第二节 有关政府治理的理论研究

政府治理理论源于20世纪70年代末80年代初在西方发达国家兴起的新公共管理运动。当时，西方国家普遍面临财政危机、管理危机和信任危机，为了恰当处理政府、市场、社会三者之间的关系，西方各国相继发起了新公共管理运动，以不断满足民众的愿望——在缴纳更少税赋的同时能够享受到政府提供的更多服务。

一、西方的政府治理理论

新公共管理运动由20世纪70年代末延续至80年代末或90年代初的民营化时期（政府利用私人部门以及第三部门来执行公共项目或提供公共服务）和政府重塑时期（与民营化时期衔接，延续至今。强调掌舵与划桨分开，以结果而不是以职能为指归）组成。西方的政府治理理论历经多年的发展逐步形成多种理论。其中，多中心政府治理理论（Ostrom, 2000）认为，在面对“公地悲剧”① 难题时，许多地方和社群中的人们借助制度安排，成功地解决了国家和市场都未能解决的难题，对某些资源系统地实行了适度治理；协同性政府治理理论（詹姆斯·库伊曼，2000）认为，政府和其外部的经济社会组织以及社会公众等主体以法律法规为共同规范，在政府的主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动，共同管理社会公共事务以维护和增进公共利益；整体性政府治理理论（Perri Six et al., 2002; Dunleavy, 2006）认为，治理必须要以公民的需求为导向，借助信息技术手段，以协调、整合、责任为机制，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务；网络化政府治理理论（戈德史密斯等，2008）认为，人们更多地关注政府是通过何种途径实现治理的而非政府有多重要，在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。在网络化治理模式下，政府角色发生了重大的转变，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与的部门也更为广泛。

从以上理论可以看出，学者们继承了先前的“治理是多元主体间的互动”这一思想，政府治理的主体不再是单一的政府部门，还有地方和社群中的人们（社会公众），抑或是经济社会组织。与此同时，学者们还开创性地提出了“政府治理需要协作、协调”这一观点，这就打破了传统治理理论强调各部门独立办事而造成的烟囱式的政府部门、孤岛化的政府信息、碎片化的公共服务等现状。

二、西方政府治理理论的最新发展

近年来，学者们又分别从政府未来的治理模式、分权化治理及治理的新问题等方面对政府治理研究进行了深入和细化。Peters（2013）从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：强调市场化的市场式（market model）政府、主张有更多参与的参与式（participatory model）政府、认为需要更多灵活性的弹性化（flexible model）政府、提出减少内部规则的解制型（deregulating model）政府。这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾，可单独进行，也可结合进行。吉玛等（2013）从政府分权到分权化善治出发，研究了分权治理的平行与伙伴关系、分权与电子治理，以及非洲的政治分权化、亚太地区和拉美地区政府的分权与分权治理。

2017年，Stephen P. Osbome提出了治理的七个“新问题”，即新公共治理的基本分析单位，组织架构，公共服务体系的可持续性，核心价值理念，需要的关键技能，责任的本质特征和如何评估可持续性、责任及关系绩效。

西方的政府治理理论从多元化的治理主体、参与协同的治理理念、分权放权的治理结构、管少管精的治理职能、科学高效的治理运行、更加注重绩效的治理结果、对整个治理过程和结果的恰当评估等方面做了系统的研究。其核心命题在于政府治理权力的分散和授权、政府与市场、政府与社会运行的协同，更多的是强调“顾客导向” “结果导向”和“竞争导向”。其中，“顾客导向”是为了解决“为谁执政”的问题，“结果导向”和“竞争导向”是为了解决“如何执政”的问题。这些理论成果为我国的政府治理理论提供了借鉴。

三、我国的政府治理理论

近年来，国内学者对政府治理内涵、政府治理研究主题、东西方国家政府治理变革和政府治理能力现代化等问题进行了深入研究。

从一般意义上讲，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理（王浦劬，2014）。政府治理研究的主题是政府治理与国家、政府治理的结构、政府治理主体之间合作的基础、政府治理的模式和政府治理的评估（包国宪，2011）。无论是在发达国家，还是在发展中国家，由于受到全球化浪潮的直接推动，地方政府治理运动不断走强，其以问题意识和问题解决为导向，力求突破传统的“单一中心论”模式，将来自民间的社会资本力量也纳入地方公共事务管理中，以增强民族国家①及其次级政府的回应和抵抗危机能力（孙柏瑛，2003）。西方治理理论在政府、市场与社会的互动关系框架中所探讨的多中心治理、整体性治理、协同性治理、网络化治理影响了我国的政府治理理论范式。同时，经过本土化改造的中国政府治理理论有其独特性，它凸显了各级党组织、政府尤其是党组织在这一多元主体组成的治理格局中处于核心地位和主导地位（何增科，2014）。

本书认为，政府治理是指政府对自身、对市场以及对社会实施的公共管理活动。由此可见，我国的政府治理通常包含以下三个方面的内容：

一是政府对自身的内部管理。政府通过优化自身组织结构，改进运行流程、运行方式，从而使政府能够全面正确地履行职能，不断地提高行政管理的科学性、民主性和有效性。根据中国共产党第十八届三中全会和中国共产党第十八届四中全会的精神，在新的历史时期，政府自身治理优化的目标是建设法治政府和服务型政府。中国共产党第十八届五中全会又明确提出，要坚持五大发展（创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展）理念，增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。这进一步明确了强化政府公共服务职能、增强政府公共服务能力是新时期政府职能转变的方向和重要内容。

二是政府对市场的管理。政府通过转变自身职能、健全宏观调控手段，用“有形之手”来确保市场经济的健康稳定运行，更好地发挥自身的作用。从党的十五大提出的市场在资源配置中起“基础性”作用以来，党的十六大、党的十七大和党的十八大也相继提出在“更大程度上”“从制度上”以及“更大程度、更广范围”地发挥市场在资源配置中的“基础性”作用。中国共产党第十八届三中全会、党的十九大以及中国共产党第十九届三中全会均创新性地提出，使市场在资源配置中起“决定性”作用，更好地发挥政府作用，由此寻找到了政府和市场关系的新定位。政府对经济活动和市场活动的治理，是政府治理的一个十分重要的内容。

三是政府对社会的管理。政府作为社会管理的重要主体之一，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下，对社会公共事务进行管理，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会共治格局，实现社会和谐稳定。党的十九大又提出了许多新理念、新思想和新战略，如把“社会治理创新”提高为“社会治理制度建设”，把“社会治理精细化”拓展为“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”，把“全民共建共享的社会共治格局”调整为“共建共治共享的社会治理格局”等。

四、政府过程理论

政府过程（government process）是现代政府学的重要概念和重要理论，它认为任何实际运行中的政府不仅是一种体制、一个体系，还是一个过程。亚瑟·本特利于1908年出版的《政府的过程：社会压力研究》是对政府过程理论的开拓性研究，并首次提出了政府过程的概念和一系列理论。他认为，集团、利益和压力是政府过程的三个构件，其方法论属于行为主义的范畴。伴随着20世纪五六十年代行为主义革命的兴起，1951年杜鲁门出版的《政府过程：政治利益与公共舆论》论述了利益集团、压力和政府的关系。1951年阿尔蒙德出版的《比较政治学：体系、过程和政策》则运用结构功能主义的体系方法分析了政治体系的实际运行过程，尤其是政治体系与社会环境之间的互动关系。戴维·伊斯顿出版的《政治生活的系统分析》将政治系统与外界环境之间的相互作用分为输入（要求和支持）—转换—输出（政策和行动）—反馈等环节。在这样的背景下，西方学界纯粹的制度研究日渐式微，实证研究和价值研究相统一的政府过程研究已成为主导性的研究范式。

中国语境下的政府过程并不是西方国家竞争性选举背景下的“利益集团”，当代中国政府过程理论批判吸收西方政府过程理论的某些概念、命题和方法。我国的政府过程研究始于20世纪80年代末，比较有影响力的当属胡伟和朱光磊两位学者的研究。胡伟的《政府过程》采用结构功能主义的分析方法，从利益输入、政府决策、政策执行等几个环节来研究政府过程。朱光磊的《当代中国政府过程》将党政关系作为中国政府过程研究的重点，系统分析了我国政府过程中的权力结构、功能发挥和保障机制等领域。政府过程不仅是政府内部的互动，还是政府与外部环境的互动。随着外部环境的变化，政府不断调整自身的结构和功能以提高适应环境的能力。“互联网+”改变了政府治理的外部环境：一方面，公众可以通过互联网进行密集而快速的需求表达，考验着政府的需求承载能力；另一方面，互联网为政府回应公众需求提供了新的手段。本书借鉴政府过程理论构建地方政府治理精准化的分析框架，通过结构、功能、运行等维度来分析地方政府治理的需求输入、政策制定、政策执行和政策监督等环节，在此基础上构建地方政府治理精准化的创新机制。

① 公地悲剧（tragedy of the commons），又称“公共地悲剧”，是一种涉及个人利益与公共利益（common good）对资源分配有所冲突的社会陷阱（social trap）。

① 民族国家是指近代以来通过资产阶级革命或民族独立运动建立起来的，以一个或几个民族为国民主体的国家。