1.1 规划回顾

1.1.1 县制发展历史

县域经济发展规划与县制息息相关，要认识县域经济发展规划，首先要了解我国的县制。我国县制起源于春秋时期，推广于秦始皇时期。据《通典》记载“春秋时，列国相灭，多以其地为县”，可见，春秋战国时期县制开始出现；秦国统一六国后，废除世袭分封制，分天下为36郡，郡下置若干县，基本确定了县制。以后历朝历代都将县制作为中央管理地方的基本行政单位。新中国成立后，国家以法律形式确定了行政区划制度。我国现行地方行政管理制度继承和发展了历史上的县制。表1－1为我国县制的演变历程。

《中国统计年鉴2018》的统计显示，截至2017年年底，我国（不含香港、澳门特别行政区及台湾地区）共有2 851个县级行政区划单位，其中包含962个市辖区、363个县级市、1 355个县、117个自治县。

表1－1 我国县制的演变历程

1.1.2 县域经济发展规划溯源

1.1.2.1 县域经济概念

学者们对县域经济进行了多视角、多方位的研究，虽然对县域经济的概念表述有所不同，但其本质特征还是一致的。研究涉及县域经济的空间、产业、城乡发展等共性问题，对县域经济界定的代表性观点主要有以下三种。

（1）刘福刚、孟宪江（2005）认为，县域经济就是区域经济，在县域空间范围内，社会主体对全县经济发展、产业结构、资源配置等统一规划布局，追求经济效益，谋取社会福利。县域经济不是封闭的“诸侯经济”，而是具有绝对的开放性、相对的独立性和一定的能动性的经济。绝对的开放性、相对的独立性和一定的能动性决定了县域经济必须以市场为导向，同时也要接受国家宏观政策的指导。

（2）朱舜（2001）指出，县域经济是行政区划的多种经济交织而成的经济有机体，具有农村经济、城市经济双重特征，但又具有自身的特点。他认为，县域经济是在县城、集镇、农村的空间范围内，发展包括农业、工业制造业、旅游业、服务业、交通运输业等一、二、三产业在内的区域经济，并在此基础上形成了国有经济、集体经济、外资经济等所有制形式。

（3）王盛章、赵桂溟（2002）强调，农业是县域发展的经济基础，农村人口是县域经济发展的人力资源，农村是县域经济发展的地理空间，农业、农村、农民的发展推动县域的城镇化。

1.1.2.2 发展规划含义

新中国成立后，国家一直使用“计划”二字，直到“十一五”时期才将“计划”改成了“规划”。经济计划是指政府为了达到预定的发展目标，通过制定长期的经济决策来影响和指导甚至是控制一个国家的基本经济变量的增长水平所做的审慎努力，这种计划既可以是综合性质的，也可以是局部性质的。“规划”本义是“出谋划策”，意为打算、计划，是比较长远的发展计划，在经济领域中，“规划”则指中长期计划，包括开发规划、建设规划等内容，是国家宏观调控的主要手段。发展规划作为一种动态的经济手段，是规划的重要组成部分之一，是一个规划期内发展规划运行的全过程，在不同规划期滚动实施，包括了各种非物质实体的规划，是开发规划、建设规划的最终结果。它具有上层建筑的双重属性，具有协调社会生产重大比例关系的共有自然属性，具有不同社会形态下不同作用方式、不同目的的社会属性。我国的县域经济发展规划体系如图1－1所示。

图1－1 我国的县域经济发展规划体系

1.1.2.3 发展规划的国内外差异

一是规划目的不同。我国的发展规划是在社会主义市场经济条件下进行的，因此，发展规划不仅有经济发展的内容，更有党的建设、社会主义精神文明建设、民主法制建设等内容。其他市场经济国家的中长期计划一般则是某届政府实施战略管理，促进实现特定经济社会发展目标的手段之一。二是侧重点不同。我国的发展规划以经济发展规划为重点，兼顾特定领域的开发规划、建设规划和社会发展规划。其他市场经济发达国家的规划大多以社会发展为重点，兼顾特定关键领域的开发规划、建设规划和经济发展规划。三是规划的覆盖面不同。我国的市场经济体制由计划经济体制转变而来，规划行政机构健全，规划体系较为庞大，涉及综合性计划及配套的行业和专项规划等，规划的覆盖面广、影响力强。其他国家的规划主要以特定领域的规划为主，也不要求层层配套编制，覆盖面和影响力都有限。四是规划所起的作用不同。我国的发展规划是促进市场经济发展的重要手段，更是党的执政意志和广大人民群众的根本利益的重要体现，地位较为突出。其他国家的规划大多数仅限于一种发展思路或任务思路，所起作用有限。

1.1.2.4 县域经济发展规划的演变历程

县域经济是一种以行政区划为单位的区域经济，国内外县域经济发展规划均由区域经济发展规划演变而来。

国外区域经济问题最早出现在14世纪的地中海沿岸。随着新大陆的发现、商贸城市的兴起，资产阶级加快了对以城市为中心的经济系统的改造，围绕城市规划和工矿规划，最早的区域规划随之诞生。20世纪20年代是区域规划发展最快的时期，在这一时期苏联的里昂惕夫创立了投入—产出模型，这一模型奠定了西方国家探索区域经济发展规划的理论基础，区域经济规划自此逐渐理论化、系统化、科学化。

国内区域规划最早出现在都江堰水利工程建设时期，早期的区域规划尚不成熟，仅仅局限于某一特定项目。新中国成立以后，区域发展规划在“一五”“二五”期间提出。《关于开展区域规划工作的决议》于1956年颁布，之后，甘肃省的兰州、云南省的昆明、内蒙古自治区的包头等地开展了大规模的区域规划工作。但在1958年到改革开放前，区域规划工作基本上处于停滞状态。长期的计划经济及“以农哺工”的工业化进程造成了农业投入严重不足、县域企业融资困难、县乡财政拮据等问题，严重制约了县域经济的发展。在这一时期，各区、县兴办了一些工厂、企业、商店，但都属于国有性质，并未形成地方经济。改革开放以后，党中央再次提出“积极开展区域规划工作”。进入21世纪后，中国的县域经济开始起步，2017年11月，首届中国县域经济高峰论坛召开，论坛围绕怎样推进县域经济发展，提出了政策建议。党的十六大正式提出，“发展农产品加工业，壮大县域经济”。党的十六届三中全会强调，“大力发展县域经济”。《县域村镇体系规划编制暂行办法》于2006年正式颁布，成为国内首部关于县域规划的法规。随后，《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《关于加快县域经济健康发展转型发展的若干意见》等各类中央、地方文件陆续发布。实施县域经济发展规划成为发展壮大县域经济的必然选择。

实践中，县域经济是我国国民经济的重要组成部分。我国县域经济的特殊地位，使它在我国国民经济中处于承上启下、沟通城乡、总揽农村经济全局的战略地位，同时县域经济规划与国民经济和社会发展规划之间又存在着一定的区别和联系，具体见表1－2。县域经济发展规划是指县域行政区划内关于区域经济发展的专项规划；国民经济和社会发展规划是具有战略意义的指导性文件，其统筹安排和指导着全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。两者都属于发展规划，但县域经济发展规划是经济范畴专项规划，隶属于总体纲要，而国民经济和社会发展规划是经济社会发展总体纲要，属于上位规划。

表1－2国民经济和社会发展规划与县域经济发展规划的区别与联系