第一章 理论基础

第一节 国家层面生态治理的解释理论

一 生态现代化理论

20世纪60年代末，民众对环境问题的关注与社会政治运动交织出现导致环境主义在欧洲与北美地区盛行。这场“环境革命”的矛头直指工业化，其负面外部性被认为是生态危机的源头。基于这样的认识，环境运动的倡导者主张对导致生态危机的根源——工业化的生产方式、消费方式及现代社会组织方式——进行变革。[1][2]随后，理论与实践领域进行了一系列基于国家规制的探索。1970年与1980年随即见证了国际保护政权的扩张，环境保护成为大多数国家的立法主题。然而国家强制性生态规制方式并未收到预期效果，其所引发的社会、经济及政治影响广受批判。批评家指出，末端控制模式与限制性规制都不能从根本上解决环境危机。前者可能会引发持续通货膨胀与大规模失业；后者则可能因为对企业行为进行多方制约导致其对政府不满。[3]除此之外，政府对企业的生产限制和企业生产成本增加对地方税收产生影响；而在环境领域的大幅度财政投入也导致众多地方政府出现财政赤字。是要环境保护，还是要就业和经济增长，成为地方政府的两难选择。在这种背景下，政府期望通过讨论和协商获得更为有效的环境策略。在20世纪80年代后期和90年代，为了更清楚地解释现代性与环境、经济与生态之间的关系，生态现代化概念进入发达工业国家政策议程，成为一个全新选择。该概念于20世纪90年代中后期在全球化的过程中得到国际组织（例如：WCS、OECD、联合国安全环境发展委员会，EU）推广，并拓展到欧美以及东南亚等地的实践领域。

生态现代化理论的核心理念强调以生态保护作为应对经济挑战的前提与保障，以经济理念作为解决生态问题的有效机制，从而实现经济与环境的共赢。就理论假设前提而言，生态现代化理论认为生态和现代化必须且可以兼顾。政府、企业、环境NGO组织和公众应该首先从理念上承认经济发展与环境保护之间需要兼顾和妥协，然后在实践中同时采取宏观和微观措施，让经济生态化、让生态经济化。上述措施包括：通过政策推动的技术革新和现有的成熟市场机制实现减少原材料投入和能源消耗，从而达到改善环境的目的。也就是说，前瞻性的环境友好政策可以通过市场机制和技术革新促进工业生产率提高和经济结构升级，并取得经济发展和环境改善的双赢结果。以此为前提，技术更新、市场机制、政策引导和预防性原则便成为生态现代化的四个核心要素，而环境政策的制定与执行力是生态现代化目标实现的关键。

波兰尼在《大转型》中将生态危机定义为工业社会内在的第二大基本矛盾。这种矛盾的克服只能通过制度性大调整才能完成。生态现代化理论的支持者在上述思考的基础上指出，生态危机的产生源自经典现代化模式的缺陷，上述缺陷导致了环境破坏。环境问题是现代工业社会的结构性设计缺陷。胡伯进一步在其分析中对于上述结构性设计缺陷进行了论述。他指出，现代社会分为三个不同的领域：工业系统（或技术领域）、社会领域与自然（生物）领域，后两者都遭受了工业技术领域的“殖民”。可以认为环境退化是由于工业系统本身的结构性设计缺陷导致的；而且环境退化本身代表了经济活动效率的低下。[4]解决上述缺陷的方式包括通过预防性理念与技术革新提高经济效率，把环境考量“内在化”于整个经济社会的发展过程，使整个社会经济的现代化过程包含环境向度。所以我们需要做的是现代化模式的生态转型，而非对于现代化的全盘否定。[5]

基于对生态危机产生原因的认识，生态现代化治理的目标更多地是希望实现经济发展与生态恶化之间的绝对脱钩。然而这一目标的实现是一个循序渐进的过程，反映出生态现代化治理目标的阶段性差异：初级阶段强调对已被污染和破坏的自然环境的修复性改善，这种方式更多地强调了末端治理在生态现代化治理初期的必要性。在完成了生态修复之后的第二阶段，开始强调从生态效率提高与生态结构及制度调整方面进行生态现代化的治理。直至第三阶段生态观念成熟、生态差距减小，实现全面生态转型的最终完成。

总体而言，生态现代化治理实践基本遵循了科技先导、源头治理、市场化以及公私合作原则。科技先导强调科技是生态环境得以改善的物质技术依托和手段，在生态现代化进程中，应通过科技创新减少污染、在产品生命周期各个阶段强调生产者责任，从而实现经济社会与生态的协调发展。源头治理强调通过政府引导在生态问题出现的早期就进行相应对治。市场原则提出通过追加环境费、税的方法来对污染成本进行核定，从而通过市场化手段对生产和消费进行非物化和绿色化。公私合作原则希望通过整合公共部门与私人部门力量共同对环境进行管理。[6]

生态现代化理论研究的不同分支对生态治理主体进行了界定，包括：技术主体、经济与市场主体和社会主体。以杰内克为代表的研究者认为环境友好的技术创新能够克服传统工业技术可能引发环境污染这一缺陷，所以生态现代化的实现在很大程度上可依赖于科学技术权威。摩尔认为经济与市场主体在生态改革与生态重建过程中已经开始担当起委派环境重建任务、制定环境责任、推动环保行为的责任，成为环境改革的主体。哈杰所设想的“反省式生态现代化”的支持者认为，应该从社会秩序的角度寻找造成环境污染的原因，所以生态治理的策略应对也应该是一种社会选择的重塑，国家和地方管理尽量减少自上而下的指挥控制方式，而鼓励公众参与社会政策决策讨论，并且使这一形式制度化，从而公众成为实现社会经济生态转型的关键主体。

综合相关案例分析，同时借鉴中国科学院的研究成果，本书认为生态现代化治理的政策领域主要集中在生态资源保护、生态经济转型、生态社会建构三个层面（见表1-1）。针对上述三类不同的对象，生态现代化治理的政策手段可以归纳为三大类（见表1 -2）:（1）技术主导型政策，包括生态标签、生态评估、清洁技术；（2）政府引导型政策，包括：政府规划、基础设施供给、生态审核、生态补贴；（3）市场调节型政策，包括生态税、经济平衡、产业结构调整。（4）社会合作型，包括自愿式契约、非营利性机构政策咨询。

表1-1 生态现代化治理的政策领域

资料来源：作者根据中国科学院中国现代化研究中心中国现代化战略研究课题组：《中国现代化报告2007——生态现代化研究》，北京大学出版社2007年版整理。

总体而言，生态现代化的核心理念旨在实现经济发展和环境保护的互利与协调（见表1-3）。其假设生态和现代化必须且可以兼顾，前瞻性的环境友好政策可以通过政府规制、市场机制和技术革新促进工业生产率提高和经济结构升级，从而达到经济发展和环境改善的双赢结果。

表1-2 生态现代化治理的政策手段

资料来源：作者根据中国科学院中国现代化研究中心中国现代化战略研究课题组：《中国现代化报告2007——生态现代化研究》，北京大学出版社2007年版整理。

表1-3 生态现代化治理的实践模式总结

资料来源：本书作者自制。

二 生态国家理论

尽管生态现代化概念为经济生态化提供了一条可行的路径，其概念本身忽略了对国家作用的进一步分析，而生态国家理论则弥补了生态现代化概念的这一不足。

20世纪70年代以来，北美和欧洲的实践反映出超出常规的环境规制范围和规模，涉及多种社会行为。这种将环境和生态规制放在重要核心位置的国家行为通过一系列协商、项目、战略和政策反映出来。这些内容促进了环境和生态保护同国家广泛的经济发展和社会需求之间的协调，促成了“生态国家”概念的出现。“生态国家”概念指出：“国家应致力于控制环境影响及调整社会生态的互动模式，以避免生态危机、提升生态价值；应致力于组建相关管理机构同时对上述实践活动进行政治理念的合法化”。[7]

国家层面的生态治理理论梳理为接下来的讨论提供了一个更为清晰的背景，同时为生态红线所归属的生态空间区划类政策提出的宏观逻辑界定了框架，背景的差异也为区域治理模式及其转型特征限定了制约条件。在接下来的章节中，本书将进一步探讨在国家层面生态治理的背景下，生态空间区划相关政策提出的逻辑、技术依据以及社会经济政治意义。