第三章 第一届明诺布鲁克会议之后：美国公共行政的思想涓流

[题记]问题的本质是，公共行政之父的隐喻是不适当的和误导的。无论在任何意义上，公共行政都没有父亲，它只有先驱者，甚至有些人的名字早已湮没在历史之中。一个更为恰当的隐喻可能是一个水系。水就在密西西比河，来自密西西比河，流经新奥尔良河、俄亥俄河和田纳西河，上溯自普拉特河、沃巴什河和莫龙加希纳河，水源地是土耳其小溪、卡布鲁恩小溪和惠勒洼地。

——德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）,《沟通：进一步讨论》

第一届明诺布鲁克会议期间及其后的十年，正值美国政党交替执政之期。政界弥漫着反官僚、反权威、反政府的气息，政治精英在大选过程中毫不留情地批判文官体系，甚至将职业官僚视为“披着羊皮的狼”（Karl, 1987）。大众传媒业充斥着对公务员的责难、批评、贬损之声。1981年，里根入主白宫后引发了联邦政府人事任命风波，起因是总统助理诺夫茨格宣扬，任何支持里根的人都是能人。无论是共和党从民主党手中接管政府，还是民主党从共和党手中接管政府，对于一些分属不同党派、缺乏意识形态认同的高级官僚，无论其专业能力如何，都不免被扫地出门、卷铺盖走人。这种一朝天子一朝臣、党同伐异的人事任免风格及其对民主治理过程所造成的伤害，使从事公共行政理论研究的学者愤愤不平。

第一届明诺布鲁克会议成为美国公共行政学术史的转折点。一石起波澜，涓流汇巨浪。美国公共行政学界恪守传统经典行政原则的束身衣被挣脱，一些年轻学者不仅意气风发，而且试图自立门户。他们呼吁入世的行政观，期待与行政实践休戚与共。在会后的几年内，参会者拉波特、比勒、小俄里翁·怀特分别在各自从教的大学组织召集了一系列会议，讨论公共行政的一般学术定向。然而，并没有出现一个普遍认同的共识，“所出现的是明诺布鲁克意识的学术异端和对公共行政领域的现状的不满”（O.C.麦克斯怀特：2002: 198）。一批年轻的激进主义者发起的新公共行政运动在美国公共行政学界迅速获得青睐，他们不仅与以政治行政二分法为特征的古典行政理论决裂，而且立足反技术主义、反智主义的立场寻求行政理论和实践的哲学来源。伴随着新公共行政运动的展开，与古典行政科学、科学管理思潮等传统理论并行的理论思潮竞相涌现，诸如邓恩和弗佐尼的批判性行政理论、罗伊的新政治科学、哈蒙以及他和卡特伦的行政之行动理论、阿吉里斯[1]的组织学习理论等。“所有这类学术建议，比如，新政治科学或新公共行政学等，在某种程度上是由一种将同情带入我们的事务的强烈需要所驱使的……国家以他们领导人的个性而人格化，并且在这种情况下，抽象的现实是以亲密的、个人的、可理解的和富于同情心的方式被呈现出来的。在很大程度上，许多事件的媒体评价也是这样，重要的问题一直是行动者的动机——友善、忠诚、利他主义、真诚和同情。”（Thompson, 1975: 6）“任何新的公共行政，如果它想名副其实，就必须超越这样一种观念，即官僚是专家，只有他的介入，以技术应用为依托，才能分析解决政策问题的模糊性……如果说事实是存在的，把专业知识运用于其间，根本就是官僚角色唯一的合法性观念。”（O.C.麦克斯怀特：2002: 198）

在这种气候下，公共行政理论和实践如何独善其身、如何与现实政治和行政行为契合，成为对行政智识和学术追求的重大考验。