第二节 国内外食品安全现状

一、国内食品安全现状

（一）我国的食品安全管理机构

随着社会的发展，我国的食品药品监管机构20年来进行了5次重大机构改革。

1.1998年，国家药品监督管理局（SDA）：新生的独立监管部门

1978年，国家医药管理局成立。

1998年，国家药品监督管理局成立，为国务院直属机构，是国务院主管药品监督的行政执法机构。

2.2003年，国家食品药品监督管理局（SFDA）：增加食品监管

2003年3月，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，并负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

3.2008年，国家食品药品监督管理局（SFDA）：由卫生部管理

2008年3月，国家食品药品监督管理局（SFDA）名称未变，划归原卫生部管理，为其直属机构，局长邵明立兼任卫生部副部长。2012年，原卫生部副部长尹力兼任国家食品药品监督管理局局长。

4.2013年，国家食品药品监督管理总局（CFDA）：独立大整合，结束“九龙治水”

2013年3月，国家食品药品监督管理总局挂牌，不再由卫生部管理，而是国务院综合监督管理药品、医疗器械、化妆品、保健食品和餐饮环节食品安全的直属机构，英文简称由“SFDA”变为“CFDA”。尹力担任副局长，原国务院食品安全办主任张勇出任局长。CFDA将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，食品安全过去多头分段管理的“九龙治水”局面结束。2015年，原国务院副秘书长毕井泉出任国家食品药品监督管理总局局长。

事实上，在2013年国家食药监管机构大整合后，许多地方并未参照国务院模式单独设置食药监管机构，而是成建制整合工商、质监、食药等部门，组建新的市场监督管理局。浙江、安徽等地是这一模式的最初试验者。

据国家工商总局2017年2月的数据，全国有约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法。

5.2018年，国家市场监督管理总局：“大市场、专药品”

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，国务院不再保留工商总局、质检总局、食药监总局，组建国家市场监督管理总局。2018年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌。其主要职责是：负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。这种“大市场、专药品”的改革模式抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。

（二）我国的食品安全现状

1.总体情况

根据国家食品药品监督管理总局（CFDA）官网发布的数据，比较2015—2017年我国食品抽检情况，结果见表1-5。发现近几年我国政府对食品的抽检力度日益加大，我国食品抽检合格率稳步上升，2016年合格率与2015年持平，2017年合格率较前两年提高了1.09个百分点，说明我国食品安全整体形势稳中趋好。不合格率排在前10位的食品种类依次是方便食品、冷冻饮品、饮料、酒类、糕点、炒货食品及坚果制品、特殊膳食食品、水果制品、蔬菜制品和餐饮食品。

2.主要食用农产品的安全情况

食品安全首先是粮食的数量安全。2016年，我国粮食产量61624万t，虽然比2015年略减520万t，但仍是历史上第二个高产年份。全国蔬菜产量为79780万t，较2015年增长1.60%，远超出当年粮食总产量近2亿t，再次取代粮食成为我国第一大食用农产品。全国肉类总产量8540万t，基本满足国内不断增长的市场需求。禽肉产量1888万t、禽蛋产量3095万t、牛奶产量3602万t、全国水产品产量6901.25万t。

2016年，农业部在全国31个省（自治区、直辖市）152个大中城市，按季度组织开展了4次农产品质量安全例行监测，总体抽检合格率为97.5%。其中，蔬菜、水果、茶叶和水产品抽检合格率分别为96.8%、96.2%、99.4%和95.9%；畜禽产品抽检合格率为99.4%，其中瘦肉精抽检合格率为99.9%。全国食用农产品例行监测总体合格率自2012年首次公布该项统计以来已连续5年在96%以上的高位波动，质量安全总体水平呈现波动上升、总体向好的基本态势，但是不同品种农产品的质量安全水平不一。

现阶段，我国食用农产品安全出现的主要风险是长期以来粗放型的农业生产与工业化战略实施过程中引发的多种矛盾产生的累积，且与国情及所处的发展阶段密切相关。具体而言，从源头上影响食用农产品质量安全风险的因素最主要在于两点：一是土壤污染；二是农药等化学投入品过量施用。根据农业部公布的数据，2015年我国农药实际利用率为36.6%，比发达国家低15%～25%，生态环境恶化和食用农产品污染日益加剧。

3.主要加工食品的安全情况

2016年，人民基本生活需求的粮食、食用油、乳制品、饮料等主要食品产量保持稳定增长。由于行业结构调整，碳酸饮料、卷烟等产量下降。与此同时，一些产品如成品糖、葡萄酒等，受到进口产品冲击，产量则继续萎缩。虽然主要食品产量有增有减，但仍较好地满足了全社会日益增长的消费需求。大宗日常消费食品抽检合格率继续保持较高水平，肉制品、蛋制品、乳制品分别为98.0%、99.6%、99.5%；抽检合格率位居第一的是可可及焙烤咖啡产品，为100.0%，合格率最低的是糕点，抽检合格率仅为93.4%。

目前，我国加工食品安全的主要风险在于：一是超范围、超限量使用食品添加剂，占抽检发现不合格样品的比例为33.6%；二是微生物污染，占不合格样品的比例为30.7%。三是质量指标不符合标准，占不合格样品的比例为17.5%；四是重金属等元素污染，占不合格样品的比例为8.2%；五是农药兽药残留不符合标准，占不合格样品的比例为5.5%；六是生物毒素污染，占不合格样品的比例为1.1%。

4.流通与餐饮环节食品安全监督抽检状况

2014—2016年的三年间全国流通环节的食品监督抽检合格率具有一定的波动性，而餐饮环节的食品监督抽检合格率则逐年上升。2016年抽检数据表明，流通环节中超市的抽检样品合格率最高，其次分别为农贸市场和网购两个销售场所，小杂食店和批发市场合格率最低，而在流通环节的抽检中，网购食糖类样品抽检不合格率高达14.4%。

5.进口食品安全情况

自2008年以来，我国进口食品贸易总额累计增长145.16%，年均增长率高达11.86%。食品进口贸易的发展，对调节国内食品供求关系，满足食品市场多样性等方面发挥了日益重要的作用。我国进口食品的品种几乎涵盖了全球各类食品，进口种类十分齐全，最主要的类别是肉及肉制品，蔬菜、水果、坚果及其制品，水产品等三类食品。我国食品主要进口国家分别是美国、新西兰、澳大利亚、印度尼西亚、巴西、泰国、法国、加拿大，从以上八个国家进口的食品贸易总额为287.0亿美元（2016年），占所有进口食品额的51.73%。

2016年检出不符合我国食品安全国家标准和法律法规要求的进口食品共3042批次。进口不合格食品批次最多的前十位来源地分别是中国台湾、美国、日本、韩国、马来西亚、法国、西班牙、德国、越南、澳大利亚。上述10个国家和地区不合格进口食品合计为1947批次，占全部不合格3042批次的64.00%。进口食品不合格的前五大原因是，食品添加剂不合格、微生物污染、标签不合格、品质不合格、证书不合格，这五大原因导致的不合格批次占全部不合格批次的75.18%。

6.食品消费投诉量

根据中国消费者协会发布的数据，在食品类消费者投诉中，食品质量投诉的件数位居首位，最主要的食品品种是保健食品、肉及肉制品、乳制品。其次是合同纠纷的食品投诉，食品、烟、酒和饮料、餐饮服务的合同纠纷投诉数。烟、酒、饮料和婴幼儿奶粉、餐饮服务由于售后服务问题引发的食品投诉也较多，位居各自投诉量的前三位。

二、国外食品安全现状

（一）主要发达国家的食品安全管理机构举例

1.欧盟

欧盟建立了统一完善的食品安全法律体系，食品安全风险监测工作均是在具有法律效力的指令下进行的。2004年欧盟根据通用食品法建立了欧洲食品安全局（European food safety authority，EFSA），以便更好地完成欧洲食品污染物的监测工作。在其指导下，欧洲各国既有每个国家独立的监测活动，也有欧盟统一的监测方案。欧盟统一的污染物监测内容包括植物源性食品的农药残留、动物源性食品的兽药残留和对其他污染物的监测。

此外，欧盟建立的食品饲料快速预警系统（rapid alert system for food and feed，RASFF）是一个涵盖欧盟成员国、欧洲自由贸易联盟、欧洲经济区欧盟委员会及欧盟食品安全局在内的巨大网络。RASFF的建立为欧盟成员国食品安全主管机构提供了有效交流途径，促进了彼此之间的信息交换，并为采取确保食品安全的有效措施提供了重要支撑。

2.德国

德国政府在联邦层面建立了统一的食品安全监管部门德国联邦食品和农业部（Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft，BMELV），其下又分设了联邦消费者保护与食品局（Bundesamt fuer gesundheitlichen Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit，BVL）和联邦风险评估研究所（Bundesinstitut für Risikobewertung，BfR）。BVL是德国联邦食品安全风险监测和管理机构，其工作内容包括：编制全国风险监测计划、开展监测数据整理分析、撰写监测报告、发布监测结果等。德国的风险监测工作力度大，坚持以问题为导向监测对象覆盖食品全链条，监测项目包括农药残留、有毒物质、放射性物质、真菌毒素等，由官方指定实验室检测监测结果每年对外公布，并分类对各种食品进行分析。

3.美国

美国共有16个不同的联邦机构对食品安全有管辖权，其中最重要的是食品与药物管理局（food and drug administration，FDA）以及美国农业部（United States department of agriculture，USDA）下属的食品安全检验局（food safety and inspection service，FSIS）和动植物检验局（animal and plant health inspection service，APHIS）。FDA主要负责农副产品中农药残留量的监测工作和总膳食的调查，监测目标侧重于已发现过食品污染超标严重地区的食品，对超标的农副产品具备处罚权。FSIS和APHIS分别负责畜禽食品安全和农产品进口检验检疫工作，如兽药残留的监测。同时USDA农业市场服务部为了对食品进行暴露评估开展了农药残留监测项目。美国与食品安全风险有关的监测网络多、参与部门多、监测项目多、监测方式多，国家一级的监测网络有100多个。这些网络既有分工也能有机地连接交流和合作，部门之间注重交流和合作，做到信息畅通共享，职责明确，为保障食品安全提供了有力的组织和技术支撑。2011年，美国颁布了《食品安全现代化法案》（The Food Safety Modernization Act），赋予了FDA在公司未能自愿召回食品时强制进行召回的权利。

针对不同生产经营主体及不同行业，不同品种，美国形成了多元化的农产品、食品认证体系，包含10多种各具特色的认证制度。除强制推行危害分析与关键控制点HACCP、良好农业规范GAP、良好生产规范GMP等认证外，美国还建立了多种自愿认证制度，如有机食品认证与公平贸易认证等，在保障食品质量安全的同时提高农产品的市场竞争力。为支持认证制度的实施，美国大力推行认证补贴与奖励政策，以提高各主体安全生产的积极性。

4.日本

日本采用三方协同相互制衡的农产品、食品质量安监管模式。农林水产省、厚生劳动省与食品安全委员会作为日本农产品、食品质量安全监管的三大机构，相互协作、相互制约。中央管理机构负责制定方针政策，地方农业机构及其他独立行政组织执行具体的监管工作，权责明晰。日本以《粮食、农业、农村基本法》为母法，以《食品安全基本法》《食品卫生法》《农作物检查法》《农林物资的规格化》等相关法律为基础，形成了一套完善的农产品质量安全法律法规体系。

日本在《食品表示法》及《农林物资的规格化及正确表示品质法律（JAS法）》的基础上，经过多次修订，建立了系统的农产品、食品质量安全认证体系。根据认证性质的不同，可分为常规型认证与特殊认证两类。其中特殊认证是指特定日本农业标准JAS认证、有机JAS认证、生产信息公开JAS认证、定温流通管理JAS认证等。有机JAS认证属于特殊认证，主要包含有机农产品、有机畜产品与有机加工食品三类，生产者提出申请并经由认证机构判定符合有机JAS后，即可获得有机JAS认证标识。

（二）主要发达国家的食品安全现状

1.美国

英国《经济学人智库》发布最新《2017全球食品安全指数报告》，在113个被评估国家中，美国排至第二。但是，美国食品安全问题比我们的想象中的要严重得多。根据美国疾病控制中心（CDC）的统计，美国每年有1/6的人出现食物中毒，约4800万人，住院13万人，死亡3000人，造成食物中毒的主要原因是弧菌、李斯特菌、大肠杆菌O157等致病菌或寄生虫。

2018年7月，麦当劳的食物导致了圆孢球虫病（Cyclosporiasis）的爆发，麦当劳被迫把沙拉从近3000家位于美国中西部地区的餐厅下架。根据美国卫生官员的数据，这种圆孢球虫病会导致腹泻和发热，美国15个州已至少有286人被感染。

2018年6月，美国有五人因食用受病菌污染的生菜死亡，相关的登记病例达197例，来自35个州。所有患者均因食用不洁净的长叶生菜致病。致病生菜受到了极其危险的O157∶H7菌株的污染。肠出血性大肠杆菌可引起出血性腹泻，严重时会导致肾脏衰竭。此次是美国2006年以来最严重的大肠杆菌疫情。

同时在2018年6月，美国33个州的100多人感染沙门氏菌，事后美国疾病控制和预防中心指责家乐氏的蜂蜜麦片是罪魁祸首。

2015年4月9日，美国疾病控制预防中心宣布，美国至少8人因食用美国Blue Bell公司冰淇淋产品后，感染单增李斯特菌而患病就医，已经导致3人死亡。

非法添加剂食品安全事件也时有发生，如2014年美国知名食品品牌Subway被披露，其三明治面包中含有一种名为偶氮二甲酰胺的化学添加剂，而这种作为面团改良剂使用的化学物质，同样用在皮鞋塑胶和瑜伽垫等化学品中，以增加弹性。

总的来说，美国的食品安全问题的新趋势为：食品的生产和供应方式改变、环境改变、环境改变诱发食物变质、跨州的食品安全事故增加、新的细菌，毒素，和对抗生素的抗药性、新的可变质食物。

2012—2017年间，负责监管肉类生产商的美国农业部每年召回的肉类数量累计增长了83.4%。同期，美国食品与药物管理局（以下简称FDA）对每年产品召回的数量更是累计增长了92.7%。但是需要注意的是，食品召回事件的频发是一种周期现象，这并不等同于食品安全问题越来越严重。美国《食品安全现代化法案》（The Food Safety Modernization Act）和新技术，使联邦卫生官员和相关公司能更快地发现食品中的问题，并迅速采取行动，从市场上撤下问题产品。

2.欧盟

欧盟自2000年1月1日发布《食品安全白皮书》以来，经过不断努力，已经具备了一套较为完善的食品安全法律体系，具有世界上公认的最高食品安全保护水平。欧盟食品安全法律体系强调全程监控、风险评估和长效追溯机制等食品安全制度的重要性。目前，欧盟有应对各种食品问题的具体规定，其食品安全立法几乎贯穿了整个食品生产流通线。针对不同的食品种类，欧盟还设置了不同的市场准入机制以及检验标准。欧盟在食品立法方面拥有着宝贵的经验，在确保对消费者健康高水平保护的同时，又向消费者提供了完整和透明的信息。

但是近年来，假冒伪劣奶粉等食品安全问题仍然层出不穷。2018年5月，西班牙国家警察总局宣布在与欧洲刑警组织共同展开的一项行动中，捣毁了该国加泰罗尼亚自治区赫罗纳一座假冒奶粉包装厂，共查封8t假冒奶粉，抓获4名涉案嫌犯。据警方消息称，制假者在波兰一个网站上批发假冒奶粉，然后在西班牙进行分装，根据客户需求冠以不同国际知名奶粉品牌包装，主要计划销往中国。此外，警方还在当地一处住宅发现了与这一犯罪案件相关的文件。这批假冒奶粉不含会对婴幼儿健康造成损害的物质，但是缺少婴幼儿生长发育所必需的营养成分，因此，长期服用也会对婴幼儿发育造成影响。另外，由于分装完全是人工操作，整个过程没有采取任何卫生防护措施，很可能在分装过程中感染细菌，使食用该奶粉的婴幼儿产生过敏等不良反应。

2017年3月，立陶宛经济犯罪侦查局官员在立陶宛首都维尔纽斯查获大批量假冒的德国版爱他美奶粉。在被警察查封的仓库内总共发现有1.8万盒假冒的爱他美配方奶粉，总市值约24万欧元。法国在2005年和2017年也发生过两次沙门氏菌污染奶粉事故，引发极大的社会担忧。根据欧盟知识产权办公室监测机构的数据，欧盟在农产品、食品行业每年因假货问题损失数十亿欧元。在全球进行的第六轮食品饮料打假行动中，欧洲刑警组织在欧盟地区展开的打假行动，发现制假造假问题突出，涉及酒类、水产品和橄榄油等。例如，意大利食品安全管理部门查封约3.2万瓶假冒矿泉水；丹麦当局也发现大量所谓高品质的橄榄油里，掺入大量廉价橄榄油；西班牙政府查获530kg不符合健康操作要求、不适合人类食用的蛤蜊。

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