第二节 沃尔多：《行政国家》及其反思

1948年，沃尔多以博士论文为基础，正式出版了《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（简称《行政国家》）。他的论文选题在当时鲜为人问津，旨在研究民主传统中的各种政治理论，回答如下问题：如何辨别民主国家和前辈学者们基于专业知识对强权或特殊政治角色的一系列主张？在民主传统中，如何将这一系列的主张与一般的平等主义氛围——有时是教条主义的陈述——调和起来？在某种环境下应该被生产（yielded）多少民主，如何生产？为什么要选择公共行政？“这是一项从政治理论和思想史的角度对公共行政的研究。它试图回顾和分析行政著作中的理论元素，并将公共行政的发展作为美国政治思想史的一个重要篇章……这项研究的目的是协助行政学者从历史视角来看待自己的课题，评估文献的理论内容。”（Waldo, 1948: Preface）

《行政国家》开篇提出的观念是，要理解政治理论，就必须将它们置于其所处的物质环境与意识形态框架内，美国公共行政学的政治理论也不例外。“一些事实明显地影响了美国公共行政文献的形式和内容，包括：‘伟大社会’的来临、拓疆的完成与资源的浪费、美国的财富与商业文明、法人革命与新的企业形式的发展、城市化、美国独特的宪制与政治制度、第二次工业革命、专业化与职业化的增长、美国学术研究的形成，以及两次世界大战、大繁荣与大萧条。”（Waldo, 1948: 2）沃尔多否认是他发明了行政国家这一术语（Brown & Stillman Ⅱ, 1986: 33）。但是，行政国家作为一种社会历史现象，并非自古就有。鉴于国家的行政权力渗透到经济社会生活的方方面面，整个社会过程都已经离不开行政机构，行政行为影响了国家经济发展、社会稳定和国家安全以及个人生命、财产和自由，行政权力的扩张已经与立法、司法并行不悖，直接介入国家事务和社会事务，因此，必须通过嵌入美国历史轨迹和政治发展来理解当代公共行政。

美国人已经生活在一个日益依赖公共行政提供社会服务、控制公用事业、运营基础产业、引导私营企业以及防止浪费、退化和穷困的世界，这就是行政国家。行政国家的出现，既有特定的物质背景，又有意识形态背景。物质背景体现在：第一，19世纪末以来一直延续至今并不断得到加强的物质进步，包括国防、移民事务、基础建设、经济发展、教育、卫生、环境保护、劳工关系管理和社会福利等，需要政府必须有所作为实现管理社会事务的目的。第二，社会越来越多地依赖政府而不是私营部门提供上述服务；通过制定和实施法律，政府有责任在维护法律和秩序方面发挥必要作用，并且当社会趋于复杂、一些大型的组织和机构成为社会安定和社会福祉的潜在威胁时，政府尤其要加强管制活动。第三，为了提供优质公共服务，行政机构必须提高管理水平，新的行政机构和管理权限必须适应和满足基于效率、经济性和效能等的标准。

经济繁荣、进步主义改革、大萧条以后的“新政”所带来的官僚运动和大都会对公共行政管理者职业技能的要求，从根本上带来了行政发展所需要的意识形态。“进步主义的核心是对社会观察的冲突。冲突的一方希望未来是一个经严密筹划和管理的社会，冲突的另一方仍然坚守古老的自由主义信念，相信只要进行了必要的制度和社会改革，那么通过自然和不可避免的过程就会产出最大和最可能的社会利益。”官僚几乎无所不在，介入和包揽了整个社会事务和国家事务，他们并不是简单地恪守道德上的清规戒律，对商业事务保持一种少有的谦逊态度。“办公室运动[2]的精神已经深刻地影响了公共行政。办公室运动是进步主义的一部分，倡导者同时是进步主义的领袖。荒谬的是，尽管他们自己也是被人道主义的道德热忱和入世的基督精神所点燃的，但是他们厌倦了19世纪简单的道德主义。他们被扒粪者们（muckrakers）揭露的真相所煽动，对自发进行的改革深感绝望。他们对科学的诉求和承诺很敏感，并且朴素地相信发现事实就是一个科学方式，并足以作为一种能够解决人类问题的模式。他们接受，甚至渴求新的积极政府的概念，并几乎要触摸到关于有计划的善治社会的理念。他们憎恨恶的商业，却又从商业组织和商业过程中发现了一种可适用于公共事务的典范……他们是热情洋溢的效率理念的信徒，也是寻求实用教育运动的领导者。”（Waldo, 1948: 17; 32-33）

《行政国家》的内在逻辑就在于探索美国公共行政的信念、假设和动机中所蕴含的政治哲学。这些政治哲学构成了美国自建国以来公共行政领军人物的著作和公共行政实际工作的基础。他们对美好生活的理解是什么？他们对天城（Celestial City）的观念是什么？他们在多大程度上相信自由和平等？他们对民主的忠诚有多么真挚？他们与功利主义者的关系是什么？他们与法律现实主义者的关系是什么？他们的观念在多大程度上是建立在实证主义和实用主义基础之上的？他们心目中理想的行政者是怎样的人，代表着一个新的特权阶层吗？沃尔多认为，潜藏在20世纪上半叶物质背景和意识形态背景之中的政治哲学能给出答案。

在沃尔多看来，“任何政治哲学家都心怀美好生活的理想，并希望理想得以实现，哪怕希望是渺茫的”。在任何一种政治哲学中都可以找到对美好生活的擘画，即使是在那些铁石心肠（hardboiled）的学者或是科学主义的学者笔下，这一点也毋庸置疑。沃尔多认为，对于早期的公共行政学者来说，民主不仅是美国人民的政府形式，而且是一种信念和一种理想，一个罗曼蒂克的愿景。“如果我们指责伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺、弗雷德里克·克利夫兰对民主并不是真正感兴趣，那这就是不公正的：因为他们热衷于寻求保存民主的办法。”尽管在过去的50年里，在我们持续经历现实主义之后，植根于这一使命的信仰或许不再被广泛且强烈地坚持，但是，民主理想的影响却是毋庸置疑的（Waldo, 1948：64; 75）。

公共行政学的正统观念认为，行政是一门价值中立、超党派的、致力于使政府更具效率和更好发挥功能的社会科学，行政不过是民主政治的奴婢。通过确立价值中立的科学原则，力图避免价值承诺、意识形态和哲学基础。沃尔多认为，管理（management）和行政（administration）是相互关联的，科学管理提供了启发性视角，贡献了大量技术和丰厚思想。沃尔多坚持，“即便是实证主义政治思想的技术统治论，仍可以被看成科学管理的老友或是左边锋……任何政治理论都依赖于一种形而上学，一种关于现实之终极本质的概念……思维的必由之路是向上和向外的，科学管理者最终得到了一幅关于世界的完整图景，这个世界按照科学管理原理运行：国与国之间的普遍和平、社会各阶级之间的普遍和平、效率最大化与物质满足的最大化、合宜的自由与平等、普遍的教育和启蒙。对泰勒及其追随者来说，其基本假设的本质是希望摆脱鄙陋的过去，并坚持认为任何具体的事务都不是科学管理的本质。科学不是牛顿物理学——如果它以前是，那么今天已经过时。科学是更为根本的东西……他们梦想有一个新的世界，在这个世界里，物质的力量应该被用来实现人们的道德目标，他们赋予这个理想一个简略、便利的形式，这就是效率”（Waldo, 1984: 48; 21; 51）。

沃尔多分析，这种效率拜物教的形成，是因为效率、经济和工业主义是追求物质生活和美好生活的三重奏，工业主义将效率和经济这两个时代的最强音和谐地结合在一起，体现出一种完美的世俗主义情感。“效率、专家、民主……生产率、自由、平等和法治——科学管理已经屈服于国家舆论的气候。科学管理或许依赖于科学，但是，作为一个思想体系，它显然不限于科学……效率和经济过于陈腐，负载了太多的含义。效率的含义，一方面是机械的，另一方面是科学的，这两层含义在公共行政文献中基本不作区分，效率变成了胜任、多产、能干的同义词……假设我们能够有效率地完成所有目标——这当然是不可能的，至少是不道德的。因为有些目标是令人厌恶的。将行政科学建立在效率基础上，是值得商榷的，因为效率没有真正标示出这门科学的特殊性。在完成手头的工作时，要尽可能地缩小现实性与可能性的差距，这在所有实际的人类活动中，都是一个重要的考量：行政是这样，种地和扇舞也是这样。”（Waldo, 1984: 52; 201）

在沃尔多看来，效率在价值体系的缝隙中发挥作用，它仿佛是价值体系各部分之间的可通约数，构成了价值体系各部分之间的序数关系。“通过排序和吸纳，它获得了道德内涵。事物不能简单地说是有效率的或无效率的。只有对应既定目标时，才能说是有效率的或无效率的，并且，对这个目标有效率，可能对那个目标就无效率。例如，要想杀死一只熊，一支大口径来福枪比一袋肉来得更有效率；但要想让熊活下去，一袋肉比一支大口径来福枪更有效率……效率仿佛一个乞丐——一直在问题外围乞讨，直到其特定意图被发现为止……在一般人的讨论中，经济仅仅指在行政目标上或行政过程中 ‘少花钱’；但对那些思考得更为复杂的人来说，就存在不同类型或不同程度的经济，并且真正的经济可能意味着多花钱而不是少花钱。”显然，经济和效率必须潜入人类的价值金字塔中才是有意义的，它们必须被带入到人类的目的和经验之中才能转变为思维，既不是外在的，也不是中立的。人类的目的和经验构成了不断变化的参照系。“随着参照系的不断拓宽，以及对目的的不同意见变得越来越重要，科学和客观性变得越来越困难，对效率的判断越来越不准确、越来越有争议。”（Waldo, 1984: 202; 200；205）

传统意义上，民主的关键在于政治行政二分法，这在克利夫兰、古德诺、威洛比和约翰·菲夫纳等人的思想中体现为政府过程的双重属性，[3]这一结论是专业分工的必然产物。“不管怎样，如果我们要从外部抵挡住专制，就得被迫接受这一结论。工作中的专制是工作之外的民主不可避免的代价。”（Pfiffner, 1935: 75）在沃尔多看来，政治行政二分法从一开始就具有程序上的意义，是保证民主的前提。这样一来，使改革和进步得以迅速发展；并为政府重组——按照效率和经济原则——培育适宜的思想基础，不至于国会和立法机构在行政重组中制造不必要的麻烦；使政府迅速地走向专业化，使官僚体制在美国特有的宪法结构中扎根。

沃尔多认为，美国正统的公共行政意识形态形成于20世纪头30年，其核心思想是：民主和效率，或者说民主和官僚被认为是同义语，或者至少是相互调和的；政府的工作可以被划分为两个方面——决策和执行，或者表述为政治行政二分法；执行或行政是以科学管理为基础的，企业的科学管理原则可以成功地运用于政府；商业管理的价值和实践也可以成功地运用于政府行政。尽管这些思想得到了广泛接受，但是将这些思想运用到政府行政是不适当的。沃尔多连续追问，究竟哪些知识是合理的或有效的、真实的或可靠的？究竟什么类型的知识对于公共行政而言是必需的、适当的和有用的？这些知识在何种环境下发挥效用？以及为什么会发挥作用？

沃尔多认为，科学管理与公共行政之所以相关是因为逻辑实证主义的发展，逻辑实证主义为科学管理与公共行政之间建立了适当的联系。但是，从逻辑实证主义立场来看，基于某些适当的度量方式，一种陈述仅在能够被证真或者证伪的情况下，才是有意义的；仅仅在度量方法有效的情况下，作为逻辑和研究方法的形而上学、判断和修辞也是毫无意义的。换句话说，在逻辑实证主义的框架内，价值问题是无法解决的。这种完全依赖于逻辑实证主义的方法，诸如民主、官僚等价值问题就会遭到忽视，而将经理人和有管理的政体（managed polity）置于首要地位，协调、效率和经济性等任务就完全由自然法则和科学法则所支配。那么，研究、事实和度量方法就取代了价值处于真正科学的核心位置。除了无视价值问题之外，研究主题的重要性决定了方法的选择，人类行为不能简单地还原为科学计算，规范性的或者应然问题也不能归咎于通过科学提供解决之道。这种简约主义方法过于抽象，应主张从多元的、多维的、反思的、历史的、比较的、反常规的等角度研究公共行政的各种概念、命题和陈述的相似性和差异，从而在特定的背景下归纳它们的有效性。

沃尔多对政治行政二分法进行了无情的批评。如果二分法是值得欲求的，那么公共行政本身就是政治，但是它不是选举政治、政党政治、利益集团政治或者宗教政治、区域政治，而是追求秩序、效率、经济、管理、可预言性、稳定性的政治，这种形式的争执可能是理性的、客观的、公正的和符合公共利益的。但是，这种政治并不以正统的政治学的语言进行阐述，而是以效率和管理的语言阐述。沃尔多承认，官僚制与民主之间的潜在冲突是我们时代的中心问题。官僚制与民主之间存在着冲突，前者是等级制的，后者是平等的；前者强调纪律、监督和遵从，后者强调自由，但是它们之间的冲突绝非不可调和。官僚制仅仅意味着大规模的、正式的、复杂的、专业化分工的以及目标取向的组织，它可以为民主价值观提供重要支持。解决它们之间的冲突必须在它们之间寻求一种调和和消融——既承认民主是合意的，同时承认官僚制是必不可少的，我们应该创造一种行政文化使尽可能多的人获益，形成平等参与的价值观，寻求并建立权威与反叛之间的合理平衡。

沃尔多断言，首先，不管是作为事实的描述，还是对改革的谋划，简单地将政府二分为政治与行政都是不恰当的。作为事实的描述，它是不恰当的，因为治理过程是一张由自由裁量权和行动构成的无缝之网。作为对改革的谋划，它也是不恰当的，因为它自带分歧、异议和反对之声。其次，政治行政二分法是对宪制史的误读和曲解。“微妙之处和矛盾之处在于，一只手剥夺总统的行政权力，但又把它还给另一只手，仅仅是因为强调我们权力分立体系中的内在困难。”（Waldo, 1984: 128）再次，政治行政二分法与现实中的行政实践存在着悄无声息、毫无冲突的密切联系，正在为行政哲学增添新的原材料。最后，应该从功能或对行政层级的需求的角度来看待行政。政治理论对于公共行政学而言，不仅是母体，而且具有原生性。

沃尔多坚持认为，尽管传统公共行政断言主张价值中立的政治行政二分法，但是它仍不可避免的是一种政治理论，传统公共行政学家仍然与政治理论家处于同一阵营。将公共行政领域简化为一个边界清晰的、陈述的集合是非常困难的，几乎不可能。这一主题的复杂性要求运用来自不同学科的知识。“如果严肃地对待放弃政治行政二分法，如果依赖于公共行政的当前世界文明的需求是适宜的，行政思想就必须与人类学习的每个主要领域建立一种工作关系。”（Waldo, 1984: 212）

时隔九年后，马克斯的《行政国家：官僚体制导论》（The Administrative State: An Introduction to Bureaucracy）出版。行政国家已经成为一个为积极的官僚制度辩护的关键概念，成为公共行政学的核心范式。“不管在行政系统或立法实体中的情况如何，行政的合理性几乎总得不到政治人物的响应。除了少数情况之外，政治上的决策者一般总是忠实于他的目标，不会容忍不带任何感情色彩的理性。他也不愿意面对有关事实的无限罗列，特别是当他被推举扮演特殊辩护者的角色时……有时，官僚机构会根据某种因果联系，严格检验所提出的政策，为了表示欢迎该机构扮演的这个角色，就需要舆论和政党领导人有非凡的政治成熟性。”（Marx, 1957: 41）马克斯走得更远，他认为，官僚并非要成为政客的附庸，但是，他又必须在权力所允许的范围内或政治过程中参与利益表达，或者政治过程一经确定，行政本身就有了利益倾向，但是，这种利益倾向是中立的，而不是蝇营狗苟和结党营私的，“并非意在使官僚为了政治意义上的政策而成为某种有党派性的战斗者。当然，截至目前，当政府的职能是遵循它的纲领而充当利益协调者的时候，政府就注定要赞成一定的利益，而且注定要表明自身对其他利益的不同看法或仇视态度。这是一个政治进程中的问题，而且被适当地限制在权力所允许的政府职责的范围内……不过，对政府自身来说，官僚并没有被授权在利益集团中结识、发展朋友或敌人。如果政府给了官僚这样的权力，那么，就不可能是公正无私的。政府必须寻求发展普遍利益，并且保证他对特殊的利益持有中立的态度”（Marx，1957: 137-138）。

沃尔多的《行政国家》是美国从传统公共行政学过渡到新公共行政学的里程碑，但这本书出版后，并没有收获积极的评论。按照沃尔多说法，美国学者麦克马洪、英国学者拉斯基和罗伯森甚至给出了负面的评价，只有美国学者费斯勒给予了一定的褒奖（Brown & Stillman Ⅱ, 1986）。费斯勒认为，面对《行政国家》这样高质量的开创性著作，许多政治学者可以提出无数鄙视性问题，他们的先入之见是，公共行政是应用社会科学的一个特殊领域，是政治理论的派生物，公共行政似乎是二流学科。沃尔多的《行政国家》“开启了从政治理论的灵魂领域到殷红色的公共行政实践世界的危险旅程……它将迫使公共行政领域的耕耘者重新严肃地检验他们的土壤质量，并且磨砺他们的工具。前提不构成问题。沃尔多已经阐述了长期需要面临的挑战，并且其结果应该更为牢固地植根于公共行政文献”（Fesler & waldo, 1948）。

麦克马洪兼得伍德罗·威尔逊和科学管理的衣钵，在《公共行政评论》上发表了一篇针对《行政国家》的长篇评论。评论表明了他对沃尔多的恼怒，“如果不是因为这本著作有瑕疵，那就是一本重要的著作”。麦克马洪拒绝接受全面摒弃政治行政二分法，“公共行政所设定的规范之一就是要坚持结构和程序安排的合意性，既珍视政治的流畅，又珍视行政的永恒”。所以，对于沃尔多的担心——政府官僚可能会成为一个新的统治阶级，他也没有多大的耐心将沃尔多的结论贴上负责任的标签。他对沃尔多以逻辑演绎方法来归纳和总结公共行政的政治哲学，不仅不以为然，而且嗤之以鼻。“类似于散文一样的理论到处都是，通常是神志错乱的，而巧妙的压榨可能会从最坚硬的外皮中汲取一些液汁。”他认为，沃尔多的论述框架是微妙的、探索性的和悬而未决的，沃尔多的方法论似乎是“在山顶上结束自己的旅程”，沃尔多的论证哗众取宠、模棱两可、前后矛盾，[4]沃尔多开具的药方云天雾里。对于沃尔多坚信的“行政思想必须与人类学习的每个主要领域建立一种工作关系”，麦克马洪认为这是鲁莽的，甚至是不负责任的，并且令人费解。“在任何时候，独特的政治情境都是每个国家公共行政的主要因素。专业培训中最沉重的压力必然就在于此。在独特的政治框架下，本质上，对一般性政府而言以及对特殊社会而言，其中每个纲领及其各项具体政策都是以结构和程序为条件的。但是，它们有两个普遍性来源。一是，普遍适用性的一些要素就像数学一样来自人们所知道的存在逻辑。这一逻辑提出了可能性的类别，诸如基于配置的区域和功能。被称为一项原则的概念在特征上体现为对备选方案的一种严格限制，而不是一种选择。在双重意义上，原则的本质是相对的。必要的有限选择将注意力引导到这些因素上，这在很大程度上与即将到来的目的有关，这些目的将会表明更可取的选择。二是，普遍适用性的一些要素源自这样的事实，即当人类从各自的目的出发在许多组织中以同样的关系发生相互联系的时候，人类显示出足够相似的行为的共同特征。因此，相当大的可预测性进入了与他人相关的生活艺术时代。但是，即使是作为永恒不变之常态的最深刻的特征，我们也必须十分谨慎。除了个别变异，现行的个性结构受到伴随它的文化和变革的制约。公共行政的最崇高特权和义务就是对这种互动做出有益的贡献。”（Macmahon, 1948）

拉斯基批评道：“沃尔多教授显然已经把他那巨大精力以及整体上值得称赞的忠诚奉献给了政府的行政领域，不是奉献给了有明显谬误且晦涩的文献的重新陈述，就是奉献给了编纂一系列吹毛求疵的细枝末节，这些细枝末节只会更加难以理解。他如此热切地将注意力倾注到这一领域的文献上，忽略了现实中诸多悬而未决的且性质非常急迫的问题。”拉斯基认为，纯粹的事实研究只能是博物馆里的标本。他谴责道：“沃尔多教授已经陷入了他读过的大量文献的泥潭之中，以至于他现在无法走出他曾漫游过的丛林。如果他扔掉他手中的大量卡片索引，并简单明了地讨论那些已经被掩盖的各个问题，我相信他会写一本更有用、更令人感兴趣的著作。”（Laski, 1948）罗伯森指责沃尔多缺乏相应的哲学能力和思想成熟性，“有时陷入了新闻记者式的肤浅和文字上的粗俗，这与他开垦一块处女地的大胆尝试是不相称的”（Robson, 1949）。还有学者调侃道：“沃尔多教授几乎读遍了在美国已经出版的关于公共行政研究中的所有著作，并概述了与我们当前兴趣相关的内容，令人愉快的结果是，至少再过五十年，任何人都没有必要再做这一工作。”（Mackenzie, 1951）

面对这些批评，沃尔多保持了沉默。时隔二十余年，他应邀在《公共行政评论》创刊二十五周年纪念专刊上发表了《行政国家的反思》。面对英国学者的评论，沃尔多感到受到了严重的伤害，因为那时他自认为是一名相当热情的亲英派。“但是，我的想法是他们根本不理解我讲了什么；并且我已经敏锐地刺痛了他们意识形态的圣牛（Sacred Cow）。”沃尔多风趣地回应了麦肯齐：“读了评论后，曾经提醒自己应该在2000年前后再出版《行政国家》的修订版。”当然，沃尔多并没有被这种揶揄性的挖苦所迷惑，而是仔细地回顾和评论了二十余年来公共行政新思想的发展，提出了修订的议程（Waldo, 1965a）。

沃尔多回忆，《行政国家》是他1942年提交的博士论文的浓缩版和修订版。当时，在政治科学系从事行政理论研究必须忍受普遍的敌视和轻蔑，政治学与公共行政学在理论应用谱系上处于相对立的两端。他先前的导师兼好友兰卡斯特把公共行政学文献看成一些枯燥无味的、自命不凡的废话。可他发现，公共行政学文献居然有政治理论的母体，虽然也存在悖论，“因为那些频繁地且独具特色地发表这方面文献的人声称他们正在摆脱纯粹令人愉悦的好高骛远的遐想，并且声称他们自己正在直面各种现实的世界以及一个现代政府如何和应该如何履行其职能这一艰巨而繁重的任务”。他的任务就是“挖掘覆盖层，并使岩床暴露出来……以政治理论家的方式对待和批评所有的政治理论”。他坦诚，《行政国家》“给读者留下了自作聪明、傲慢放肆、敌意的印象”（Waldo, 1965a）。

沃尔多认为，在二十余年的时间里，虽然公共行政学的发展经历了科学管理、实用主义、实证主义等思潮的冲击，但是并没有出现新的集大成。“或许没有任何新的综合应该被期待，相反，如果有的话可能是不可取的，因为它可能构成另一种正统理论。恰当的定向类比可能不是粒子物理学或天文学的理论，而是医学、法律或其他。”公共行政学已经摒弃了学科定向，走向了职业定向。《行政国家》的逻辑和篇章结构不用修订，即便是效率已经席卷了一切，但效率福音书仍然如同3世纪的形而上学一样古怪。“我的观点表明，效率本身不可能是一种价值，而只是通过被承认或参照，才能成为一种价值。”效率是一种精神现象，而不是客观现象。它不是一种价值中立的现象，而是一个专业化的产物。“难道这不意味着参考系是西方的，即工业的、官僚主义的，等等？相对于在澳大利亚内陆地区的阿龙塔人（Aruntas），其效率又是什么？或者，从一个更贴切、更相关的例子来说，在任何一个伴随着不可避免的价值冲突的现代化社会中，价值中立存在吗？难道它不伴随着一种文化、一种世界观和生活方式的意蕴？伴随着钢铁、橡胶、塑料和化工产品；伴随着打字员、邮政系统、官僚、打字机经销商和维修人员？而且所有这一切都忽视了这样一种事实，即打字机的键盘代表了不同的、独特的符号，这些符号可以书写某些语言，而不能书写其他语言；而语言就是独特的价值体系的承载者。”（Waldo，1956a: 15）

沃尔多认为，《行政国家》的修订内容需要关注若干历史发展、思想问题以及公共组织问题。在历史发展中，除了契约政府、国防支出的增长以及城市化等问题之外，特别值得关注的就是科学技术进步对公共行政的影响，科学技术进步将会影响政府每个层面管理、管制、引导、控制或不控制各种活动领域。特别值得注意的是，“因为在我心目中，有一种集多种理论、机器、技术和组织现象于一体的聚合体，包括计算机、自动数据处理、决策理论、运筹学、模拟仿真、控制论、系统分析、自动化……我们最好不仅要关心这场革命对我们的细微影响，而且要关注我们应对这场革命的缺失”（Waldo, 1956a: 19）。

在思想问题上，沃尔多认为，首先，公共行政学是一个完整的哲学、方法论、意识形态、学说、科学和伦理的思想体系，恪守政治行政二分法不仅割裂了公共行政的政治理论母体，而且割裂了民主。民主不存在一个答案、一种公式，民主存在于学科、职业活动相关联的问题之中，而且极易因为日常活动而混淆。其次，自然和谐或理想的混乱与人为和谐的对比体现了中立的工具主义与历史主义的对立。公共行政学者以一种中立的工具主义观点来看待这两种和谐是完全错误的。应该看到“创造和维护人为和谐的倾向总是需要根据历史、研究以及理论意识形态的趋势和建构进行评论……得出尽可能合理的、并且与我们的目标和价值观相适应的结论，尊重人为和谐的范围和类型的结论是可能的或可取的”。最后，真正的思想问题在于逻辑实证主义和行为主义的影响，它不仅影响了公共行政学的定向，而且影响了比较公共行政学的定向。沃尔多不承认自己是逻辑实证主义者，逻辑实证主义就好像“是一个既定的事实、一个观点、一个哲学逻辑结构”，自以为是科学的代言人，实际上是“一种宗教替代品，朝圣之路，真理和光明，以及唯一的朝圣之路，真理和光明……骄奢淫逸、矫揉造作，并且时而欺世盗名或胡言乱语”，因为它挥挥手就将应然问题置于不顾。沃尔多自诩行为主义者，不仅要分析哲学层级，而且要在社会契约、共同意志、少数服从多数规则和一般福利等以及制度遗产、国家历史、宪法法律规范、通信和运输系统等具体的和经验的层级，更要在政府是不同的层级，从事行为研究，寻找公共性，寻找“公共对这个特定时代、对这个特定社会以及对这个特定政府的含义” （Waldo，1965a）。

沃尔多仍然特别关心公共行政学的身份认同问题。他将与公共行政相关的公共组织问题拆解为三个问题。一是美国公共行政学会（The American Society for Public Administration, ASPA）的会员资格问题。他认为，“许多人显然是混吃混喝的ASPA会员，就如同许多人是混饭吃的基督教徒或拉帮结派的基督徒一样”。ASPA会员理应致力于神圣的使命，致力于公共性，而不是忙于将所有的公共雇员都发展成为会员。二是公共行政学与政治科学之间的关系。公共行政学者在政治科学界被视为边缘人，“处于或接近于一个隐性的图腾柱的底部”，但在自己的圈子和拥趸之中，却又是一个理论家和书呆子。“我理解并欣赏这两种观点。当然，我也同样强烈地感受到这两种截然对立的情境。一方面，在我的学术同行中，我有时候觉得：你们的至爱之宝——除非政府已经出现并扇了你们一个耳光，否则你们不会意识到政府的存在；另一方面，在我的支持者中，我有时候也觉得：你们的珍视之物——除非一种观念已经街谈巷议，否则你们对自己的淡漠清高不会有自知之明，你们就不会意识到一种观念的存在。”三是公共行政学者必须将理论视角与实践视角结合起来。没有学术界，就没有公共行政学。没有实践者，公共行政学就可能如同没有医疗实践的医学院一样毫无意义。至于是否要有自己独立的学院，沃尔多认为，名分并不是实质所在；专业学院的进路与这一事业中发生了什么相关；专业学院需要一定的自主权以及来自各种学科背景的人才和专业人士的组合，必须与其他院系达成互惠互利的安排，“我们从许多学科，例如工商管理、社会学和心理学等获得数据和概念，并且需要与许多其他的学科在保持相互联系中获得兴趣和研究定向（foci），诸如交叉学科的或跨学科的组织理论”。在现行的学术分工和学术存量资源约束下，“在给定大小的馅饼中争夺最大份额的竞争，既是不现实的，也是不可取的。相反，它应该被看成是相互激励和相互加强的问题，从某些更大的实体——大学，国家或其他方面来看，做出最令人满意的安排”（Waldo, 1965a）。

在规范研究方面，沃尔多认为“我们一直把守前门对抗政治科学，我们却又一直通过侧门和后门邀请许多似乎与我们的工具主义者角色和效率基准相关的学科、技术和思潮……恰恰在政治行政二分法崩溃的时候，事实价值二分法，对某些人来说，以某种方式发挥了相同作用。总之，我们的历史一直致力于将公共行政学与任何具有鲜明政府色彩的事务区分开来，并笼统地将其与组织和行政等同起来，尤其是与工商管理等同起来”。沃尔多承认，公共行政的嫩芽主要受到逻辑实证主义劲风地吹压，逻辑实证主义者并没有在哲学话语上浪费时间，除了数据之外，也没有关注公共目标。“无论是交叉学科还是跨学科，组织理论的发展作为一种强大的力量都是极为相关的。它以丰富的资源、自信和说服力，在复杂程度高得多的层次上，继续推进对普遍性的传统搜寻。”沃尔多委婉地指责，当时的主流公共行政研究，已经向组织理论缴械投诚，失去了对公共行政独特性的应有关注，而是不顾公共部门与私人部门的界限，在组织与管理的意义上寻求共通的一般性。“我们已经从组织理论中获益良多，并希望在这一事业中依然处于初始阶段。但有益的是，不仅是要问所有哺乳动物有何特征，而且是要问灵长动物、类人猿有何特征，以及最终是什么使人类如此独特——拥有灵魂、直立行走、制造工具、使用语言、创造文化？我建议我们应当对公共行政的独特特征给予迫切关注。当然，我并不贬低寻找共性的研究。”[5]“在纯粹的思想意义上，更多地关注其中一个领域而不是另一个领域，也许没有理由。但是，我们确实需要有意识关注任何领域的思想意蕴和后果；更一般地讲，就是有意识地关注任何制度变迁和选择的思想意蕴。”（Waldo, 1965a）

在《公共行政评论》纪念《行政国家》出版六十周年的专栏中，斯蒂福斯一语道破天机。《行政国家》开宗明义地断言公共行政学“已经演变成了与独特的经济、社会、政府和意识形态状态相关联的政治理论……这主要是因为在20世纪初，大多数美国公共行政的设计者们都是政府改革者。他们生活富足，受过良好教育，并且对政党机器的政治权力持批评态度……交易撮合、厚此薄彼、增加薪酬和任人唯亲已经一去不复返了。取而代之的是管理良好，高效和负责任的行政，表面上是在政治之外，或者至少凌驾于政治之上”。但是，沃尔多揭穿了政治、经济、社会和意识形态背景及其对美国公共行政设计者思维的影响，揭开了他们的著述掩饰的政治意蕴。斯蒂福斯认为，“《行政国家》的持续影响力提醒我们，公共行政既是公共的，又是行政的。它不是一种单向度的力量，我们必须承认它也不是一种二分法。相反，它是两个对立但又相互连接的两极之间的能量流：一极坚持正确答案、理性实践、秩序、结果、真理的重要性，另一极坚持本质上有争议的问题、争论、公开性和政治价值观；一极寻求终结价值和确定性，另一极想让争论继续下去，因为当争论停止时政治就停止了……公共行政需要一种政治哲学、政治理论家的声音……政治理论着眼于世界上的错误，旨在展望新的可能性。它是批判性的而不是客观的，是建议性的而不是结论性的……公共行政学需要维持民主政治与科学效率之间的紧张关系，因为正是在两极之间的交叉点上，公共行政才会自成一体”（Stivers, 2008a）。

物质和意识形态背景可以从历史学著作中获得补正。沃尔多的写作环境正处于美国历史发展的转折时期。美国当时的政治和社会发展状况可以用各种嘈杂声相互混杂来描绘，你听见的吵闹声可不是什么革命的礼炮，这只是美国人在敲打地毯。由于公司法人革命的兴起在经济上需要恢复个人主义和政治民主，以防机器政治和老板政治的串谋、颠覆和腐朽，从而强烈地呼吁经济社会改革，但也存在着左右徘徊的情绪，担心昨日的改革动机，或许能为今日的改革服务，但又可能为反对改革服务。美国当时的政治经济和社会背景不仅被自动化、城市化、官僚主义化，而且被国际化了。“如果必须建立国家权力，那么比以前任何时候都重要的是：这个国家必须是一个中立的国家，必须尽可能地满足中产阶级对中庸、稳健和法律的爱好。要是大企业徇私枉法、寻求特权，国家要有足够的力量制服他们，而不仅仅是与之相抗衡。然而，国家也不应该反对企业，甚至大企业，它在所有的社会特殊利益集团之间必须是严格中立的，使个别利益服从于共同利益，而对所有个别利益又都是公平对待的。它既不倒向富人，也不偏向穷人；既不袒护劳工，也不包庇资方，而是保护任何阶级中公正诚实、遵纪守法的人。事实上，这种政府的立足点就是中产阶级自己的立足点，即以中立的态度来对待和处理各种追求私立的阶层之间的关系。政府的强权并不意味着它和那些利益集团中的任何一个有更密切的联系，而是高于那些利益的强大而有效的能力，并在必要时限制和反对那些利益。”（理查德·霍夫斯达特，1989: 195）正是因为上述情境，《行政国家》开启了通向明诺布鲁克运动的道路，打开了新公共行政运动的大门。