三 公共支出增长理论与科学技术财政投入
政府提供公共物品的主要手段是编制和执行公共支出预算，公共支出经费来源于财政收入（包括税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入等），科学技术财政投入是众多公共支出中的一种。
公共支出又称财政支出，是指政府为了履行其职能而支出的费用。“公共支出反映着政府的政策选择。政府一旦决定供应哪些产品和服务、生产多少、产品质量如何，公共支出就代表着执行这些政策的成本。”[27]
现代政府的职能日益扩大，公共支出的总量也不断增长。
（一）公共支出的规模
公共支出的规模是衡量公共需要满足程度的重要指标。
测度公共支出的规模有两种视角：一是绝对规模，二是相对规模。
公共支出的绝对规模是指财政年度内国家财政的总支出，包括购买性支出和转移性支出、中央财政支出和地方财政支出等。公共支出的绝对规模越大，表明政府活动的范围越大。购买性支出的绝对数量大体上反映了公共部门提供公共物品的规模，转移性支出的绝对数量反映了政府从事收入再分配活动的规模。
公共支出的相对规模是指当年公共支出数量与当年国内生产总值（GDP）或当年国民生产总值（GNP）的比值。公共支出的相对规模对于表现政府在整个经济中的地位和作用具有重要意义：一是反映了财政对GDP的实际使用和支配规模；二是反映了通过资源配置对社会再生产规模和结构的影响力；三是反映了财政对宏观经济运行的调控能力。
反映公共支出的规模及其变化的指标还有：公共支出增长率，即公共支出比上期公共支出增长的百分比；公共支出增长弹性系数，即公共支出增长率与GDP增长率之比；公共支出增长边际倾向，即公共支出增长额与GDP增长额之比。
表2-1反映了我国1975—2015年公共支出的规模及其变化。
表2-1 我国公共支出的规模及其变化
从表2-1可以看出，我国公共支出的绝对规模在20世纪70年代偏小，但相对规模较大；随着改革开放的推进，我国经济发展驶入快车道，国内生产总值快速增长，财政收入增长也较快，因此公共支出增长率大幅提高，每五年有50%左右的增长，但相对规模呈下降趋势；90年代中期以后，公共支出加速增长，每五年增长在110%至165%，相对规模也逐渐提升。
（二）公共支出的增长
历史地看，公共支出总体上呈增长态势。公共支出为什么会不断增长，有几种经济学理论进行了解释。
1.瓦格纳法则
在资本主义经济早期，因提倡经济自由化，政府对经济、社会、文化发展干预较少，公共支出规模较小，占GDP的比重也比较低。随着资本主义发展，经济问题日趋复杂，经济危机时有发生，政府不得不加强对经济的干预；为了促进社会稳定和发展，政府通过转移支付向广大民众特别是低收入群体提供基本生活保障和社会保障，导致政府财政支出日益膨胀。也正是由于经济发展，财政收入增加，政府才有能力扩大公共支出。
19世纪80年代，德国经济学家阿道夫·瓦格纳对一些欧洲国家、日本、美国的公共支出的增长情况做了考察，研究公共支出不断膨胀的现象，提出了财政支出扩张论，后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则的基本含义是：当国民收入增长时，公共支出会以更大比例增长，随着人均收入水平的提高，公共支出占GDP的比重也相应提高。
瓦格纳法则解释了公共支出扩张的原因。他认为，现代工业的发展推动了社会进步，社会进步必然导致国家活动的扩张，从而造成公共支出的膨胀。具体而言，公共支出增长有政治和经济两方面的因素。所谓政治因素，是指随着经济的工业化，不断扩张的市场以及市场主体之间的关系变得越来越复杂，需要相应的商业法律和契约进行调整，建立管理制度和设立司法组织成为必要，政府活动增加需要扩大公共支出。所谓经济因素，是指工业化推动城市化，人口居住更加密集，产生了拥挤等外部性问题，需要政府进行干预和管理。而对于公共支出在教育、娱乐、文化、医疗和福利等方面的增长，瓦格纳将其归因于收入需求弹性，即随着实际收入的提高，公共支出会快于GDP的增长。
诚然，随着资本主义经济的发展，原来由私人部门进行的活动、提供的服务，逐渐转由政府或其他公共部门办理；人口增加、城市发展、社会管理职责增加、社会矛盾激化、国家对外扩张，使得政府在行政、司法、经济管理、社会协调、军队建设等方面的支出不断扩大；由于一些大型公共产品建设的需要，或调节经济活动的需要，政府参与投资、调控必须投入更多的财力；随着国民收入的增加，政府对教育、文化、福利等方面的投入也会大幅增加。
当然，实践证明，公共支出占GDP比重的上升不是无止境的，上升到一定比例后会相对稳定下来。
2.皮科克和威斯曼理论
英国经济学家皮科克和威斯曼在分析1890—1955年英国公共部门成长情况的基础上，提出导致公共支出增长的内在因素和外在因素，并且认为外在因素是公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们认为，政府喜欢多支出，公民在享受公共服务时却不愿多纳税，税收是对政府公共支出扩张的限制。正常情况下，随着经济发展，收入不断增长，在税率不变的情况下，税收会相应增长，公共支出也就随GDP一同增长，这是内在因素。一旦发生外部危机，比如战争、灾荒或社会动乱，政府将被迫提高税率，增加公共支出以应对危机，公民也会接受税负的提高。从而使公共支出上升到较高水平，且会替代私人支出，这被称为替代效应。可是危机结束后，公共支出并不会回到危机发生以前的水平，尤其是战后会积累大量的债务，公共支出会持续较高水平，即产生规模效应。总之，每一次危机之后，都会导致公共支出提高到一个新的水平，这就是外部因素。皮科克和威斯曼的理论又被称为替代—规模效应理论。
3.马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论
美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托提出了经济发展阶段论，用以解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济增长和发展的早期阶段，公共投资在社会总投资中占有较高比重，公共部门的主要任务是为经济发展提供社会基础设施，如道路、交通系统、环境卫生系统、法律与秩序、医疗和教育，以及其他用于人力资本的投资等。这些基础投入是经济起飞所必需的。在发展的中期阶段，政府投资继续增加，但此时公共投资只是对私人投资增长的补充。一旦经济发展达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、医疗和福利服务的支出，而且这些方面支出的增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度，从而导致整个公共支出规模的膨胀。
从公共支出微观环境考察，公共部门产出（包括公共物品和服务）水平的提高、公共部门产出活动方式的改变、公共部门产出质量的提高、要素价格的提高、支出使用者收入的提高、服务环境的变化（或使用者环境的变化、使用成本的提高）、人口的增长等，都会导致公共支出增长。
4.官僚行为增长理论
美国经济学家尼斯克南认为，政府机构规模越大，官僚们的权力越大，就像企业追求利润最大化一样，官僚总是竭力追求机构规模的最大化，从而导致财政支出规模不断扩大，甚至使财政支出规模超出了公共物品最优产出水平所需的支出水平。官僚们努力说服立法官员，扩大其机构的预算规模。
该理论认为，由于官僚机构通常拥有提供公共物品的垄断权，又制造或获有特殊信息，因此使得批准预算的机构相信它们确定的产出水平是合理的，从而实现预算规模的最大化。官僚机构一般通过两种方式来扩大其预算规模：一是千方百计让各方相信它们确定的产出水平是必要的；二是利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量（增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷等）。这时的效率损失不是由于官僚服务的过度提供，而是由于投入的滥用所致。官僚机构就是从产出和投入两个方面证明其行为的合法性，促使议会或政府批准其日益扩大的预算，从而造成财政支出规模不断膨胀。
（三）科学技术财政投入增长原因的解释
1978年以来我国国内生产总值不断增长，而财政支出、财政科技投入并没有持续以更大比例增长，而且增长并不稳定；财政支出、财政科技投入占国内生产总值的比例还在下降，下降一直持续到1996年，之后才开始上升；财政科技投入占财政支出的比例也大致呈现相同的变化规律，只是低点在2000年。[28]
因此，用上述理论来分析改革开放以来我国财政支出增长的原因，有一定的合理性，但又不尽然。我国财政支出占GDP的比重在20世纪90年代中期以前，呈下降状态，与上述理论关于随着经济的发展公共支出应快于GDP的增长的结论有所不符。其实这无外乎两个直接原因，一是公共支出增长过缓，二是GDP增长较快。
科学技术财政投入作为财政支出的重要部分，其变动情况必然受到整个财政支出变动的影响。同样，如果用上述理论来解释科学技术财政投入的增长，既有合理的一面，也有不尽科学的一面，其中有中国自身的国情原因。[29]总的说来，公共支出增长理论还是为分析科学技术财政投入增长提供了一种新的解释角度和方法。
改革开放40多年来，我国经济快速发展，国内生产总值增长很快，已居世界第二，财政收入相应得到大幅提高，为公共支出包括科学技术投入增长打下了坚实基础。以前，我国经济增长主要依赖生产要素的增加，但生产要素增加不仅有极限，而且边际效用在减弱。要进一步推动经济增长，就必须更多地依靠科学技术创新，因此，国家对发展科学技术十分重视，科学研究投入增长也较快。要建成中国特色社会主义现代化强国，科学技术也必须居于世界前列，加大科学技术投入，推动科学技术进一步发展，是目前的一项重要任务。