第四节 研究方法：结构—功能分析与新制度主义

作为国家伸向基层社会的触角，街道办的运作既受国家政治和政策的规约，同时更直接面对城市基层组织场域的影响，城市基层组织场域中权力、制度、资源结构与关系深刻制约着街道办的实际运作，直接影响它的功能履行。因而，我们不仅要分析街道办在国家政权中的角色与功能定位及其在国家建构下的历史变迁，且要分析街道办在城市基层组织场域中的实际运作与功能发挥及其国家建构影响。这样，本书将从宏观的现代国家建构和微观的城市基层政治两个层面进行分析：（1）宏观上主要运用结构—功能分析方法探讨街道办在现代国家建构中的角色与功能定位、制度结构及其历史变迁；（2）微观上主要运用新制度主义方法探讨街道办在城市基层组织场域中实际的权力结构、运作过程及问题与困境，认识国家建构、街道办运转及其互动关系。这样，结构—功能分析与制度分析结合，可能寻找到“一条能够突破 ‘单个事例’，上升为 ‘一般理论’的分析路径”，努力实现社区研究中“‘过程—事件分析’与 ‘结构—制度分析’范式的有机衔接”。[117]

一 结构—功能分析方法

政治学中的结构—功能分析是借鉴和发展于人类学的功能主义分析，即来源于拉德克利夫·布朗和马林诺夫斯基等人在人类学解释中所运用的功能主义模式。作为一种分析方法，功能主义最早可追溯到古希腊柏拉图和亚里士多德的生物有机体学说。19世纪后孔德、斯宾塞以及杜尔克姆发展了这一学说，并指出社会的整体性和各个部分间的相互依赖性。[118]功能主义认为，社会的各个部分建构来源于整体“需要”，社会制度或惯例都可以从他们在大的社会系统中所发挥的功能予以理解。[119]后来，美国社会学家帕森斯将其移植到社会科学的研究分析中，并奠定了结构—功能分析基本原则，在20世纪五六十年代一度成为社会科学的主导性范式。政治学中结构—功能分析的引入，要归功于阿尔蒙德、鲍威尔及阿普顿等人。其中，阿尔蒙德影响最大、最具代表性，他与鲍威尔等人合作的《发展中地区的政治》 《比较政治学的发展研究途径》和《比较政治学：体系、过程与政策》，成为政治学结构—功能分析的经典。

“结构”和“功能”是政治学结构—功能分析两个基本概念。所谓“结构”是指某种有规则的政治角色组合，或一种群体政治行为的规则方式；所谓“功能”是指政治结构的作用。结构—功能分析继承了系统分析，强调整体优先，关注政治系统内各种结构的组成及相互关系。在结构和功能的关系上，这种分析认为，政治系统都有其内部结构，且都发挥一定功能。政治结构的存在决定了功能履行，结构和功能共生，呈现出一种对应关系，即系统中的某个结构总是承担一定的功能，而系统的某种功能总是对应于一定的结构。但结构与功能的关系并非简单的一一对应，也可能是一种多向对应关系：系统中某一结构可以有多种功能，某一功能也可能会映射到多种结构中。[120]

这种结构与功能的对应与共存对于我们理解和认识街道办的建立、变迁与改革启发很大。它告诉我们，街道办作为中国城市政权的基层组织，在国家政权体系中必然扮演一定的角色、承担一定的功能。因为，“组织之被设计出来，是为了实现其创立者的目标”[121]。我们可以运用结构—功能分析来审视街道办的建立、演变及其改革与国家建构的关系。本书将主要从宏观上运用结构—功能方法分析街道办，探讨街道办在国家政权体系中的地位与角色、功能与作用及其本质的政治逻辑，并从新时期国家建构的角度审视街道办的改革问题。

二 新制度主义方法

制度分析一直是传统政治学的基本方法，是“二战”前政治分析的主流。“二战”后随着行为主义的兴起，制度分析在20世纪五六十年代渐衰。但七八十年代，西方社会科学界在反思新古典经济学和行为主义政治学基础上，“重新发现”了制度分析的价值。[122]从而，制度分析再度复兴、回归，形成新制度主义，成为政治学研究的主导范式，被视为“政治科学的制度革命”[123]。詹姆斯·马奇（James G.March）和约翰·奥尔森（Johan P.Olsen）1984年发表的《新制度主义：政治生活中的组织因素》首次明确提出“新制度主义”一词，并批判了行为主义和理性选择理论的共同特征——背景论、化约论、功能主义、功利主义、工具主义，倡导政治科学应重新重视制度研究，[124]标志着新制度主义政治学的诞生。

新制度主义是在借鉴和批判旧制度主义、行为主义以及理性选择理论的基础上发展起来的。相比行为主义和理性选择理论，它不仅重申制度和国家的重要，呼吁“找回国家”，强调国家自主性、国家能力以及国家对社会的重大影响；且将制度内涵大大扩展，从正式制度扩展到“正式或非正式程序、规则和惯例”，甚至包括组织形式、角色、文化、策略等；它也特别重视制度在历史发展中的非适应性，强调制度变迁的路径依赖性和均衡难获性；[125]它还借鉴并使用了“嵌入”概念，认为政治行为者及其行为镶嵌在制度环境内并与之互动，必须符合社会正当性要求，而非单纯利益最大化。新旧制度主义间也有许多区别：首先，新制度主义将制度既视为一种因变量，又视为一种形塑政策和行为的自变量；其次，新制度主义分析更关注实际行为，而非制度形式与结构；最后，它关注政府公共政策和其他决定给公民带来的利益和负担。[126]

新制度主义一般分为三大流派：历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。根据豪尔和泰勒的总结，历史制度主义强调制度建立和发展的路径依赖和政治生活的意外后果，尤其关注将制度与能够产生出政治后果的其他因素进行整合分析，观念、制度与利益的复杂互动是基本分析变量；理性选择制度主义从制度经济学借用交易费用、产权、理性人假设等概念分析政治问题，强调理性个体的策略性算计和交易行为对政治后果的重要作用，关注个体理性到集体非理性的集体行动困境，并通过指出影响行动者的制度功能的价值解释制度产生；社会学制度主义强调组织体制及其同质化发展深受组织场域合法化的影响，从社会认知解释制度对行为的影响，从社会合法性角度解释制度的起源与变迁。[127]

新制度主义分析可以为街道办研究提供许多启示。第一，新制度主义重视制度作用，强调制度对人们行为选择的限定和政治结果的塑造功能，可以帮助我们理解街道办的政治价值及其运作绩效与困境。以街道办为核心的街居制对于城市基层社会发展和保障国家法律政策的实施影响巨大，我们必须重视街道办及其改革对于国家和社会治理的影响。同时，我们必须注意到宏观和微观的制度设计对街道办运作和演变的影响，它们塑造了街道办运作与变迁的环境与方式。

第二，新制度主义特别是历史制度主义对国家作用和价值的重视，强调国家自主性、国家能力以及国家对社会的重大影响。[128]这提示我们，作为国家权力伸向城市基层社会的触角，街道办与国家权力的街区运作和国家目标的达成关系密切。我们必须研究国家对于街道办演变与运作有何影响和限定。

第三，新制度主义制度变迁理论为我们洞察街道办的历史演变逻辑及其动力提供了指引。制度变迁主要探索制度在内外在条件约束下的生成、演变与发展，即“把制度当作因变量，分析制度在什么客观条件和情境下将会发生再生、转型、替换和终止的过程”[129]。结构观和历史观是历史制度主义分析的主要路径：结构观强调政治制度对公共政策和政治后果的形塑，重视变量间的排列方式；历史观注重历史影响，强调政治制度和政治生活演变的路径依赖。[130]结构观启示我们，既要重视宏观和微观结构对街道办运作和演变的影响，也要从利益、观念和制度的关系探讨国家和基层行动者如何推动街道办演变；历史观提示我们，对于街道办的运作方式及其变迁，我们要从历史中寻求合理解释，要特别注意中国共产党历史中形成的经验和理念对制度建设的影响。

第四，理性选择制度主义的经济人假设、个体行动者利益算计与策略博弈及其集体非理性，对于我们认识和理解城市基层治理中条块分割、财事分离、权责分离等困境及其政治后果具有重要启示。它告诉我们，基层组织场域中的各种个人或组织在互动中，也是一个经济人，不仅受制于国家制度，也会从自身利益出发思考问题。我们可以运用理性选择制度主义分析街区政治精英以及各种组织在权力运作中的策略博弈与合作互动。

第五，新制度主义的组织场域理论为理解街道办的权力运作提供了启示。“组织场域”是由一系列相关组织相互连接互动构成的制度生活领域。“组织场域”分析视场域内各种组织紧密相关、相互影响。它不仅使我们注意到个别组织及相关组织网络，还使我们注意到相关行动者的整体性及其结构影响。[131]实际上，城市基层也存在一个组织场域。它由区政府及其职能部门、党工委及其党支部、街道条块组织、社会组织、经济机构、居委会等构成，以街道办为枢纽。这种城市基层组织场域直接影响着街道办权力运作的方式及效果。