形成，地域、城镇间的产业配套协作程度较低，集群发展优势不够明显。从产业结构与就业结构的矛盾看，2011年我省三次产业的产出结构为12.1∶53.1∶34.8，就业结构为42.9∶20.2∶36.9；从所有制结构与就业结构的矛盾看，2011年我省国有经济和民营经济分别占据全省经济的半壁江山，而国有经济从业人员占城镇从业人员的28.2%。

7.资金保障能力不足

吉林省城镇化建设历史欠账较多，债务负担较重，财政和金融风险不断积累。同时，吉林省金融体系欠发达，市场化、多元化投融资渠道没有形成，直接和间接融资能力有限。金融机构投资积极性不高。城镇化建设中重大基础设施项目较多，尤其是公益性项目占比较大，项目本身不产生现金流，还款来源难以保障，且融资项目贷款中多为中长期贷款，偿还期跨度大，金融机构介入的同时就已经面临项目收益的风险。政府投融资平台资产负债状况较差，融资能力低，一部分已经因为资产负债率过高失去融资功能，其余平台也由于受到国家加强地方政府融资平台管理相关政策的限制而难于融资。

吉林省推进新型城镇化建设，必须吸取经验教训，有针对性地解决好这些已经积累的突出矛盾和问题，在解决问题的过程中释放城镇化的潜力和效应，推动城镇化走上健康发展的轨道。