第一节 问题的提出

一 选题原因

本书之所以要进行中国天然气产业市场化法律规范研究，主要基于以下几方面的考虑。

（一）能源战略与能源安全需要对天然气产业进行系统研究，中国经济转型、低碳经济崛起需要天然气产业助力

能源作为现代社会生产和生活的基本物质来源和必要保障，其安全问题一直是国家发展无法回避的一个重要课题和基本任务。随着中国经济的快速增长，能源的对外依存度不断提高，^[1]中国能源安全开始从国内空间层次提升到国际空间层次，成为涉及国家安全的敏感问题。目前，中国能源矛盾突出，主要表现在以下两个方面：一是中国能源需要量逐年增大，从而引起了能源对外依存度的过快增长，尤其是每年激增的油气进口量，这已经引发了国家能源安全及地缘政治危险；二是从中国的能源资源禀赋看，总量可观、品种齐全，但资源结构、分布空间不平衡，石油、天然气、煤炭人均拥有量较低。中国能源利用结构以煤炭、石油为主，传统粗放的能源利用模式导致生态环境恶化，经济的发展越来越受到环境因素的制约。从国外发达国家能源发展路径来看，通过优化一次能源消费结构和提高能源消费质量可以在一定程度上抑制或缓解一次能源整体消费水平的增长。天然气含碳量低、热值高、污染轻，因此被称为清洁能源。根据“十二五”规划纲要部署，至2015年，中国非化石能源消费占一次能源消费比重提高到11.4%，非化石能源发电装机比重达到30%。同时中国政府也向世界庄严承诺，“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重将达到15%，单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%”^[2]。在此背景下，天然气被作为清洁能源列入国家重点发展产业，国家在其天然气资源勘探、开发和管道建设方面投入了巨额资金。在市场需求和政策的双重引导下，天然气产业发展迅猛。随着页岩气开发技术的突破，天然气在全球能源结构中的比重会持续上升，成为继煤炭和石油之后的主要化石燃料。

（二）自然垄断行业改革需要以天然气产业为突破口

中国经过改革开放，经济取得了令人瞩目的成就。与此形成鲜明对照的是垄断性产业的改革严重滞后，原有体制下的许多僵化和扭曲现象继续存在。概括而言，中国垄断行业的体制特征是：第一，其垄断地位不是因自身自由竞争而形成生产集中，而是通过行政性限制准入和计划配置资源而形成的，基本特征是官商不分的行政垄断。第二，垄断过程伴随着与政府权力的紧密结合，比如，在投资建设方面，政府将大量特许资源和特殊公共资源的使用权无偿赋予国有企业，并且予以政策上的大力扶持和资金上的投入。在业务范围方面，国有企业既承担政府的政策性任务，同时也进行一般商业性经营。正因为承担着政府的指令性任务，国有垄断企业有恃无恐地低效经营。在经营机制方面，不能完全按照商业化原则进行企业的经营管理，按行政区划设置业务分支，如中国油气行业历经数次改革，已形成了中石油、中石化、中海油三大国有企业“南北分治、海陆分割、上下游一体化”的垄断格局。在价格形成机制上，不区分垄断性环节和竞争性环节，由政府定价。以现行能源定价机制为例，当前中国除煤炭和原油价格由市场形成外，天然气、电力和成品油等能源品种价格仍主要由政府制定，现有能源价格体系不能充分反映资源的稀缺性和市场供求关系，由此造成了一系列的经济扭曲和矛盾。第三，垄断程度异乎寻常，干预经济手段和参与经济手段两手并重，使得一个行业中企业甚少，组织形态单一，甚至一个企业就是一个行业，如铁路企业。在这种情况下，很难引入竞争机制，即便有外资进来，也主要是来分享垄断利润，很难形成有效竞争。第四，垄断企业自身改革动力不足。一般而言，改革的动力在于行为主体通过变革，有可能获得不曾拥有的潜在收益。如果变革不能使行为主体获益，甚至是受损的话，行为主体寻求变革的动力肯定不足。在中国反垄断的改革实践中，垄断企业恰恰面临这个问题。垄断高额利润，带来了垄断企业的高工资、高福利，进而成为一种极其特殊的垄断利益集团。这些国有垄断企业一方面依仗优越的垄断地位，另一方面依赖吃国家政策饭的体制，在深化国企改革、精简机构、建立现代企业制度等具体的改革措施上严重滞后，使得中国垄断行业普遍竞争能力低下，经营效率不高，而落后的企业管理机制又被垄断利润掩盖。

目前，经济体制改革在竞争性产业和垄断性产业的不平衡发展正严重地阻碍着中国经济的市场化进程。随着经济体制改革从竞争性产业向垄断性产业的延伸，垄断的顽固堡垒——网络性产业的放松规制、规制改革及竞争结构的形成就成为中国经济体制进一步改革不可回避的焦点问题。天然气产业具有范围经济性、规模经济性、资本沉淀性、成本劣加性和公共利益性等特征，被认为是典型的自然垄断性产业和公共事业。选取天然气产业为自然垄断行业改革突破口，从行业本身而言具有如下典型性：首先，天然气产业中的基础设施是中国经济发展不可缺少的硬件条件。天然气产业管道的铺设犹如人体的血管的构造，应该是健全、健康的。其次，天然气已然成为中国微观经济主体活动的基础。天然气作为企业经济活动的中间投入要素，其成本的降低将促进企业盈利能力和其他要素（如劳动力和其他资本）的生产力的提高。最后，天然气的供给发展程度直接决定着社会福利水平的高低。充足、有效的天然气供应能降低低收入者的生活成本，稳定其生活质量，有助于分配公平。近年来，“气荒”时有发生，天然气产业的垄断行为和低效率正在受到几乎来自社会各界的谴责。城门失火，殃及鱼池。遭受垄断危害的除了垄断企业自身和它的消费者以外，还包括直接和间接以其产品或服务为生产要素的企业，从这个意义上说垄断已经妨碍了中国经济的竞争力。虽然针对网络性产业促进竞争、遏制垄断的呼声日渐高涨，但是，如何促进竞争以及将竞争促进到什么程度的问题并未解决。因此，以天然气产业作为垄断行业改革切入点具有可行性和典型性。

（三）能源领域市场化改革势在必行

近年来，越来越频繁的“气荒”“油荒”“电荒”对国民经济的正常运行造成了严重的影响，成品油僵化的调价机制，“计划电”与“市场煤”之间的深刻矛盾，这些都是中国能源行业由计划经济体制转向市场经济体制的过程中出现的突出问题。加快推进能源产业市场化是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是转变中国经济发展方式的迫切要求。但是不同于一般的竞争性行业，能源领域的经济技术属性决定了其市场化具有特殊的复杂性。这要求我们在进行制度构建时特别慎重。目前，在如何推进能源领域健康发展的过程中出现了严重的体制机制“瓶颈”，如何推进能源领域的市场化改革是当前中国经济社会发展面临的一个重大课题。

能源领域市场化改革的重点，就是要处理好市场和政府之间的关系。首先要明确市场和政府之间不是一种对立冲突关系，而是一种共生互补关系。市场在资源配置中起决定性作用，并不是要完全摒弃政府管理，单纯由市场说了算，而是强调市场能够自主地起到决定作用。其次要明确政府和市场的作用边界。“该政府管的归政府，该市场管的归市场”，使市场在资源配置中起决定性作用，但不是全部作用。政府调控也不可或缺，否则也会“孤掌难鸣”。市场调节和政府调控，理应双轮驱动。政府从对资源直接配置的体制中退出后的“无为”，不是“无所作为”，而是在确立市场规则、优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管，维护交易秩序、弥补市场失灵等方面，政府自身的行为也要遵守市场规律。^[3]

天然气资源是事关国家安全的重要的战略性资源，同时我们也要客观认识天然气的商品属性，既然是商品，就可以由市场发挥资源配置的决定性作用。在中国天然气产业领域，国有大型油气企业基本上覆盖了从上游勘探、开发，到中游运输、流通，再到下游批发、零售的全部环节，实际上仍然是“计划”与“市场”并存的双轨制，在这种体制下，无法发挥价格机制在能源生产和经营中应有的价格形成和价格调节作用。正因为市场竞争不足，经济效率无法提高，消费者福利无法增进。对天然气产业来讲，要进行市场化改革，就是要建立统一、开放的市场体系，解除分割市场、封锁市场的行政性壁垒因素，鼓励多元化的投资主体积极进入市场，营造公平、公开、竞争的市场环境，让价格机制调节生产和消费。在市场作用下，形成以合理的竞争、供求、激励、价格为内容的市场机制。

（四）深化天然气产业改革需要法律制度支持

天然气资源是一种重要的不可再生资源，是关乎国民经济安全和社会发展必备的战略物资。从产业组织的角度来看，天然气产业是指勘探、开发、生产、储运及销售天然气资源及其天然气产品的企业集合。天然气产业分为上游的勘探开发，中游的管道运输及下游的销售环节，上、中、下游各产业关系密切。^[4]目前，中国天然气产业立法严重滞后，基本法缺失。对该产业的上、中、下游的法律规制主要体现在《宪法》《矿产资源法》《石油天然气管道保护法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列法律、行政法规、部门规章或规范性文件当中，这些法律规范虽然在天然气产业发展中也发挥了重要的作用，但是立法的碎片化及滞后性使得天然气产业中存在的一些问题无法在现有法律框架下得到有效解决，比如，天然气产业上游主要由《矿产资源法》进行规范，但这部法律在立法中侧重于从行政角度调整矿产资源的勘探、开发活动，从整体看更注重于行政管理，而轻视权利保护。2007年中国《物权法》将矿业权定性为用益物权，而现行的《矿产资源法》在矿业权设置、权利登记、保护等方面均没有体现出矿业权的物权属性。

天然气产业市场化改革是一个渐进的过程，也是一个需要一系列综合配套工作的复杂工程。客观来讲，中国天然气产业的市场化改革应与天然气产业的法治化相辅相成。天然气产业改革呼唤立法的跟进与完善，而改革中的成功经验也需要以立法的形式确立下来。我们要力争做到“立法与改革决策的衔接”，要做到“重大改革于法有据”，在立法活动中“适应改革和经济、社会发展的需要”，发挥法律的“引领和推动作用”。^[5]法律与社会经济转型总是相伴而生，如影随形，直接或间接地影响社会变迁，市场经济是法治经济。纵观世界各国，一国经济健康运行，一是要靠健全的法律制度，二是要有得当的宏观调控政策。我们必须认清国际形势，结合本国社会经济发展状况和实际资源禀赋以及国际能源市场的运行情况，依托能源产业的独立与发展，通过国家立法的形式，来推动天然气产业市场化改革。

二 问题的限定

不同的气源^[6]、不同的运输方式存在着泾渭分明的技术经济特征，比如瓶装燃气，就是通过灌装来实现其配送和销售的，即便长途运输也不需要管网配合；再比如液化天然气（LNG）主要通过船舶运输。本书将研究对象限定在具有典型管网依赖性的天然气产业领域。上述不以天然气管道为运输方式的其他天然气产品不在本书的讨论范围。

天然气产业的运转犹如一条链条，将生产井口、净化处理、网络运输、储气设施、配送及终端消费用户全部链接起来，这条产业链上的每个环节环环相扣，缺一不可。概括起来，可分为上、中、下游三个环节。

天然气上游环节：主要指的是天然气的生产，即天然气的勘探、开发，天然气矿场集输与天然气的加工与处理。

天然气中游环节：主要是天然气的运输与储运。通过长输管网将天然气从生产地运往下游各城市销售门站。为降低用气过程中气候、用户用量变化等因素的影响，保证供需平衡，需用储气设施来调整供气量并保证输气管道压力平衡，满足用户需要。

天然气下游环节：主要是指下游地方分销网络通过小直径低压管线向终端消费用户供应天然气。

本书以天然气产业的自然垄断性及公用事业特性为突破口，试图梳理和探讨在天然气市场化过程中的制度需求。简言之包含两个方面的回应，一是天然气产业政府监管机制的构建，二是从顶层设计角度探讨天然气产业各环节在市场化改革中的法律制度供给。