第二节 地方参与对外合作相关理论

地方政府成为国际事务角色之一，为研究国内与国际的联系提供了新的视角。[17]如何看待以及更好地理解地方对中国—东盟合作的参与，以及其中地方与中央的纵向互动和地方之间的横向互动呢？国内外现有分析地方涉外活动的相关理论，其中就包括与本研究相关的府际关系和次国家政府外交理论视角下的多层外交。本节拟就府际关系和多层外交对地方参与中国—东盟合作的适用度进行简要分析。

一 府际关系

府际关系是一个从西方引入的概念，其模式受到国家政治体制的影响，可划分为联邦制、单一制、混合制等类型。府际关系最早源于美国联邦制下的府际运作实践，随着中国分权改革的深入，中国的府际关系逐渐受到国内学者的重视。中国国内最初对府际关系的关注主要是中央与地方关系，随着地方政府在政治经济中的地位和作用日益提升，地方政府之间的合作与竞争也日益增加，成为中国府际关系不可忽视的部分。[18]由于本研究仅考察地方参与中国—东盟合作时的央地关系及省级地方政府间关系，对相关观点的探讨也仅涉及这两对关系。

关于央地关系，有两种主流观点：一种观点认为，研究央地关系的学者基本上都认同，中国是典型的中央集权单一制国家，中央集权是中国中央政府与地方政府关系的根本特征。[19]由于地方政府的权力有赖于中央政府的授权，地方政府对中央政府处于一种隶属、服从和服务的地位。但另一种观点认为，随着中国国内改革和分权的推进，在中央集权之下，地方在经济和社会领域的权力越来越大。市场作为资源配置的方式之后，中央政府开始推行行政体制改革，部分地方政府渐渐具备了与中央政府对话、博弈的实力，在某种程度上形成了中央政府与地方政府双向互动的格局。[20]郑永年提出，中国表面上强大的国家权力，实际上被许许多多的地方政府所瓜分。地方不仅对本质上属于地方的事务有着处理的权力，而且还能在一定程度上影响到中央的决策。[21]还有学者认为，随着以分权为特征的经济改革持续深化，中国当前已经是政治单一制和经济联邦主义并存，形成了政治上的中央集权和经济上的地方自治与治理分享的政治—经济关系二元化结构局面。[22]与此同时，中央政府与地方政府间的竞争是局部利益与整体利益之间的竞争，中国的国家行政体制决定了地方政府在竞争中处于弱势地位。[23]换而言之，表面上只存在行政隶属关系的中央政府与地方政府之间也存在着事实上的总体利益与局部利益矛盾；尽管地方政府依然需要中央的授权，但分权和政治—经济关系的二元化使地方拥有了向中央政府争取更多授权的资本。

地方政府间同时存在合作与竞争则已经成为学者的共识。改革开放后，地方政府间的府际关系活跃起来，合作主要体现在四个方面：一是为缩小地区差距和发展不平衡开展的横向合作关系，如欠发达地区和发达地区间的合作；二是为维护各自利益而形成的区域联合，如东部和西部因原材料价格而形成各自的团体；三是不同地方政府为促进本地发展自发地联合和协商，如陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆的地方领导定期会晤交流；四是中央政府授权或由中央政府出面组织的地方政府联合，如长三角经济合作、泛珠三角“9+2”区域合作。[24]与此同时，中国地方政府间的竞争越来越趋白热化，争夺政治资源、经济资源和社会资源。地方政府间的竞争可以分为对抗的竞争、差异化的竞争以及合作的竞争。同质发展容易导致对抗竞争；通过资源整合来获得竞争优势则会出现合作的竞争。[25]

此外，中央政府与地方政府间的关系也影响着不同地方间的关系。纵向的政府互动对于地方政府间的横向竞争结构有着极其重要甚至是决定性的影响。一般来说，地方政府从中央政府手中争得的利益、权限或政策空间越大，其在与同级政府的横向竞争中就越有可能取得优势地位。[26]同时，地方政府之间的竞争，带来的效应，可能是积极的，也可能是消极的。地方政府间的竞争被认为是中国经济增长的重要力量源泉。[27]简而言之，中央政府在地方政府竞争中能够发挥很大作用，可以引导地方政府往良性竞争的方向发展。

综上，府际关系实际上是政府之间的权力和利益配置关系。中国中央政府与地方政府之间的关系表现为集权和分权，涉及国家总体利益和具体地方局部利益的配置；而地方政府之间关系则主要涉及中央在不同地方对利益的分配。在地方寻求权力和利益最大化的过程中，出现了地方向中央政府争取更多授权，以及地方政府间的合作与竞争。

然而，既有对中国府际关系的探讨，主要是局限于考察不同政府在国内的行为表现。那么随着地方涉外活动的增多和国际化水平的提升，在对外合作中，中央政府和地方政府间、不同地方政府之间又有着怎样的互动？外交是内政的延续，关于中国国内府际互动的考察结果是否也适用于其对外合作？更具体一点，在中国—东盟合作中，中央政府与地方政府以及地方政府之间是否也同时存在合作与利益矛盾呢？

二 多层外交

20世纪80年代中期，美国学者伊沃·杜切克提出了次国家政府外交的概念。[28]根据对地方政府涉外活动与国家总体外交关系的差异，次国家政府外交被划分为平行外交与多层外交。次国家政府外交的创始人伊沃·杜切克是平行外交观念的支持者。平行外交认为地方政府的涉外行为独立于国家的总体外交，并不适用于中国地方参与对外合作，本书对平行外交不再详细叙述。

白里安·豪京是多层外交的倡导者。他认为，地方活动和利益的国际化、外交政策的地方化造就了中央政府与地方政府共同参与对外事务的多层外交。[29]他以加拿大和美国的自贸区协商、美国对英国征收关税以及加拿大和美国地方政府在环境问题上的互动对多层外交进行了证实。他同时指出，地方政府与中央政府的对外活动是相互联系的，虽然两者之间可能存在利益冲突。总体而言，多层外交最主要的特点在于强调地方在国家对外事务中的重要性。

以西方国家为考察对象得出的多层外交是否适用于中国地方政府的对外活动呢？有学者认为，日趋活跃的地方国际行为表明，中国对外关系已经呈现多层次运转的特点。地方国际行为的增加说明全球化背景下中国对外关系的政治结构与层次发生了令人深思的变化，即在中国对外关系的政治结构与层次中，地方成为一个重要环节，进入国家外交的政治过程。[30]也有学者认为，由于多层外交过度抬高了地方参与国际交往的能动性及其影响，它并不适用于解释中国的地方行为体参与外交。[31]多层外交可以用来衡量中国地方积极参与对外事务的部分现象，但不足以解释中国地方总体的涉外活动。

在当前中国政治体制中，一切政治权力的源头都是中央政府。所有权力从理论上说都属于中央政府，地方即使有权，但中央政府随时都可以把权力收回。[32]多层外交看到了地方在对外关系中的作用，但基于西方案例的多层外交忽视了在中国单一制的国情下，中央政府对地方政府涉外活动具有绝对的主导和监管权。同时，多层外交对不同地方政府间在对外合作中的横向互动没有足够关注。在中国对外关系中，鉴于政治安全的敏感性，中央政府在该领域的合作中处于垄断地位，在经济和人文领域，地方的参与积极性非常高。在中央的授权和鼓励下，地方政府以多种形式参与到中国与其他国家的经济和人文合作中。