第一节 食品安全监督管理体系

一、国际食品安全管理机构

食品安全不仅涉及国家、民族的整体素质，关系到消费者及其子孙后代的生命健康，关系到社会生产、生活秩序的稳定，而且还关系到世界食品贸易以及全球经济秩序的健康稳定。因此，各国政府都建立了一套食品监督管理体系，包括管理机构的设置、食品法律法规的制定完善、监管方法的确立、人员的培训等方面。为了保障消费者的健康和利益以及促进商贸活动和经济发展，联合国相关组织也成立了一些机构，给各国政府提出指导方针、战略性建议和参考标准以协助各国制定国家政策，从立法、基础设施到监管执法机制方面选择最佳方案，帮助建立全面有效的食品质量监督管理体制。

（一）联合国粮食与农业组织

1.联合国粮食与农业组织简介

联合国粮食与农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）是根据1943年5月召开的联合国粮食与农业会议的决议，于1945年10月16日在加拿大魁北克正式成立的。1946年12月成为联合国的一个专门机构，现总部设在意大利罗马。粮农组织是联合国专门机构，以牵头开展战胜饥饿、粮食不安全和营养不良的国际努力。实现粮食安全，确保人们正常获得积极健康生活所需的足够的优质食物是粮农组织工作核心。作为一个政府间组织，粮农组织拥有194个成员国，2个准成员和1个成员组织——欧洲联盟（2018年数据），办事处遍及130多个国家，其员工来自不同的文化背景，并且是粮农组织各项活动领域的专家。粮农组织工作人员的能力使它能够支持改善治理，尤其是制定、开发和调整现有工具和准则，并提供具有针对性的治理支持，作为向粮农组织驻国家和区域两级办事处提供的一种资源。联合国粮食与农业组织的标志如图3-1所示。

2.联合国粮农组织的职责

联合国粮农组织将重要信息以全球公共产品的形式进行编制和共享，发挥桥梁作用，寻找汇集各领域专业人才的伙伴并与他们一起推动在拥有知识和需要知识的两方之间开展对话。通过将知识变为行动，粮农组织让实地与国家、区域和全球倡议构成一个相辅相成的整体。通过合作，粮农组织推动在政府、发展伙伴、民间社会和私营部门之间建立伙伴关系，促进粮食和营养安全以及农业和农村发展。粮农组织的活动包括五大领域：

（1）使人们能够获得信息并支持向可持续农业转型 联合国粮农组织发挥了智囊团的作用，利用其工作人员——农艺学家、林业工作者、渔业和畜牧业专家、营养学家、社会科学家、经济学家、统计员和其他专业人员的专业知识，收集和分析有助于发展的资料。

（2）加强政治意愿并分享政策专业知识 联合国粮农组织向各成员国提供在设计农业政策和规划、拟订有效法律及制订实现乡村发展和脱贫目标的国家战略方面多年积累的经验。联合国粮农组织倡导实施这些政策和计划，鼓励提供足够的财政资源，搭建适当的组织构架，更重要的是确保配备适当的人力。

（3）强化公共和私营部门的合作，提高小农农业 作为一个中立的论坛，联合国粮农组织为各国提供场所，这些国家无论贫富，汇聚一堂，建立共识。联合国粮农组织还推动食品产业和非营利部门为农民提供支持和服务，促进增加公私营部门对加强粮食行业的投资。每天都有来自全球的几十位决策者和专家在总部或联合国粮农组织的实地办事处召开会议，就重大的粮食和农业问题达成一致意见。

（4）将知识送到实地 渊博的知识在世界各地数以千计的项目中受到检验。联合国粮农组织为确保这些项目达到目标而从工业化国家、开发银行和其他来源筹集并管理数以百万美元计的资金。在出现危机的情况下，联合国粮农组织同世界粮食计划署以及其他人道主义机构并肩工作。

（5）支持各国预防和减轻风险 联合国粮农组织建立机制，对农业、食品、营养领域所遭受多种危害的风险和威胁进行监测和预警。联合国粮农组织随时向各国提供有关减少风险的成功措施，这些措施可以纳入涉及农业的所有政策中。当需要的时候，联合国粮农组织确保应灾计划在各级得到协调。

3.联合国粮农组织与中国的关系

中国是粮农组织的创始国之一，1973年4月中国恢复其在联合国粮农组织的合法席位，并在联合国粮农组织第17届大会上被选为理事国。同年，中国向该组织派出常驻代表，建立了中国常驻联合国粮农机构代表处。1983年1月，联合国粮农组织在北京设立代表处。1997年11月18日，中国当选为联合国粮农组织理事会成员。罗马时间23日，在第41届联合国粮食及农业组织大会上，中国提名的候选人屈冬玉当选为第九任总干事。这是中国人首次担任该组织总干事一职。当天，各成员国以一国一票的方式进行无记名投票，屈冬玉获得108票，有效当选。新任总干事的任期为2019年8月1日至2023年7月31日。

（二）世界卫生组织

1.世界卫生组织简介

世界卫生组织（World Health Organization，WHO）是联合国下属的一个专门机构，其前身可以追溯到1907年成立于巴黎的国际公共卫生局和1920年成立于日内瓦的国际联盟卫生组织。中国和巴西代表在参加1945年4月25日至6月26日联合国于美国旧金山召开的关于国际组织问题的大会上，提交的“建立一个国际性卫生组织的宣言”，为创建世界卫生组织奠定了基础。1946年7月，64个国家的代表在纽约举行了一次国际卫生会议，签署了《世界卫生组织组织法》。1948年4月7日，该法得到26个联合国会员国批准后生效，世界卫生组织宣告成立，每年的4月7日也就成为全球性的“世界卫生日”。同年6月24日，世界卫生组织在日内瓦召开的第一届世界卫生大会上正式成立，总部设在瑞士日内瓦，截至2018年，共有6个区域办事处，150个国家办事处，现有7000多名工作人员。世界卫生组织会徽如图3-2所示。

2.世界卫生组织的宗旨

《世界卫生组织组织法》中指出世界卫生组织之宗旨在求各民族企达卫生之最高可能水准。该法宣告下列各原则为各民族幸福、和睦与安全之基础：

（1）健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神与社会之完全健康状态。

（2）享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一。不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各异而分轩轾。

（3）各民族之健康为获致和平与安全之基本，须赖个人间与国家间之通力合作。

（4）任何国家促进及保护健康之成就，全人类实利赖之。

（5）各国间对于促进卫生与控制疾病，进展程度参差，实为共同之危祸。而以控制传染病程度不一为害尤甚。

（6）儿童之健全发育实属基要。使能于演变不息之整体环境中融洽生活，对儿童之健全发展实为至要。

（7）推广医学、心理学及有关知识之利益与各民族，对于健康之得达完满，实为至要。

（8）一般人士之卫生常识与积极合作，对人民卫生之改进，极为重要。

（9）促进人民卫生为政府之职责；完成此职责，唯有实行适当之卫生与社会措施。

3.世界卫生组织的主要工作

世界卫生组织是联合国系统内国际卫生问题的指导和协调机构，其工作主要包括：

（1）领导对卫生至关重要的事项，并在需要联合行动时参加伙伴关系；

（2）制定研究议程，促进开发、传播和应用具有价值的知识；

（3）制定规范和标准并促进和监测其实施；

（4）阐明合乎伦理并以证据为基础的政策方案；

（5）提供技术支持，促进变革并发展可持续的机构能力；

（6）监测卫生情况并评估卫生趋势。

（三）食品法典委员会

1.食品法典委员会简介

1962年，联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）共同创建了FAO/WHO食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC），并使其成为一个促进消费者健康和维护消费者经济利益，以及鼓励公平的国际食品贸易的国际性组织。截至2018年，食品法典委员会拥有189个法典成员，即188个成员国和1个成员组织（欧盟）。我国于1986年正式加入食品法典委员会，成为国际食品法典委员会的正式成员。

2.《食品法典》和国际贸易

虽然食品法典委员会的直接职责并不是推动贸易，但当各国的国内条款与食典标准保持一致时会有更多益处。国际标准在协调国际贸易、消除贸易技术壁垒中发挥了重要作用，协调一致的国际标准可以降低或消除卫生、植物卫生和其他技术性标准成为贸易壁垒的风险，国际标准是国际间技术法规、标准和国际标准合格评定以及人类、动植物健康和安全保护措施的协调基础，是解决国际贸易争端的唯一参考依据。设立食典委时设想的是，如果所有国家都与国际商定的标准统一，则贸易壁垒会减少，食品自然将在各国之间更加自由地流动。这将给农民及其家庭带来益处，并有助于减少饥饿和贫困。因此，食典工作的一项根本内容是推动确保公平的食品贸易。如果一个国家将其国内食品标准与法典标准统一，贸易伙伴则能够在公平的竞争环境中运作。世界贸易组织（世贸组织）已具体确定了食品法典委员会为食品添加剂、兽药、农药、污染物、分析和采样方法以及卫生操作规范和准则制定的标准、准则和建议。这意味着法典标准被认为是经科学验证的，并被接受作为评价国家措施和条例的基准。

3.食品法典委员会的职能

食品法典委员会的工作是每两年召开一次全体会议，其下属机构由一个设在粮农组织内由FAO/WHO共同提供经费的食品标准计划秘书处提供后勤、技术以及管理方面的支持。食品法典委员会作为WTO/SPS协定中被指定的SPS领域的协调组织之一，为成员国和国际机构提供了一个交流食品安全和贸易问题信息的论坛，通过制定建立具有科学基础的食品标准、准则、操作规范和其他相关建议以促进消费者保护和食品贸易。其主要职能为：

（1）保护消费者健康和确保公平的食品贸易；

（2）促进国际政府和非政府组织所承担的所有食品标准工作的协调一致；

（3）通过或借助于适当的组织确定优先重点以及开始或指导草案标准的制定工作；

（4）批准由以上第3条已制定的标准，并与其他机构（以上第2条）已批准的国际标准一起，在由成员国政府接受后，作为世界或区域标准予以发布；

（5）根据制定情况，在适当审查后修订已发布的标准。

食品法典委员会对FAO及WHO的所有成员国及准成员开放，接纳其为成员，对非委员会成员，如果对委员会工作特别关注，也可以受邀请作为观察员参加会议。

（四）国际标准化组织

国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO），其全名与缩写之间存在差异，缩写是“ISO”而不是“IOS”，这是因为“ISO”并不是首字母缩写，而是一个词，它来源于希腊语，意为“相等”，从“相等”到“标准”，由于词义上的联系使“ISO”成为国际标准化组织的名称。国际标准化组织名称和徽标如图3-3所示。

1946年10月14日至26日，中国、英国、美国、法国、苏联等25个国家的64名代表在伦敦集会，决定成立一个新的国际标准化组织，以促进国际间的合作和工业标准的统一。1947年2月23日，ISO章程得到15个国家标准化机构的认可，国际标准化组织宣告正式成立，总部设在瑞士的日内瓦。中国于1978年加入国际标准化组织，在2008年10月的第31届国际化标准组织大会上，中国正式成为国际标准化组织的常任理事国，截至2013年5月，国际标准化组织共有163个成员国。

国际标准化组织是一个独立的非政府国际组织，国际标准化组织的主要功能是为人们制订国际标准达成一致意见提供一种机制。其主要机构及运作规则都在本名为ISO/IEC技术工作导则的文件中予以规定，其技术结构在国际标准化组织是有800个技术委员会和分委员会，它们各有一个主席和一个秘书处，秘书处是由各成员国分别担任，承担秘书国工作的成员团体有30个，各秘书处与位于日内瓦的ISO中央秘书处保持直接联系。通过这些工作机构，国际标准化组织已经发布了17000多个国际标准。

国际标准化组织的宗旨：在全世界范围内促进标准化工作及其有关活动的开展，以利于国际间的物资交流和相互服务，并扩大在知识界、科学界、技术界和经济活动方面的合作。ISO的主要活动是制定国际标准，协调世界范围内的标准化工作，组织各成员国和各技术委员会进行情报交流，以及与其他国际组织合作，共同研究有关标准化问题。

国际标准化组织技术工作是高度分散的，由227个技术委员会（TC）承担。在这些委员会中，世界范围内的工业界代表、研究机构、政府权威、消费团体和国际组织都作为对等合作者共同讨论全球的标准化问题。

二、中国食品安全管理机构

2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，深化了党中央机构改革。主要涉及食品安全监管机构及其职责如下。

（一）中华人民共和国农业农村部

农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。为加强党对“三农”工作的集中统一领导，坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，将中央农村工作领导小组办公室的职责，农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。

主要职责是，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等。

将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。

不再保留农业部。

（二）中华人民共和国国家卫生健康委员会

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。

主要职责是，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务和卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。

不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

（三）中华人民共和国国家市场监督管理总局

改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。

将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。

保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。

国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。

不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

【知识拓展】