第二节 国内外文献综述

公共服务是多学科都共同关注的研究领域，公共服务研究相关成果非常丰富，国内外有关文献数量都非常巨大。综观国内外关于公共服务均等化研究的学术成果，从研究路径上看，主要有政治学、经济学与管理学的分野，从研究手段来讲，有质性研究与定量研究的取舍，从研究重心来讲，有问题研究与理论研究的不同。以下尝试从国外、国内两个视角，对城乡基本公共服务均等化的理论研究进行系统梳理，以期推动后续研究的深化、繁衍、竞争和整合。

一 国外文献综述

由于国外没有城乡二元结构的问题，所以国外也不存在“城乡基本公共服务均等化”的概念，因此国外对其直接研究成果不多。少数国外学者研究了中国的城市与农村之间收入差距问题，间接地研究了城乡基本公共服务不均等的原因。例如，学者奈特在1993年提出，在中国社会主义市场经济改革之前，基于城市倾向政策对农村劳动力向城市流动进行限制，这导致了中国贫困问题突出地表现为农村贫困；学者卡特尔在1997提出，城市倾向政策造成中国城乡在健康、住房和教育方面支出严重不均等，进而影响到农村子女的人力资本投资，这会进一步扩大中国的城乡收入差距。总体而言，西方学者直接针对中国城乡基本公共服务均等化的研究成果是比较少的。但是国外关于公共服务理论、公共服务内涵、公共服务方式、公共服务绩效等有极富深度的理论研究，这些对我国城乡基本公共服务均等化体制障碍与制度衔接研究有重要的参考价值与借鉴作用。有学者将国外关于公共服务均等化研究归纳为三种主要路径，下面将以这种归纳为框架，总结西方公共服务均等化的研究全貌。

（一）政治学路径的公共服务均等化研究

古希腊有着深厚的民主传统。公元前431年，伯里克利说：“我们的制度之所以被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手中。”[19]在古希腊时期，自然哲学家们对人类社会运行做了大量思考。“我们建立这个国家的目标并不是为了某一阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福；因为，我们认为在这样一个城邦里最有可能找到正义，而在一个糟糕的城邦里最有可能找到非正义。”[20]在柏拉图看来，建立理想国就是为了实现“正义”的理念，以“正义”为基础建立的城邦也就是“善”的城邦。亚里士多德强调民主的真正意义应该是承认全体公民都享有“数目”上的平等，所有城邦的公民都应平等地统治[21]。伊壁鸠鲁认为，契约是关于人类社会的福利约定，其根本目的在于消除人们之间的侵害；而国家则是公众订立契约的一种产物，国家职能在于保障个人的自由与安全。[22]这可能是西方有关公共服务的最早理论思考，当然以今天视角去审视，这种思考还是明显缺乏“体系性”与“完整性”。

17世纪和18世纪是社会契约论全盛时期。公共服务的政治学理论在社会契约论诞生以后开始蓬勃发展。荷兰近代西方资产阶级思想先驱格劳秀斯、英国理性主义的奠基人霍布斯等人将“自然法”与“契约论”西方两大政治传统有机地结合起来，初步构建了近代意义上的社会契约论思想。[23]霍布斯基于人的理性和经验来解释国家的产生与基础，认为国家的建立是为了让人们避开“人人自危”的自然状态。洛克则以清晰而富有逻辑的推理，论证了国家产生以及其国家合法性问题。洛克秉持“天赋人权”的基本原则，始终坚持国家权力是有限权力，人们让渡给国家的只是保护自己不受侵犯的权利，而非任意伤害他人的权利。[24]卢梭作为社会契约论的集大成者，他从社会状态中因人的理性与私有财产必然导致社会冲突出发，论证了国家的起源问题。[25]卢梭指出，社会契约的宗旨是“要寻找一种结合方式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与社会相结合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样的自由”[26]，由此，他对“主权在民”的思想进行了清晰的论证，明确指出了“合意”是合法性的唯一源泉。社会契约论从国家诞生的视角论述了公共服务的范围与必要性。

在20世纪下半叶，古典社会契约论经罗尔斯、诺齐克等人进一步探索，形成了新契约论。新契约论的理论功能在于解释“人们之间如何通过理性选择而合作，社会如何通过契约而成为合作良好的社会”[27]。罗尔斯指出，一个国家若想取得合法性，就必须把正义的原则确立为“社会机构的首要美德”[28]。据此，罗尔斯论证了民主社会的道德价值，阐明了立宪民主对程序民主的优越性[29]，并为某种自由主义的福利民主制度提供了理论辩护[30]。诺齐克认为，自由与平等并不相容，人权与自尊的基础是在于个人的自由而不是在于社会的平等；正义并非必然系于再分配，正义的核心在于个人持有之资格。进而指出，“国家的正义就在于尊重逻辑在先的个人资格正义” “管得最少的政府就是最好的政府”[31]。可以说，罗尔斯和诺齐克“建立了美国政治哲学中并驾齐驱的两种模式”[32]，他们在强调个人的权利的基础上聚焦点分别为个人的应得权（罗尔斯）和个人的资格权（诺齐克）。“资格权离不开法律规则的认可，应得权离不开道德规范的允诺”[33]。无论如何，这两种理论模式都有着共同的“正义”追求，并都根据自己的理论出发点给出了实现社会正义的理论方案。新契约论的理论研究与发展，给城乡公共服务均等化研究提供了部分学理依据。

（二）经济学路径的公共服务均等化研究

1776年亚当·斯密在其《国富论》中对政府职能问题的研究已经涉及公共产品研究，亚当·斯密指出公共产品在没有政府的情况下难以得到市场较好的提供[34]，政府应该参与公共产品的提供。他尊崇市场自由主义，在他的观点中政府应该仅提供国防、司法和公共工程这三类最低限度的公共产品。

19世纪80年代，以萨克斯、潘塔莱奥尼、马佐拉、马尔科为代表的奥意学派和瑞典学派对公共产品的研究对于公共产品理论的发展和形成起到了重要推动作用。奥意学派虽然推动公共产品理论研究使其取得了长足的发展，比较遗憾的是，受时代限制，他们的公共产品理论还不够完善，尤其是没有考虑政治程序对公共产品供给的影响，没有对公共产品供给的效率条件进行探讨。以维克塞尔和林达尔为代表的瑞典学派对公共产品的研究对公共产品理论的完善起到了极大的推动。维克塞尔把收入分配的公正作为基本目标之一，1896年维克塞尔指出，个人从政府提供公共产品中获得的边际效用应与政府对个人征税带来的边际效用损失相等。维克塞尔还在公共产品理论中研究到了公平问题和公共产品供给的“搭便车”问题，而且他首次在公共产品供给研究中考察了政治决策的影响[35]。1919年林达尔在维克塞尔的工作基础上建立了“林达尔均衡”模型。通过对政治上平等的两个人如何共同决定公共产品的供给以及各自分摊成本进行了研究，并且最终达到供给均衡。个人承担的税收份额可以看作是个人消费公共产品的税收价格，该税收价格被称为“林达尔价格”[36]。综上所述，两大学派皆充分关注政治程序在提供公共服务中的巨大作用。但是，这两个学派所开创的“大陆传统”对公共产品的分析，还没有形成完整而系统的公共产品理论。

系统而完整的公共产品理论体系是由萨缪尔森、蒂布特、科斯、布坎南等学者最终完成的。萨缪尔森于1954年、1955年相继发表《公共支出纯理论》《公共支出理论图解》两篇论文，对于公共产品理论研究起到了奠基性的作用。萨缪尔森将“集体消费品”严格定义为“每个人对这种物品的消费，不需要从其他人对它的消费中扣除”[37]，在其之后与他人合著的《经济学》中，萨缪尔森又将该定义修正为“公共产品是指能将效用扩展于他人的成本为零，并且无法排除他人参与共享的一种商品”[38]。他对公共产品理论的核心贡献是严格区分公共产品和私人产品，提出了纯公共产品的定义，但在公共产品供给的理论分析中缺乏对政治程序的考量。1956年蒂布特在《地方公共支出纯理论》一文中建立了地方公共产品供给的蒂布特模型，提出“用脚投票”理论，对财政分权以及公共服务有效供给研究做出了突出贡献。但是，此研究是建立在严格的假设基础上，其现实可行性不会很高。

随后，一大批西方经济学者持续对公共服务理论研究做出了持续贡献。其中，布坎南在1965年在《俱乐部的经济理论》中分析了实现地方辖区最优规模的条件；斯蒂格利茨在1994年提出，公共财政是对经济正义原则的重要检验标尺；阿马蒂亚·森在1981年在《贫困与饥荒》中设计了新的福利指数，指出“可行能力”既是自由的实质与平等的焦点又是权利的基础与责任的前提，政府需要保证社会居民享有基本的和大致均等的基本公共服务的权利，才能具备提高个人能力的基本条件；科尔奈在2003年则提出，一个国家的政府有责任让每一个公民都能享有基本教育和医疗保障的权利，政府有责任保证穷人得到最基本的生存和发展权利。

（三）管理学途径的公共服务均等化研究

传统公共行政在20世纪初诞生。传统公共行政强调“效率至上”，将公共产品供给视为一个价值中立的技术行政过程，坚持公共产品由政府和官僚制组织垄断供给。以威尔逊和古德诺的“政治一行政”二分论和韦伯官僚制为理论基础，运用“两分法”将政府与市场割裂，思考公共服务供给的效率问题。

沃尔多与弗雷德里克森在20世纪60年代末、70年代初发起了新公共行政学。新公共行政学主要理论主张体现在《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》《新公共行政学》等著作中。新公共行政学对传统公共行政“效率至上”原则进行了质疑、批判和反思，聚焦价值取向问题，重点关注公共服务是否增进了社会公平，但新公共行政学没有在公共服务政府单一供给的问题上取得突破。

20世纪70年代，西方发达国家开始对政府管理进行大规模改革。并在80年代末与90年代初掀起了一场“新公共管理运动”，它以“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness）为目标。20世纪90年代初，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《重塑政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中将其理念提炼为“企业家精神政府”。民营化大师萨瓦斯主要思考了公共服务供给中的公平原则问题。萨瓦斯认为可以从投入公平原则、支出公平原则和满意度公平原则三个原则来判断公共服务供给是否公平，并在《民营化与公私部门的伙伴关系》旗帜鲜明地指出“民营化”是改善政府公共服务的最佳途径。简·莱恩在2001年的《新公共管理》一书将“新公共管理”界定为契约制，这种契约制是签约外包制和政府内部契约制的相互结合。

市场迷信、公私混淆和“顾客”隐喻使“新公共管理”遭受到了以著名公共行政学家登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者激烈批判。在深刻反思和批判新公共管理理论的基础上，新公共服务理论得以提出。登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中指出，公共服务的首要关注点是公民、公民权以及公共利益，未来的公共服务的基础是应该以公民对话协商和公共利益。

萨拉蒙在《公共服务中的伙伴关系——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》一书中提出了“第三方治理”的崭新概念，从一个独特的视角探讨公共服务供给问题。萨拉蒙分析了政府与非营利组织关系的范围和性质，指出第三部门是为了解决公共服务中“市场失灵”或“政府失灵”问题而存在的。

奥斯特罗姆夫妇创建了多中心治理理论。多中心治理理论集中体现在《美国地方政府》《大城市区的政府组织》 《公益物品与公共选择》《公共服务的制度建构》《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》等著述中。奥斯特罗姆夫妇在这些著作中主要运用公共选择理论与制度分析理论，分析了公共事务，特别是警察服务、公共池塘资源的自主治理问题。

二 国内文献综述

国内学者对公共服务均等化问题的研究起步较晚，虽然研究的深度与国外有明显差距，但是国内的研究更加紧扣“中国场域”。项中新在2000年就出版了《均等化：基础、理念与制度安排》[39]，在国内首先开始系统研究公共服务均等化问题。“基本公共服务均等化”目标是在2006年党的十六届六中全会提出的，此后基本公共服务均等化问题成为我国社会科学领域的热点与焦点，学界出版了大量的学术著作。其中有代表性的有：李军鹏《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》[40]，中国（海南）改革发展研究院《基本公共服务与中国人类发展》[41]，朱光磊《城市公共服务体系建设纲要——给市长们的建议》[42]，马海涛等《中国基本公共服务均等化问题研究》[43]，孙建军《我国基本公共服务均等化供给政策研究》[44]，陈永正《城乡公共服务均等化与地方财政体制》[45]，俞雅乖《农村公共服务供给：模式创新与城乡均等化》[46]，范逢春《农村公共服务多元主体协同治理机制研究》[47]，姜晓萍《建设服务型政府与完善地方公共服务体系》[48]。这些著作从历史、现状、问题、原因与对策等多个方面对我国基本公共服务均等化问题进行了详细的论述，同时关于基本公共服务均等化的论文大量发表。通过对这些文章内容的分析，可以发现目前对城乡基本公共服务均等化的研究主要聚焦于以下六个主题。

（一）关于城乡基本公共服务均等化基础理论的研究

对于城乡基本公共服务均等化的基础理论研究仍然局限于基本公共服务均等化的理论分析框架，较少涉及基于城乡一体化基本公共服务均等化的专门理论研究。有学者从政治学视角研究基本公共服务均等化的公民权利（肖滨2014，姚贱苟2013，赵强社2012，唐钧2006）、政府职责（刘明慧、常晋2015，王琛伟、陈凤仙2014，唐铁汉2008）、社会公正（张贤明、高光辉2012，江易华2011，刘琼莲2009）等；有学者从经济学视角分析公共产品（公共服务）的经济属性（高培勇2014，周黎安2014）、供需机制（樊立惠、蔺雪芹、王岱2015，陆道平2013，郭小聪、代凯2012）、成本与收益分析（魏义方、顾严2017，黎红、杨黎源2017，笱丰明2015）等；也有学者从权利均等（张志勇2014，陈毅2014，周刚志2010，丁元竹2008）、机会均等（李鹏2017，易小兵2016，迟福林2008、常修泽2009）、结果均等（夏志强、罗旭、张相2013，成新轩、柳佳龙2016）等维度对基本公共服务的概念与内涵进行界定，深入研究基本公共服务的范围与责任主体、现实需求与实现策略等。也有学者从城乡互补和城乡融合的角度探讨了城乡基本公共服务均等化的概念与目标（范逢春2014，吴业苗2013，王谦2011）。这些研究主要以公共产品（公共服务）理论为基础，对我国城乡基本公共服务均等化的必要性与紧迫性进行探讨。

（二）关于城乡基本公共服务非均等化现状的研究

对城乡基本公共服务非均等化研究较多，但对导致非均等的制度障碍与诱因的研究相对较少。学者研究主要聚焦于以下几个方面：一是制度设计的非均等化（范杰武2015，叶兴庆、徐小青2014，朱善利2013，吴业苗2013，郁建兴2011，迟福林2009）；二是资源配置的非均等化（杨林、王璐2017，丁元竹2013，汪玉凯2012，吴江2011，任强2007）；三是收益效果的非均等化（李卉、杨德才2018，高文武、徐明阳、范佳健、龙莹2018，李国正、艾小青2017，廉超2017）；四是农民工享受均等化公共服务的问题（曹玉2018，辜胜阻、李睿、曹誉波2014，杨刚强2013、韩俊2012、孙德超2012）。也有部分学者将研究重点放在如何解决农村基本公共服务的供给问题上，从农村基本公共服务供给主体、供给模式、供给机制等方面进行了研究（范逢春2014，韩小威2012，张平军2012，史传林2008，项继权2008）。这些研究往往都是采用官方数据，论证城乡之间的差异，反映我国城乡权利保障的不公平程度。

（三）关于政府职能与城乡基本公共服务供给主体的研究

对政府职能与基本公共服务供给的责任主体研究较多，但对城乡基本公共服务供给中多元协同机制与激励机制研究相对薄弱。有些学者从服务型政府以及政府职能转变等视角对各级政府如何加强公共服务职能进行分析（曾旭2016，杨柳2014，唐铁汉2008，李军鹏2003）；有些学者从政府、市场、社会关系视角对城乡基本公共服务的责任主体进行分析（汪锦军2011，周耀虹2007，徐祖荣2009，孙晓莉2009）；有些学者从中央地方关系视角对城乡基本公共服务供给责任主体进行分析（曾维和、元瑾2015，范逢春2014，迟福林2008）。

（四）关于城乡基本公共服务均等化财政保障的研究

当前学界对于基本公共服务均等化的研究中财政保障的研究较为丰富，但是关于财政保障的可持续性研究相对较弱。部分学者致力研究政府间、政府与社会公共财政的财权划分问题（李燕凌、彭园媛2016，刘成奎、龚萍2014，蔡秋梅2012，胡均民2009，贾康2005）；有些学者研究推进基本公共服务均等化的财政能力均等化问题（周幼曼2013，丁元竹2013）；有些学者研究基本公共服务均等化的转移支付问题（杨沁昀2016，周美多2014，孙德超2013，刘铭达2007，王磊2006，王雍君2006，江明融2006）。这些学术成果为本研究提供了很好的参考。

（五）关于新型城镇化与农民市民化的研究

对统筹城乡发展中农民市民化的现实困境与制度需求研究开始起步，对新型城镇进程中农业转移人口享受城镇基本公共服务的实现机制与制度供给研究还非常薄弱。当前有学者对农民市民化这一转变过程中产生的公共服务问题进行深入研究，认为农民市民化的实质是公共服务的均等化（范逢春、姜晓萍2015，朱巧玲、甘丹丽2013，韩俊2012，国务院发展研究中心课题组2011，欧阳慧2010）；有些学者从阻碍农民市民化的制度问题为切入点进行了研究，认为农民市民化的核心问题包括户籍制度以及由此形成的其他制度障碍（吴业苗2012，简新华2011，徐增阳2010，周小刚2009，刘传江2007）。这些研究紧扣时政变化，从多个角度探讨了农民市民化多方面问题。

（六）关于基本公共服务均等化绩效评估的研究

部分研究机构从公众满意度、供给规模与效率等方面开展了对中国城市基本公共服务的绩效评估（中国社科院《中国城市基本公共服务力评价2010—2011》、中山大学《中国城市政府公共服务能力平评估报告2013》、连氏中国城市公共服务质量指数调查、零点中国公共服务公众评价指数报告、《小康》杂志发布的“中国公共服务小康指数”）。大量学者以政府基本公共服务职能分类为切入点进行了基本公共服务绩效评估的指标体系设计。根据评估内容的差异，目前我国学术界相关研究可分为两类：第一类研究选取具体的基本公共服务项目来构建指标体系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文广（2015）基于PSR模型，从压力、状态和响应3个方面出发构建了一个包括3个二级指标、11个三级指标、30个四级指标的社会保障基本公共服务水平评价指标体系；吴建、张亮（2011）等人建立了一套包含2个一级指标、13个二级指标、37个三级指标的基本公共卫生服务均等化评估指标体系；张雷宝（2009）基于变异系数、基尼系数分析法，选取万人拥有公共道路里程指标、万人拥有公交车辆指标、人均能源消耗指标等10个指标对2006年浙江省公共基础设施服务均等化问题进行量化分析。第二类研究通常将整个基本公共服务范畴作为研究对象，包括城乡基本公共服务均等化研究和区域基本公共服务均等化研究，区别仅在于场域选择。例如，刘成奎和王朝才（2011）利用社会保障指数、卫生服务指数、义务教育指数、基础设施指数4个大方面指标和8个单项指标构建了城乡基本公共服务均等化指标体系，并基于我国28个省份的实际数据（2004—2008年度）加以验证，结果显示我国各省份内部城乡之间均等化水平差异较大；吕晖、夏冕（2017）以浙江、湖北、云南、上海、四川、广东五省一市作为研究样本，分析我国城乡基本公共服务的居民总体满意度，结果显示居民满意度在不同基本公共服务领域存在显著差异性。

三 国内外文献评述

国外关于公共服务均等化的研究不多，主要分布于公共产品或公共服务的文献中。国外相关研究在路径上呈现多样化，在方法上强调定量化，在手段上主张通过建立科学的财政制度实现基本公共服务均等化。虽然国外的研究极为深刻，但是国外在公共服务均等化研究上缺少“中国语境”，对于具有城乡二元分化特征的中国来说，没有太多的直接参考价值。

国内关于城乡基本公共服务均等化的研究时区分布与公共政策的演进呈正相关性，基本上都是围绕国家政策的变迁聚焦热点、形成热潮。自2009年以来，城乡一体化、农村基本公共服务研究开始成为学术热点。2012年，随着国务院《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提出“统筹城乡基础设施建设和公共服务，逐步建立城乡统一的公共服务制度”，城乡基本公共服务均等化中的二元体制障碍、制度建设、供给机制、财政保障机制、测度体系等问题开始成为焦点话题。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，“努力提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感，实现全体人民共同迈入全面小康社会”，推进基本公共服务均等化、标准化、法制化等问题成为研究的焦点。这些研究成果为本书的提供了重要的启示与借鉴。但是已有的研究成果仍有一些薄弱环节，特别是从制度视角破解基本公共服务城乡二元供给问题，需要进一步探讨和研究。

（一）城乡基本公共服务均等化的理论基础有待深入

厘清城乡基本公共服务均等化的理论基础是开展本课题研究的逻辑起点。目前对城乡基本公共服务均等化的基础理论研究多数都着力于概念、内涵、特性、标准的解读，但对城乡基本公共服务均等化的价值理性研究较少。基本公共服务作为一个现代性命题，作为一个并不崭新的概念，其思想渊源和理论基础源远流长。城乡基本公共服务均等化是一个充满着中国特色的话题，应该寻找其在中国的理论支撑。基本公共服务均等化作为理想社会的要素之一，同样是马克思主义哲学的重要命题之一；作为社会公平的状态，在中国也同样有其思想的发展根基。目前学者们对基本公共服务均等化的探讨，主要是采用西方的话语体系进行论述，没有很好地总结经典马克思主义的公共服务均等化理论以及中国本土的公共服务均等化思想。

（二）城乡基本公共服务均等化的政策审视缺乏系统性

对中华人民共和国成立70多年来基本公共服务政策文本进行全面性的梳理与深层次的分析，并在此基础上对基本公共服务均等化政策的未来发展趋势进行科学化的预测，对于进一步推进我国基本公共服务均等化进程的健康发展有着重要意义。学界既有的研究要么过于宏观而粗略，要么过于狭隘而碎片，难以整体把握我国基本公共服务均等化政策演绎的清晰脉络。怎样通过较为规范的研究方法和研究设计，以扎实的统计数据为基础，具体分析我国基本公共服务均等化政策的制度变迁、重点领域与阶段性特征，总结其发展的脉络与趋势，反思其得失，是学界亟须努力的工作。

（三）城乡基本公共服务均等化的制度绩效研究比较不足

学界对城乡基本公共服务均等化的现状的研究相对较多，其中讨论不均等现状的定量分析也不少，但是从制度绩效角度探讨城乡基本公共服务均等化发展水平的研究相对较少。基于新制度主义内部各派别对制度的定义、所持方法论以及基本理论假设的差异，彼德·豪尔和罗斯玛丽·泰勒将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派[49]，并获得学界认可。作为流行于世的理论范式，新制度主义关于制度绩效的理解也呈现出不同的取向，但是总体上都认可美国政治学家利普赛特的解读：“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能够满足政府基本功能的程度。”[50]如何从制度绩效视角，分析我国城乡基本公共服务不均等的时空演化，需要学界进一步探索。

（四）城乡基本公共服务均等化的体制障碍研究缺乏深度反思

学术研究成果发现，在基本公共服务等领域农村地区远远落后于城市，政府的“城市偏好”在增加而不是削弱。学界关于城乡基本公共服务的不均等有诸多解释，这些解释总体而言缺少系统性，对城乡基本公共服务均等化的政策导向问题、政策设计问题、政策执行问题没有进行“一体化”的分析；同时对相关的公共服务体制缺少法治化反思，对城乡基本公共服务均等化制度缺少民主化反思，对城乡基本公共服务均等化政策缺少科学化反思。

（五）城乡基本公共服务制度衔接的战略设计与制度衔接不够完整

学界对于城乡基本公共服务制度衔接有所涉猎。但是目前大部分研究都仅从单一的角度出发提出相应的建议。其实，我国城乡基本公共服务要走向均等化，是一个巨大的系统工程，涉及诸多层面的改革，需要完整的战略设计，需要系统制定战略规划。目前理论界的研究，在城乡基本公共服务均等化的指导思想、目标任务、战略步骤缺少整体性的思考，在很多方面甚至落后于实践界，更遑论制定完整的战略设计。同时，对制度衔接的具体设计也很少做出科学安排，没有办法真正给政策制定者提供有价值的参考。

（六）城乡基本公共服务制度衔接的配套政策与保障机制思考较少

城乡基本公共服务制度衔接是一个系统工程。很多时候问题不在于制度本身的对接，而是政府行政管理体系的整体变革。学界目前提出来的配套政策较为笼统，对城乡公共服务均等化体制创新缺乏详细的规划和论证。当前我国需要系统构建城乡基本公共服务的政策配套与机制保障。