前言
一 问题的缘起、研究意义及创新
（一）问题的缘起
2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》后，民族地区有328个县级行政区被划入重点生态功能区，占到了民族地区近一半的区域。从重点生态功能区的建设目标来看，一方面，被划入重点生态功能区的民族地区不仅获得了转变区域发展模式的机会，也能防止民族地区生态脆弱区环境的进一步恶化。但重点生态功能区是将生态区划与国土空间管理相结合的制度创新，其实施也会导致短期内少数民族地区发展机会的丧失、公共服务的“流失”和地区额外成本的产生；另一方面，限制发展所产生的环境利益具有外溢性。可见，建设重点生态功能区不仅要关注环境保护，也要关注环境保护的实施对少数民族地区可能产生的影响。尤其是在限制部分区域发展、保护环境的政策面前，从公平正义的角度考量，如何通过法律的利益调控机制均衡区域与整体、个体与社会之间的利益冲突，从而实现共享发展的理念。
此外，从建设主体的角度看，民族地区建设重点生态功能区是推行《全国主体功能区规划》这一公共政策，实现中央政府的规划意图和政策目标，各级政府是政策的实施主体。并且，重点生态功能区将环境管理融入区域发展、强调在自然生态环境保护下的经济社会发展，其复杂性和系统性决定了政府行为在建设中的主导作用，因为以逐利为目标的市场主体不会自发改变自然资源利用方式，需要通过政府行为加以管制、引导、激励。而在法治社会中，需要法律提供政府行使事权的依据，也需要法律规范政府行为以防范决策风险。
（二）本研究的意义
第一，尝试建构了一套法律规则体系，规范我国民族地区重点生态功能区的建设。《全国主体功能区规划》作为公共政策，内容偏重行动目标和方向，缺乏具体的义务性规范，没有追责机制，因而不具备约束个体的强制效力。而法律实施以义务人承担法律责任为保障，侧重对个体利益的调节，并通过法的安定性发挥其指导个体行为的功效，实施力高于公共政策。研究通过对现有法律规定进行系统分析，在指出民族地区现行法律体系与建设重点生态功能区法律需求差异的基础上，建构了一套法律规则体系，为民族地区建设重点生态功能区实践提供一个良好的制度范本。
第二，被划入重点生态功能区的民族地区，也是经济发展相对落后的地区，其生态建设及解决环境保护导致经济发展受限制问题的尝试、经验及教训，将会对我国整体地协调环境保护与经济发展关系提供借鉴。近年来，随着污染事件的发生和生态环境的恶化，环境保护和治理问题已经上升到了生态安全的角度，生态文明成为新的发展理念。对民族地区重点生态功能区建设的研究，无疑将为我们提供一些经验，使我国能进一步优化国土空间开发格局、加大自然生态系统和环境的保护力度，从而更好地兼顾保护与发展、效率与公平，推动生态文明建设。
第三，民族地区的发展问题一直以来都是学界的关注点，大量学者进行了长期持续的研究。从传统发展观下的加快资源型工农业的发展，到新时代的生态扶贫、乡村振兴、文化传承，各种观点学说更迭。本书从法学的视角，尝试分析国土空间规划下民族地区建设重点生态功能区的制度因素，将建设重点生态功能区作为一部分民族地区转变发展模式、实现发展目标的途径，并就其制度需求及构建进行理论解释，以期对民族地区发展问题研究提供一个新的思路。
第四，被划入重点生态功能区的民族地区以提供生态产品为主体功能，区内主体为尽可能减少环境资源开发利用而发展权受限，但由于环境利益的溢出性和非排他性，区外主体无偿受益。因此法律对策研究不仅要关注区内环境治理制度，更应关注区内区外环境利益公平分配机制，在着眼于人与自然关系的环境问题法律治理研究中加入了社会公平的维度，丰富了环境治理理论。
（三）本研究的创新性
环境保护和生态修复是重点生态功能区建设的主要核心问题，因此现有相关研究大都围绕环境规制如生态红线制度等进行分析，产业制度也被视为环境规制手段之一，财政转移支付的绩效考核也以县域生态环境质量为考核标准。本书从《全国主体功能区规划》设定的目标入手，分析民族地区重点生态功能区背后体现的通过区域分工提高国土空间开发效率的制度背景，在细致考察重点生态功能区多重发展目标的基础上，发现环境保护并非重点生态功能区建设的唯一目标。研究尝试超越环境规制的分析框架，提出民族地区重点生态功能区的法律制度设计应体现多重价值目标：在改善区域生态环境质量的基础上践行主体功能差异化的发展理念，解决环境保护与经济发展的矛盾，彻底实现这部分民族地区的发展转型。从而在效率优先、兼顾公平、公众参与、民族区域自治这四大原则指导下，进行环境规制、生态补偿、市场激励同时起作用的综合法律制度设计，对民族地区重点生态功能区建设的法律对策进行全面研究。
二 国内外研究综述
（一）国外研究综述
世界范围的生态功能区研究来源于19世纪初德国地理学家Hommever设想出4级地理单元，开创了现代自然区划研究。[1]19世纪末美国学者Merriam以生物作为自然区划的依据，开始生态区划研究[2]；随后，英国生态学家Herbertson[3]、Tansley[4]，加拿大生态学家Crowley[5]的研究奠定了划定生态区划的理论基础；但直到1976年，才由美国生态学家 Bailey提出生态区划的概念。[6]20世纪80年代起，生态区划研究进入繁荣时期，生态区划的依据、原则与区划指标、等级及方法等成果丰富。不仅各国将这些研究成果应用到国内生态区划的划定和分区管理，这些研究也在大区域尺度上得到应用，如世界野生生物基金组织、联合国粮食与农业组织的一些区划工作。
由于人类活动的因素在生态系统中起作用的程度日渐提升，研究开始突破以前纯粹自然分区的不足，生态区划研究开始加入新的元素，即将人类活动因素引入生态区划研究中。如美国生态学家 Bailey[7]、Rajeev Kumar[8]开始广泛运用生态分区与生态制图的方法与成果，对区域生态系统进行综合评价，在综合分析分区后生态系统的自然属性及人为活动影响的基础上提出制订区域发展规划的依据。针对生态功能区的保护，经济学研究也成果显著，如 R.H.Coase[9]和 Michael Heller[10]根据科斯定理，从利益博弈的角度提出，生态功能区受益区域应与所在区域形成长期的生态协作关系，才能遏制所在区域因进行经济开发而导致生态利益受损。
在分区的基础上，一些国家已经开始结合土地利用规划机制保护环境。Barker Paul D.Jr分析了美国弗吉尼亚的切萨皮克湾保护法案，该法案规定的土地使用规划限制一些土地所有者使用他们的土地，提出制订区域计划和区域土地使用监管，是应对可能破坏大面积自然资源和环境质量发展的有效途径。[11]John R.Nolan 认为旨在保护环境的条款应该添加到地方政府基本土地使用文件如综合计划和分区条例中，并提出了制定这种条例的十个步骤。[12]荷兰学者则系统介绍了荷兰空间规划与开发的基础知识，对荷兰的规划系统、规划执行情况进行了描述，并就其中保护环境的内容进行了分析。[13]
基于环境保护的目的限制土地使用，将会带来多种利益冲突。Ryan K.Danby和D.Scott Slocom提出合作努力是促进保护的关键，从横向分析了不同管理机构之间的合作、核心保护区与其周围受保护较少土地之间的管理合作，从纵向分析了美国州与联邦机构之间相互冲突的管理权限。[14]至于如何处理世居民族利益与自然环境保护的关系，Robert Poirier和David Ostergren结合澳大利亚、俄罗斯和美国国家公园建设中土著人民参与保护区政策制定和管理的作用，提出应消除“原始景观”神话，承认土著人民对自然资源的权利。[15]Fred Hobma和Willem Wijting则对于土地利用规划造成财产所有者发展权损失，结合荷兰《空间规划法》提出规划补偿权，并提出评估规划索赔权的三个步骤，认为如果采取合理措施可以避免或限制损害，则受害方无权获得损害赔偿。[16]
（二）国内研究综述
重点生态功能区是依据主体功能区规划划分出来的一部分国土空间，樊杰指出主体功能区划是具有应用性、创新性和前瞻性的一种综合地理区划，也同时是一幅规划未来国土空间的布局总图[17]；杨伟民等认为主体功能区战略的实施将促使我国经济社会发展真正走上科学发展轨道[18]；但薄文广等认为主体功能区建设短时期内不会缩小反而可能会加大我国本已不小的区际发展差距[19]。此外，主体功能区和生态功能区是两个相近概念，任洪源从内涵特征、评价体系、功能作用、管理性质四个方面概括了两者之间的区别[20]；张媛等从功能作用、作用范围、管理性质三个角度论述两者的不同[21]。这些关于主体功能区的研究成果有助于课题组准确理解主体功能区规划从而科学地界定重点生态功能区的功能和发展目标。
就如何推动重点生态功能区的建设而言，研究成果涵盖地理学、生态学、管理学、应用经济学等领域。如韩永伟等研究构建了重点生态功能区的生态服务及其评估指标体系[22]；李国平基于契约设计的视角，依据委托—代理理论构建了中央政府与县级政府的国家重点生态功能区生态补偿转移支付契约模型[23]；何立环等围绕国家重点生态功能区转移支付资金绩效评估目标，建立了以自然生态指标和环境状况指标为代表的评价指标体系[24]；孔德帅等认为中央政府应在激励合同设计中考虑改变现有的单一指标考核体系，将有利于揭示区县政府努力程度及外部不确定性的可观测变量纳入考核指标体系中，构建基于相对绩效的激励机制[25]；罗成书等认为应以“两山”理论指导国家重点生态功能区转型发展[26]；李斌等探讨了重点生态功能区的土地利用模式[27]；等等。这些成果为重点生态功能区建设的法学研究提供了制度构建的素材。
由于重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，必须严格执行生态红线制度并辅之以各种类型的生态补偿，所以法学领域的主要成果是对生态红线制度和生态补偿制度的研究。如王灿发等提出在管控结合、分级保护原则的基础上构筑一套完整的制度体系保障生态红线[28]；陈海嵩立足现行法律规范，从法律解释和增加立法的角度论述了如何督促相关主体落实生态红线的要求[29]；曹明德结合政策和法律的发展渊源分析生态红线法律责任的雏形，并展望了其中民事、行政、刑事法律的定位和关系[30]。任世丹在搭建重点生态功能保护区生态补偿关系模型的基础上对相应的法律关系加以判明[31]；刘政磐认为我国应增加转移支付资金额度和资金使用的导向性、完善转移支付标准核算公式与方法以及加强财政立法，从而完善重点生态功能区转移支付制度[32]；谭洁指出应通过单行条例规范和促进横向转移支付的发展、改革财政转移支付资金的分配方式、创新财政转移支付资金的使用制度、完善财政转移支付的法律责任，实现民族地区重点生态功能区财政转移支付法治化。[33]这些研究为将重点生态功能区建设从公共政策的阶段推进到规范化实施的阶段奠定了基础。
民族地区作为欠发达的后发展地区，生态是一种发展潜力，建设重点生态功能区能解决经济发展与生态退化、环境污染的两难困境。在《全国主体功能区规划》发布之前，张丽君等就指出建设生态功能区是民族地区可持续发展的重要路径[34]；彭羽等提出了中国少数民族地区防风固沙功能区建设的政策体系和技术体系，为少数民族地区探索经济与生态和谐发展的道路[35]。《全国主体功能区规划》发布后，研究趋向深入，郑燕燕等归纳总结了我国民族地区的主要生态功能区及其特点[36]；孙志梅等探讨了主体功能区规划视野下民族地区环境规制与环境绩效问题[37]。随着民族地区重点生态功能区建设的推进，实证研究广泛开展，如葛少芸研究了甘肃甘南藏族自治州黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目[38]；李红就青海藏区生态功能区的建设与保护做了专门研究[39]；徐永明分析了内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状与存在问题[40]；黄燎隆的研究呈现了基于经济结构调整的主体功能区战略在广西民族地区的实施状况[41]；秦美玉等以四川羌族四县为例，构建出一套重点生态功能区民族城镇化发展水平评价指标体系[42]；等等。这些研究成果为本书研究提供了许多素材。
三 基本思路及研究方法
（一）基本思路
由于重点生态功能区来源于国务院颁布的《全国主体功能区规划》，而其又与原环境保护部与中国科学院联合发布的《全国生态功能区划》方案中划定的生态功能区有很大的相似性。因此，研究拟从重点生态功能区的由来和界定入手，发掘民族地区建设重点生态功能区的背景及各方权益得失。然后通过论证民族地区重点生态功能区建设的法律需求、法律定位与立法原则，形成评析现有法律制度的理论依据，从而在梳理现有立法并分析其实施成效的基础上，指出民族地区重点生态功能区法律制度存在的问题，并以此为基础，从国家立法和民族地区地方立法两个层面探讨民族地区重点生态功能区立法的完善。
第一章就民族地区重点生态功能区的建设进行宏观考察，论述如何界定重点生态功能区及其在民族地区的分布情况，凸显研究背景。继而分析重点生态功能区的功能与发展目标，及民族地区建设重点生态功能区对少数民族个体和群体权益、政府职能、社会公益等方面的影响，探讨法律治理的宏观背景。
第二章主要探究民族地区重点生态功能区立法的理论基础。首先从利益冲突、政府事权、公共政策三个角度论述了立法的必要性，继而论证民族地区重点生态功能区法律应定位于政策法和监管法，具有跨界性、交错性、综合性的特征，为后文对立法现状的梳理提供分析框架。在此基础上，提出民族地区重点生态功能区立法应遵循四个原则，为后文评析现行法律制度的问题提供评价标准。
第三章旨在梳理民族地区重点生态功能区的立法现状。在提出以关联性为标准选择法律文本的基础上，将现行立法按照功能解构为限制类规范和补偿类规范两大类，并分别从国家层面和民族地区地方立法层面进行呈现，阐明立法现状。
第四章总结民族地区重点生态功能区法律实施的成效及有益经验。首先就限制类规范中的规划制度、环境管理制度、产业准入制度和环境行政公益诉讼制度展开分析，总结民族地区实施这些制度的成果和经验。然后就重点生态功能区转移支付、“项目制”转移支付和流域及其他新型生态补偿在民族地区的实施成就进行总结。
第五章结合法律文本及其实施情况评价现行立法存在的问题。由于限制类规范包含内容较多，且各类规范差异较大，问题分析还是从规划制度、环境管理制度、产业准入制度和环境行政公益诉讼制度四个方面分别进行。补偿类规范围绕生态补偿，内容比较单一，就直接指出问题。并提出立法空白即激励类规范不足，在界定概念和论证功效的基础上证明激励类规范是民族地区重点生态功能区立法所不可缺失的部分。
第六章就民族地区重点生态功能区立法中央地立法事权的划分展开论证，从央地立法事权划分的法律依据和现实依据两个角度入手，提出如何划分中央和民族地方就重点生态功能区建设的立法内容。在此基础上，从中央立法和民族地区地方立法两个层面设计完善相关法律制度的对策。
（二）研究方法
在研究方法上，重点采用以下三种方法：
1.法学的规范分析法。立足目的解释、文义解释等基本法律解释方法，对已有规范进行内涵挖掘和整理评估，从而发现制度空白。
2.实证研究方法。走访民族地区，在调查取样及分析的基础上，对有关专家学者、人大代表、政府部门、社会组织及个人进行深度访谈，征求各方面的意见和建议，并归纳总结，通过实证研究发现制度存在的问题。
3.跨学科研究方法。跨学科研究要求综合运用各学科知识，实现对问题的整合性研究，完成从“学科分类”到“问题分类”的转变。民族地区重点生态功能区立法中以环境规制为目的的限制类规范，本身就是一个交叉议题，涵盖环境科学、生态学等自然科学和管理学、法学等社会科学；对国土空间开发效率的追求、生态补偿的实施又离不开经济学的知识；民族地区发展问题也需要民族学知识融入。故本书结合各学科的研究成果进行法律对策研究。
[1]傅伯杰、陈利顶、刘国华：《中国生态区划的目的、任务及特点》,《生态学报》1999年第5期。
[4]A.G Tansley, The Use and Abuse of Vegetational Concepts and Terms, Ecology, No.16, p.284 （1935）.
[5]John M.Crowley, Biogeography, Canadian Geographer, No.11, p.312（1967）.
[6]Bailey Robert G., Ecoregions of the United States, U.S.Government Printing Office, 1976.
[7]Bailey Robert G., Ecoregions of North America, Technical Report Archive Library, 1981.
[9]R.H.Coase, The Problem of Social Cost, The Journal of Law & Economics, No.3, p.1 （1990）.
[12]John R.Nolan, Zoning and Land Use Planning, Real Estate Law Journal, No.36, p.351 （2007）.
[13][荷] 弗雷德·霍马、彼得·扬：《空间规划与开发法导论：荷兰经验》，李林林、谷玮等译，地质出版社2018年版。
[17]樊杰：《中国主体功能区划方案》,《地理学报》2015年第2期。
[18]杨伟民、袁喜禄、张耕田、董煜、孙玥：《实施主体功能区战略，构建高效、协调、可持续的美好家园——主体功能区战略研究总报告》,《管理世界》2012年第10期。
[19]薄文广、安虎森、李杰：《主体功能区建设与区域协调发展：促进亦或冒进》,《中国人口·资源与环境》2011年第10期。
[20]任洪源：《论主体功能区划与生态功能区划的关系》,《天津经济》2007年第8期。
[21]张媛、王靖飞、吴亦红：《生态功能区划与主体功能区划关系》,《河北科技大学学报》2009年第1期。
[22]韩永伟、高馨婷、高吉喜、徐永明、刘成程：《重要生态功能区典型生态服务及其评估指标体系的构建》,《生态环境学报》2010年第12期。
[23]李国平：《国家重点生态功能区生态补偿契约设计与分析》,《经济管理》2014年第8期。
[24]何立环、刘海江、李宝林、王业耀：《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核评价指标体系设计与应用实践》,《环境保护》2014年第12期。
[25]孔德帅、李铭硕、靳乐山：《国家重点生态功能区转移支付的考核激励机制研究》,《经济问题探索》2017年第7期。
[26]罗成书、周世锋：《以“两山”理论指导国家重点生态功能区转型发展》,《宏观经济研究》2017年第7期。
[27]李斌、石永明、赵伟：《重点生态功能区“点上开发、面上保护”土地利用模式探讨》,《重庆工商大学学报》（社会科学版）2019年第1期。
[28]王灿发、江钦辉：《论生态红线的法律制度保障》,《环境保护》2014年第2期。
[29]陈海嵩：《“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开》,《现代法学》2014年第4期。
[30]曹明德：《生态红线责任制度探析——以政治责任和法律责任为视角》,《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期。
[31]任世丹：《重点生态功能保护区生态补偿法律关系研究》, 《生态经济》2013年第8期。
[32]刘政磐：《论我国生态功能区转移支付制度》,《环境保护》2014年第12期。
[33]谭洁：《民族地区重点生态功能区财政转移支付法治化研究——以广西三江、龙胜、恭城、富川为例》,《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2019年第1期。
[34]张丽君、张斌：《民族地区生态功能区建设》,《黑龙江民族丛刊》2008年第1期。
[35]彭羽、王艳杰：《中国少数民族地区防风固沙功能区的研究》,《中央民族大学学报》（自然科学版）2008年第2期。
[36]郑燕燕、薛达元、郭泺、张渊媛：《中国民族地区主要生态功能区划》,《国土与自然资源研究》2013年第6期。
[37]孙志梅、李秀莲、张旭丽：《主体功能区规划视野下民族地区环境规制与环境绩效问题探讨》,《内蒙古财经学院学报》2012年第6期。
[38]葛少芸：《民族地区生态补偿机制问题研究——以甘肃甘南藏族自治区黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目为例》,《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。
[39]李红：《青海藏区生态功能区的保护和建设措施研究》,《产业与科技论坛》2011年第14期。
[40]徐永明：《内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状与存在问题》,《环境与发展》2014年第Z1期。
[41]黄燎隆：《基于经济结构调整的主体功能区战略——以广西民族地区为例》,《沿海企业与科技》2013年第5期。
[42]秦美玉、吴建国：《重点生态功能区民族城镇化发展评价指标体系构建研究——以四川羌族四县为例》,《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2015年第10期。