四川实现小农户与现代农业有机衔接的路径研究

胡雯 张毓峰 贾舒 李添

党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重大部署，强调要加快推进农业农村现代化，实现小农户和现代农业发展有机衔接。把小农户导入现代农业发展，激发小农户在农业农村发展中的积极性和创造性，提升小农户在发展中的获得感、幸福感，对于推动农业农村现代化具有重要理论指导和实践务实意义。四川是农业大省和人口大省，一直以来人地矛盾突出，小农户分散经营仍是四川最主要的农业经营方式。遵循现代农业的发展规律，走以小农户为核心的体系创新式现代化道路，是四川实现农业农村现代化的必由之路。

一、小农户与现代农业有机衔接的四川实践

近年，四川全省各地在发展多种形式适度规模经营和带动小农户发展现代农业等实践中，已初步探索出多种符合省情、富有地域特质的实践发展模式，主要表现为以下五种类型：一是充分激活农村资源要素，依托新型农业经营主体龙头作用和现代农业产业园区聚集效应的“辐射带动型”小农衔接模式；二是积极创新利益联结机制，遵循专业化分工原则和市场化契约规则的“产业联盟型”小农衔接模式；三是鼓励引导小农合作，提升农业生产现代化水平和农民组织化程度的“互助合作型”小农衔接模式；四是积极发挥政府“整合”和“撬动”两种作用，吸引社会资本、集体经济组织、返乡农民和大学生、小农户等多元主体投入的“开发式平台型”小农衔接模式；五是强化基层党建引领作用，激发党组织凝聚力、党员示范力和各类人才创新力的“党建领动聚合型”小农衔接模式。全省各地实践表明，在巩固完善农村基本经营制度的基础上，完全可以通过建立现代化的农业经营体系，创造条件提升小农户发展现代农业的组织化程度和能力水平，降低小农户对接大市场的生产成本和经营风险，实现小农户与各类新型农业经营主体间的合理利益分享和互惠互利，切实增强小农户的获得感和幸福感。

全省实践中取得成效的创新探索，具有以下几方面的共性特征和经验：

一是在“三农”之外谋求“三农”问题的解决之道，围绕农业产业全产业链推动农业农村现代化发展。促进小农户与现代农业有机衔接，农业发展需要向第二、三产业延伸以增加附加值，农产品交易需要对接农村之外的现代化大市场，农业投入需要政府、社会和农村三方合力。多元主体投入的“以二为主、接一连三”“一三互动、农旅结合”“农工融合”及“农业+”全产业链等发展思路，已基本覆盖全省各市州。这是发现和开发农业农村多种功能、走城乡融合互促发展的必由之路。

二是立足保护小农户根本利益，以“共享”为核心，致力于建立小农户和新型经营主体的利益联结机制。农业农村现代发展既须立足小农户的根本利益保护，也须遵从发展规律，对多元参与主体在产业链条中的合理利益予以公平关照。如此，农业农村现代化发展才能吸引和聚合多方力量投入并获得可持续的动力。当前，全省各地实践探索已开始普遍关注机制设计中对小农户尤其是贫困农户的兜底式关照，以及工商资本等市场主体合理收益的保障。

三是合理界定政府与市场的边界，充分发挥政府建基础、补短板、筑平台的作用和小农户自主能动共建、共商、共享的作用。在全省各地的成功实践案例中，政府主要专注于财政资金撬动、规划引导、制度创新、统筹协调、高效服务、扶弱助贫，而对关乎技术和市场的事项，则应该“专业的事交给专业的人做”，按照市场规则和规律分工协作。而当前涌现出的“公司（新型经营主体）+合作社+基地+农户”“合作社+家庭农场+基地+农户”“土地股份合作社+农业职业经理人+社会化服务组织”等多元农业经营主体的利益联结模式，则是实践中包括小农户在内的市场化力量发挥能动作用的鲜活体现。正是政府与市场、“自上而下”与“自下而上”多种力量的有机衔接，使农村的改革实践呈现出生机与活力。

二、客观审视四川小农户与现代农业有机衔接的关键“掣肘”

（一）小农户生产能力弱，农业供给效率不高、质量不稳定，难以对接现代大市场高品质多样化需求

据统计，四川农业生产经营人员年龄55岁及以上占比高达38.1%，高中及以上学历仅5.2%；人均劳动生产率约3万元，仅为非农产业人均劳动生产率的1/4，全省农业生产经营人员整体素质偏低、生产效率低下①。绝大部分农户生产仍以传统自给或半自给的小农经济为基本特征，难以融入规模化、专业化、标准化的现代农业发展体系。即便部分小农户通过合作化或联结各类新型经营主体开始缩短与现代市场的距离，但受制于小农户自身的观念和素质禀赋，现代农业的品控生产等技术和标准体系在推广实践中较为艰难。如某个已按现代治理结构改造并运营了三年之久的农民合作社，在果品分级经销中仍存在将优果装箱在第一层、次果装箱在第二层等“非标准”“非诚信”现象；而果农在进行品控化生产的过程中，不严格按标准实施等现象也较为多见，虽引入了天猫等大型采购商，但最终因果品不能达到大型采购商的质量标准而遗憾地丢失大订单。

（二）小农户市场能力弱，在产业价值链条中地位低、博弈能力弱，易于在市场利益分享中被“挤出”、被“边缘”

当前新型经营主体以多种方式与小农户建立起的利益联结模式虽然在引入新技术、现代生产标准及管理理念，订单式解决农产品“卖难”等方面具有一定成效，但规模化新型经营主体与小农户难以形成真正的利益共同体，一旦市场环境发生不利变化，两者间极易出现违约或不合作；且规模经营主体往往控制着产业的关键环节，分散小农户难以分享农业产业链条其他环节的增值收益。通过土地流转建设的现代农业示范园区或基地，以亩均600～1 000斤黄谷随行就市的土地租金，较难维持土地流出农户的基本生计；而大资本式大农场天然具有以机器替代劳动力的倾向，能够进入园区打工的农户为少数；同时，多数大资本式大农场的现代农业示范典型如若离开政府补贴和支撑，实际盈不抵亏、难以为继，以土地入股方式参与项目建设的农户真正能够分到的红利普遍微薄甚至长时间没有。

（三）小农户合作能力弱，集体行动决策成本高，执行效能弱，难以在现代农业发展中联合化、组织化

四川当前的各类小农户合作组织数量虽多，但真正有持续业务运行、经营良好的合作组织至多不超过15%。由地方行政力量“自上而下”整村或成片推进的集体股份制经济组织或专业合作社往往忽略了小农户合作的核心本质及内在需求，绝大多数因缺乏合适的农村精英引领或没有持续的实际业务支撑，最终流于形式，成为“空壳”或“僵尸”组织。部分专业合作社实质是工商资本为获取国家政策优惠和项目支持而披上“马甲”的企业。当前，以农民合作社为依托从事农村扶贫开发和综合开发的第三方公益机构也日渐增多，若资源整合能力变弱，或介入农业农村的理念和方法出现偏差，极可能对农业农村造成负面影响。真正由农民自发建立、农民精英领办并良性运营的合作组织为数不多，且多为利益松散型合作关系，农民合作更多体现为农产品抱团销售，在生产运营其他环节作用甚微。社员既希望合作社为自己创利，又不愿意为合作社发展付出努力，合作社集体决策和行动能力趋弱。

（四）小农户政策能力弱，信息获得及政策运用能力弱，易于在政策红利分享中被忽略、“打折扣”

调研发现，小农户对现行政策的知晓度与政策落实力度、政策满意程度呈显著正相关关系。传统小农信息获得能力及政策运用能力弱，现行涉农职能部门众多、职能分散，各级政府持续出台众多惠农政策，小农户摸不清门、搞不懂政策的情况十分普遍；而政府信息发布广度和力度不够、发布渠道不能充分适应小农户行为习惯等因素，进一步制约了小农户的信息对称度。而长期以来，政策设计具有规模化偏好的“选择性”趋向，大量政策优惠及补贴投向了龙头企业、种养大户、家庭农场、农民合作社，政策红利更多地被各类规模化组织获得。而部分政策的机制设计则一定程度上损害了农户主动获得政策支持的积极性。如某省级种养示范合作社购置TMR饮料搅拌机时，因购置补贴目录中的机器价格高且品牌限定范畴狭窄，最终放弃了补贴政策而选择了自行到市场选购机器。该合作社认为，经市场广泛比选和充分议价购得的机器，其性价比显著高于补贴目录中的产品。

三、多管齐下优化四川小农户与现代农业有机衔接的路径选择

（一）致力于提升小农户有机衔接现代农业的组织化程度

一是合作组织的建立一定要遵循业务内驱基础上的农民自愿原则，要避免一厢情愿的“自上而下”运动式推进，杜绝将合作组织当成套取财政扶持和税收优惠乃至权力寻租的手段。二是以合作组织需求为导向完善扶持政策体系。整合水利建设、高标准农田建设、粮食稳定增产、农业科技推广、病虫害防治、农业综合开发等相关涉农项目及资金，向各类合作组织倾斜，切实减轻政策执行中诸如配套资金、验收时间及标准不一等压力和障碍；建立分层分类扶持政策，除重点扶持100户社员以上的省级重点合作社外，对规模相对小但具有示范引领作用的合作组织也予以相应关照及扶持；积极探索合作组织间的联合及合作，鼓励建立合作联社或组织联盟；在提高合作组织经营能力的基础上，大力支持合作组织开办加工企业，建设采购销售团队，提高合作组织延伸产业链的能力。三是构建包容型规范管理体制。加强部门协同、增强服务力量，通过评定示范合作组织并予以重点支持等方式，引导合作组织提高规范化水平；针对目前合作组织普遍处于成长初期、管理水平低下、运行欠缺规范等现状，建议适度保留规范化管理标准的弹性空间，建立年度第三方专家评估机制，对业务活跃度、生产经营效益、管理规范性等核心指标开展评估，并根据评估结果实施梯度奖励式支持，同时建立“僵尸”“空壳”及“假”合作组织清退制度。

（二）致力于构建涵盖“农业全产业链”的社会化服务体系

一是改革健全公益性农业服务体系。按照市场经济发展规律的要求，实施“农技推广、动植物疫病防治、农产品质量监管等核心服务+N”的方式，因地制宜健全农业农村公共服务机制；强化政府公共服务在农业科研、教育培训、技术推广等方面的资源平台和协调功能，鼓励和扶助经营性服务主体积极涉足基本公共服务之外的更多专业性服务领域；着力转变政府直接补贴等政策支持方式，更多采取市场决定、需求带动的服务方式，如向社会机构采购服务；在全省有条件的地方组建“农业专家大院”，并以“科技发展基金”入股等方式平抑农业科技研究及成果转化风险并按股参与收益分享，推动形成农业科技“产、学、研、用”完整链条；以供销社参股等形式向农民合作组织注入资金、技术及管理力量或提供收费服务，按照市场契约规则实现与农民合作组织间的利益联结。二是加快发展经营性农业服务体系。大力鼓励和培育涉农投入品供给、生产作业、储运加工、流通、科技、教育培训、金融保险、信息、质量安全标准及控制等领域的经营性服务主体，为之营造从开办、经营管理到税收奖补等方面的宽松环境；引导社会资金参与组建综合性农业社会化服务公司，整合公益性农业服务资源，深入田间为农业提供专业化或综合性生产服务；鼓励建立片区式“农业服务超市”等“一站式”农业生产服务平台，满足合作化、规模化农业生产经营以及分散小农户对耕、种、管、收、卖等环节的多样化服务需求。

（三）致力于培育小农户有机衔接现代农业的“三农”人才体系

一是以县及以下党政主要领导、分管领导及相关业务部门负责人为重点对象，结合“乡村振兴”开展专题培训，着力提升地方党政干部扶助和服务“三农”的能力，将扶助重点转向建基础、补短板、引资源、搭平台。二是完善涉农企业和第三方机构诚信机制及动态评价机制，加强事中和事后监管，以“年度+项目生命周期”为评价周期予以梯度奖励或依法惩处。三是对全省新型农业经营主体带头人、种养能手等各类农村精英开展常态化培训，各级财政每年列出专项资金，并纳入农业厅、科技厅、团省委、商务厅等业务部门常规培训计划或各级地方政府其他培训计划；在全省范围内推广职业经理人及职业农民认定和等级评定，并出台相应扶持政策，按照职业等级在产业、科技、社保、金融等方面予以分类扶持，培育一批懂技术、懂管理、有经营水平的农村精英，带动其他农民和吸引青壮年农民返乡成长为新型职业农民。四是充分运用“农民夜校”，以农村精英“师带徒”、农民合作组织技术交流及技能大赛、乡风文明主题活动、科研机构下农村、农技站适用技术常态推广等各种农民喜闻乐见的方式，广泛及时传递现代市场信息及生产技能，解决农民生产中的困难和问题，助推小农户间的生产经营合作。五是把握农民合作组织最迫切需要的技术型、营销型等专业人才需求，对重点示范合作组织的人才引进予以适当政策扶助。

（四）致力于政策的功能性转变，强化小农户有机衔接现代农业的制度保障

一是进一步加大对以小型水利设施为重点的基本农田及农村公路、乡间机耕道路等基础设施的建设力度，完善和提升农户基本生产条件。二是创新政策扶助方式，把新型经营主体对小农户的带动能力作为政府扶持政策的重要衡量指标和激励推进手段，采取政府扶持资金股权量化到小农户和贫困农户，以股权等方式，加大对新型经营主体烘干、仓储等服务功能基础设施建设的支持力度。三是继续深化“三权分置”等农村产权制度改革，鼓励小农户探索按户连片耕种、土地经营权流转、股份合作、代耕代种、联耕联种、土地托管等多种方式，提高经营规模和农业经营效益。四是大力发展满足小农户需求的金融服务产品，开展差异化的金融定制服务。与农商银行、村镇银行及其他商业性银行建立战略合作关系，切实推动农村土地经营权、集体建设用地使用权及其他农村产权抵（质）押贷款业务创新；完善担保、反担保、再担保机制，推动各类信用协会发展，鼓励担保公司间合作，聚合农业龙头企业、现代供应链市场主体、农民合作组织、农户个体信用，发展联保互保贷款及农业产业链融资；以合作金融为突破口增强农民合作组织的利益联系与业务运作，积极探索土地股份制合作社及社员资金互助，鼓励和引导发展生产、供销、信用“三位一体”的综合合作组织。五是进一步完善创新农业保险服务，加强保险政策宣传，提升出险操作能力，扩大小农户农业保险覆盖面，提高保险政策执行效能。