第三节生态空间规制与政策管理评价理论_生态保护红线政策背景下的区域治理研究-QQ阅读男生都市网

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第三节生态空间规制与政策管理评价理论

一研究概述

（一）生态空间区划研究概况

国外关于生态空间区划的研究较为系统，主要是以应用生态学为基础理论，探讨如何以空间边界的设定来强化对生态、社会、经济发展的不同空间需求。[62][63][64]迄今为止，有两种主要的生态理论框架对保护空间的边界划定产生影响：均衡生态学观点与非均衡生态学观点。在上述两种不同的生态学理论基础上衍生、发展出对于边界的两种主要定义：严格、固定边界与分级、重叠边界。[65][66]

国内相关研究内容较为分散，为了能够对其进行总体认知，笔者采用元分析研究方法对现有相关研究成果进行分析。[67]通过确定文献选择和排除标准，系统地考虑研究的对象、方法、测量指标等对分析结果的影响，对纳入文献进行严格评价，并在此基础上对结果进行定量合并。本书所涉及的文献主要从两方面获取：中国知网数据库与中国学术会议在线数据库，首次检索时间为2015年7月8日，补充检索时间为2018年2月18日。

笔者以“空间区划”为检索词，在数据库中选择“全文”为检索项，共得到1597条检索信息。目前的研究内容主要涉及5大部分，包括生态空间区划的概念辨析、生态空间区划的方法、生态空间区划的应用、生态空间区划的管理体系，以及生态空间区划的实施与不足。从研究趋势来看，关于生态空间区划这一主题的文献从2005年开始迅速增长。自2006年国家“十一五”规划提出将国土空间划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区的概念后，党的十七大报告进一步提出要“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”要求，生态空间区划逐渐成为各级政府和学术界共同关注的热点，并于2016年达到文章发表的峰值，但2017年相关研究发表量有所回落。从研究者的学科背景来看，生态空间区划的研究关注者所属学科分布较为广泛，其中排名前十位的学科主要集中在建筑科学与工程（31.23%）、环境科学与资源利用（20.68%）、农业经济（9.56%）、宏观经济管理与可持续发展（8.30%）、经济体制改革（6.95%）、林业（3.71%）、自然地理学和测绘学（3.71%）、水利水电工程（1.98%）、生物学（1.78%）以及旅游（1.67%）。从相关研究发表的载体来看，期刊为该研究的主要传播途径。

笔者以“生态保护红线”为检索词，在中国知网跨库数据库中选择“全文”为检索项，检索到8905条检索信息，并结合上述信息分析相关的内容。总体而言，国内将研究重点放在对生态保护红线编制技术手段的探讨，重在满足相关生态学技术指标需求。目前有关生态保护红线政策这一主题的研究总量不大，侧重于对与生态保护红线相关的内容进行解释说明。研究时间最早的是符娜、李晓兵在中国地理2007年学术年会上发表的《土地利用规划的生态红线区划分方法研究初探》。[68]在随后的2008年、2009年，相关文献未见显著增加。而在2013年到2014年，相关研究论文急剧增长。分析原因，可能是由于2014年1月环保部印发了首个中国生态保护红线划定的纲领性技术指导文件《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，将生态保护红线研究推向高潮。从作者的学科背景来看，生态保护红线政策的研究引起了规划及环境领域学者的普遍关注。来自环境科学与资源利用的研究者占据了总量的33.04%，建筑科学与工程学科背景的研究者占总量的8.77%。从发表载体来看，期刊仍然是相关知识传播的主要阵地：发表在与环境有关的期刊中的文献占40.6%，规划建设与论文集的文献占18.75%。从研究层次上来看，目前关于生态保护红线的研究以行业技术指导为主的规范性研究占大部分（21.6%），从工程技术角度对于生态保护红线的划定进行技术探讨也是主导方向（21.06%），政策研究也构成了生态保护红线相关研究的主要内容之一（20.34%），形成了行业应用、技术方法、政策研究三位一体的研究架构。

笔者在具体文献的内容研究分析中发现，大多数中文文献由三部分构成：第一部分主要涉及生态保护红线的概念内涵与意义；第二部分主要以红线划定依据方法为主要阐述对象；第三部分以建议或相关制度体系的建立及创新战略的提出结束。关于具体的划定方法，不同学者有不同的意见，尚未建立系统、详细的划定体系方法。在关于红线的类型界定这一内容上，不同学者选取了不同方法，主要根据生态系统服务功能、生态功能区类别差异、保护对象的尺度层次、生态系统管理方式、生态系统重要程度与保护级别等方面内容进行界定。在划定依据的选取上则多以生态系统各项评价指标结果为其划定依据，在划定技术方法上多采取地理信息系统技术为主要指导技术。

（二）生态空间规制政策管理评价研究概况

与生态空间规制政策管理有效性评价相关的研究主要涉及三方面：①对于评价指标体系建构标准的理论探讨。Hockings等指出，管理有效性测度的指标体系应具有相关性、实时性、针对性、高效性、便捷性等特征[69]。②对于评价指标体系框架编制的理论探索。世界自然保护联盟保护区委员会（IUCN-WCPA）率先发布了《保护区管理有效性评价框架》，从六个方面对生态保护区域管理有效性进行考察，即背景、规划、投入、过程、产出和影响。在此基础上进一步衍生出保护区管理快速评估和优先次序确定方法、管理有效性评价跟踪工具、增加我们的遗产、你们的海洋保护区怎样、保护行动计划、世界自然基金会—世界银行海洋保护区打分卡等一系列评价指标体系。[70]③各地根据评价框架进行的实证论证。

笔者在中国知网以“保护区管理”为检索词，“篇名”为检索项，检索到606条信息，在此基础上以“有效性评价”为检索词，“篇名”为检索项进行二次搜索，得到8条信息。重新以“WCPA”为检索词，“全文”为检索项，得到75条信息。再以“管理有效性跟踪工具”为检索词，“全文”为检索项，得到32717条信息，在此基础上以“保护区”为检索词，“篇名”为检索项，检索到29条信息。剔除重复的或者不是以保护区管理有效性评价为主题或与主题切合度较低的检索信息，最终得到30篇有效文献。

从论文发表时间来看，国内首篇有关自然保护区管理有效性评价研究的文章是1994年薛达元和郑允文在《农村生态环境》（学报）上发表的《我国自然保护区有效管理评价指标研究》。21世纪之前关于自然保护区管理有效性评价的研究仅有1篇，说明这一阶段此类研究还比较少。进入21世纪以后，有关论文的数量呈波动上升状态。上述结果表明，近年来关于自然保护区管理有效性评价的研究越来越受到重视，这方面的文献明显增多。

从研究人员背景来看，在关于自然保护区管理有效性评价的30篇文章中，专门从事自然保护区管理研究的人员有13位，占43.3%，其次是林业和城市规划专业的人员，分别占20%和10%。从研究人员所属单位来看，我国高等院校所发表的论文占50%，其次是自然保护区管理机构的相关研究，占13.3%。上述结果表明，目前对自然保护区管理有效性评价进行研究的主要是自然保护区管理机构的人员以及高等院校相关专业的学者。

笔者从研究主题角度切入，对保护区管理有效性评价研究的文献进行了归纳，如表1-11所示。从研究主题来看，在30篇文献中保护区管理有效性评价的整体研究占大多数（67.7%），此类文献往往涵盖了评价方法、评价指标、评价体系构建等一方面或多方面内容；也有专门针对保护区管理评价的某一方面进行的研究，如评价方法、评价指标内容、评价体系构建方法等，但是目前关于保护区管理有效性评价的研究中此类文献的数量并不多。

表1-11 研究内容使用频率统计

资料来源：本书作者自制。

在现有文献中，大部分学者在进行保护区有效性评价时会选取某一区域范围内一个或多个自然保护区作为研究对象，或是专门针对某一特定类型的保护区进行研究。因此，可以把保护区管理有效性评价研究对象分为两大类：普遍意义上的保护区和特定类型的保护区（具体分类及文献统计结果见表1 -12）。在以普遍意义上的保护区为研究对象的文献中，针对自然保护区和广义上的自然保护区的研究较多，而针对特定区域内自然保护区的研究较少。从文献统计结果来看，在30篇文献中，以特定类型的保护区作为研究对象的文献仅占33.3%，此类文献数量与前者相比较少。其中，对森林类和野生动物类保护区管理有效性评价的研究较多，其他类型较少。

表1-12 研究对象使用频率统计

资料来源：本书作者自制。

总体而言，我国相关研究集中于两方面：①探讨管理有效性研究方法。部分学者开始从管理有效性确定的研究方法层面进行探讨。[71][72]②结合中国自然保护区的实际，对成熟评估体系单项指标进行细化。如薛达元、郑允文较早地提出了13项评价指标[73]；谢志红等提出了12项评估内容[74]；孙玉凤为祁连山自然保护区管理有效性评价制定了19项评分指标[75]; 2009年国家林业局提出有效管理评估指标为33项。③管理有效性评价框架的实证研究。如特定物种保护区的管理有效性评价[76][77][78]，不同保护等级保护区的管理有效性评价[79][80]。

国内外相关研究存在两方面不足：①保护有效性评价将研究重点落脚多样性、稀有性、代表性、适宜性、自然性、人类干扰等方面，偏重对生态系统的静态评估，而未将生态空间保护纳入区域社会经济空间治理的讨论范畴。②管理有效性评估体系涉及生态指标，但并未揭示生态方面的影响，且自然保护区管理有效性评估与生态有效性评估的有机结合并不充分。接下来将展开对生态空间规制政策及其政治性进行讨论，为建构本书的理论框架奠定基础。

二生态空间区划

（一）生态空间规制与区划基本概念

“规制”一词源于英语“Regulation”。这个英文单词在我国学术界有多种译法，如规制、管制、管理、规管等。本书对于“生态空间规制”中“规制”一词的定义，沿用“Regulation”最初出现在经济学领域中所表达的含义，即政府作为唯一执行主体，通过对某些没有近期利益可言的、商业个体往往力图绕开的领域加以限制，以保护社会和公众整体利益的行为。此外，在对“生态空间管控”和“生态空间控制”相关文献的研究中，发现其“管控”“控制”的内涵也与“规制”相一致，因此，在本书接下来的研究中，统一采用“规制”一词来对应现有文献中管制、控制、管控的表达。

在对空间规制的研究中，杨玲从空间规制的性质出发，指出空间规制在城乡规划领域是公共管理的核心手段。[81]黄明华等强调空间规制的对象，指出空间规制实质上是对空间开发利用主体的行为进行限制，是在空间作为一种稀缺资源的背景下，防止空间的无效或低效利用的政府经济管理行为。[82]刘雷从自然保护区的视角，认为空间规制是一种“以生态学、环境学、地质学等学科理论为指导，以政府管理机构为执行主体，以空间政策为手段，以空间资源的实际状况为基础，引导区域各类空间的开发建设，控制和改善区域环境，协调资源开发和环境保护的矛盾，实现经济、社会和生态环境的可持续发展的一种规划方法和资源配置手段”[83]。刘钰从政策的视角指出，生态空间规制是一种根据区域生态系统特征划分生态功能区划，并针对不同的区划制订相应的措施，目的在于实现生态与发展良性互动的公共政策；[84]杜震等指出，生态空间规制是在快速城市化给社会带来种种难题的背景下，政府为“有效地维护和恢复城市的基本生态系统服务能力，协调城市发展和生态保护之间的矛盾，实现可持续发展与保护”而制定的如分区管控、边界划定等法律法规。[85]汪云、刘菁认为，城市生态空间规制是以市域空间资源合理利用、生态环境保护和城市协调发展为主要目的，通过划定优先保护区域以及非城镇建设区避免城镇建设用地盲目扩张的手段。[86]

综上，本书认为生态空间规制是在城市扩张对生态空间造成压力和威胁的背景下，政府在科学规划的基础上，利用法律法规限制对生态空间的开发行为，以保证公众长远利益和社会经济可持续发展的管理手段。这里的生态空间是指“对于生物多样性、土地、水以及其他就地性及区域性自然过程的保持具有关键意义的 ‘生态景观与地域’”[87]。包括野生动植物栖息地、滨河地块、湿地及绿廊等。从范围上来看，生态空间区划属于生态空间规制政策的一种。生态空间规制是将地域控制与管理，与社会、经济、生态等层面进行系统控制与治理的公共管理手段之一。[88]由于上述活动是“与人类对于非人自然的使用相关的社会实践”，因此，生态空间区划同时也是一种关于资源保护、使用以及管理的伦理性思考。[89][90]

1．生态空间资源区划

空间区划最直接的理解就是对区域空间进行划分，建立以区划图形式表示的区划方案。[91]按照赫特纳的观点，地理空间区划就其概念来说是对整体进行的不断的分解，将地表不断地分解为多个部分。空间资源区划包括从地形地势、地质水文、生态敏感区和土地利用现状四个方面对空间资源进行综合评价后，在区域空间层面上确定生态保护的范围，从而引导城市建设与区域生态保护取得良好协调。[92]

目前我国与生态空间资源区划直接相关的实践主要涉及环境功能区。环境功能区“是按照国家主体功能定位，依据不同地区在环境结构、环境状态和环境服务功能的分异规律，分析确定不同区域的主体环境功能，并据此确定保护和修复的主导方向、执行相应环境管理要求的特定空间单元”[93]。环境功能区划按照空间尺度分为全国和地方两个层面。全国环境功能区划在国家尺度上对全国陆地国土空间及近岸海域进行环境功能分区，明确各区域的主要环境功能，分区提出维护和保障主要环境功能的总体目标和对策，并对水、大气、土壤和生态等专项环境管理提出管控导则。地方人民政府则结合本辖区环境管理需求，根据全国环境功能区划的总体部署划分省（区域、流域）级环境功能区划和市级环境功能区划，并进一步细化和落实国家环境功能区划和省级主体功能区划的总体要求，明确区域内水、大气、土壤、生态等环境要素的管控措施。[94]

生态空间资源区划往往涉及以空间边界设定来强化对生态、社会、经济发展的不同空间需求。[95]基于两种不同的生态学理论基础，目前已衍生、发展出对于边界的两种主要定义：严格、固定边界与分级、重叠边界。[96][97]

2．生态空间利用区划

生态空间利用区划是从资源管理角度对区域整体空间的使用做出规定；而空间利用区划则是为了便于指导具体的土地利用和规划建设，在空间资源区划的基本框架下确定用地功能。其划定遵循生态优先、生态底线原则，宏观控制、微观协调原则，强化调控、积极引导原则。[98]

3．生态空间区划与相关区划机制

在多部门分管的行政框架下，中国形成了生态功能、主体功能和空间管制等不同的区划机制。它们分别出自环境保护部门、发展和改革委员会及规划建设管理部门。以划分不同性质地区施行不同政策的方式为手段，有着各自不同的制度框架和内涵特征，并在不同程度上对于地方治理提出了相关约束条件。

生态功能区划的形成从严格意义上而言始自2008年由国家环境保护局颁布的《全国生态功能区划》。据此方案，在对生态敏感性、生态系统服务功能及其重要性进行评价的基础上，全国被划分为3类生态功能一级区，9类生态功能二级区，216个生态功能三级区，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段。

于2010年通过的主体功能区规划则是在综合经济、社会、环境考量的基础上，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确范围、发展目标、发展方向和开发原则。根据主体功能区定位，中央政府设定了差别化的政绩指标体系及绩效考核评价办法，引导各地推进主体功能区形成。

空间管制存在于城乡规划区范围内，通过“四区划定”和“四线控制”进行管制。四区包括禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区。四线包括城市绿线、城市紫线、城市黄线、城市蓝线。在空间管制工具体系中，四区规划强调面的作用，而四线规划强调线的作用。面和线在不同空间层面上相互衔接与补充，共同发挥作用。

在地理空间层面，三类区划并非独立存在：城乡规划常常以行政区划为空间范畴，而主体功能区划和生态功能区划都有一定程度的跨行政区特征，因而可能与城乡规划框架下的空间管制区划产生交叠。生态功能区划与主体功能区划的基本尺度是国家和省。空间管制区划主要针对城市及其周边区域，较近似于针对主体功能区与生态功能区中划定的用于“人居”和“建设”的区域。在禁止建设的自然保护区内，不存在城乡建设规划的编制及其规划框架下的空间管制区划。

对于地方空间管制而言，尽管三种区划方式都是针对国土及城乡空间管理的策略，但由于各自在主管部门、价值取向、管理职能、空间范畴、法律地位、划定方法等层面存在差异，对于地方治理产生了不同的制约。

（1）多管理主体的介入

主体功能区划的主管部门是国家发展与改革委员会，生态功能区划的主管部门是生态环境部及其相关机构，而空间管制区划则属于住房和城乡建设部主管的城乡规划内容。因此在同时涉及上述三种区划的空间范围内，往往涉及多部门纵横向管理主体的介入。

（2）多价值体系的博弈

生态功能区划以生态保护为主要价值取向，目的是认识区域生态环境的特征及生态环境敏感性和生态系统服务功能的空间分异规律，为制定区域生态环境保护与建设和维护区域生态安全提供科学依据。主体功能和空间管制则是从发展的角度出发，根据资源环境承载力，结合现有开发强度和密度，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。因此，在特定地域范围内，三种空间管制方式可能会引发保护与发展价值取向的博弈。

（3）多管理职能的冲突

生态区划是以生态环境保护为主要功能导向的区划，主要考虑如何实现生态系统维护与生态建设目标，管理职能强调对生态环境保护和建设的约束和管理。主体功能区和空间管制则是以调控和规范区域开发行为为主要功能导向的规划，除考虑区域自然属性外，还需要综合考虑区域社会、经济与文化属性，是具有战略性、约束性、基础性、整体性和综合性的空间规划。

（4）不同约束力的差异

城乡规划中的空间管制区划空间范畴相对较小，但因以《城乡规划法》和《城市规划编制办法》等国家法律和行政法规为法源，具有最明确的法律地位。而主体功能区划和生态功能区划主要是在中央政府政策支撑基础上由中央和地方相关部门具体推进。这样可能会导致在实际管制过程中，三种区划对于地方管制的约束力产生差异，从而导致管制效果的差异。

（5）空间边界界定差异

主体功能区以资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等为划定标准；空间管制区划虽然有较为明确的法规界定，目前主要是基于经验判断的定夺，尚缺乏严谨的划分方法、标准以及基于深入研究的理论支撑。生态功能区划有较清晰的标准界定，区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异性规律等含义界定明确和可操作性强，生态功能区划分也有较明确的界定。

（二）生态空间区划的生态学视角

“生态学”一词出现于1869年。作为一门学科，生态学旨在理解生物与环境之间的关系。迄今为止，有两种主要的生态学理论框架对生态空间区划及其边界划定产生影响：均衡生态学观点与非均衡生态学观点。我们可以将上述生态保护理念的演变划分为几个主要的阶段：①野生地保护；②均衡生态学与栖息地管理；③生态系统管理与生态治理。

1．野生地保护

野生地保护模型的生态学基本假设根植于荒野自然理念。这一假设源自古希腊，渗透入并支撑了随后的一系列理论研究。荒野自然概念强调自然从始至终独立于人类社会存在的特征，倡导建立“自然”或者是“野生”的不被人类所干扰的地域。[99]野生地保护理念的具体实践可追溯至19世纪[100]，以美国黄石国家公园的建立为标志，这一模式在随后几十年成为国际社会广泛复制的保护模式。1933年的伦敦议会标志着野生地保护模式在国家层面政策实践的推广。该会议指出，应该从国家层面要求出发，在道德、社会、经济以及文化发展层面将保护区作为实现野生动物保护的目标。[101]自此，基于野生地保护模式的保护区数量在世界范围内，尤其是在非洲地区迅速增加。

2．均衡生态学与栖息地管理

20世纪30年代至70年代见证了保护与均衡生态学之间的密切关系。[102]均衡生态学假设人与生物多样性保护不兼容，人类活动是导致生物多样性减少的主要原因。如果将自然与人类活动隔离开，自然便可以保持其均衡状态。基于上述对于自然均衡性的假设，出现了一系列通过排他性方式将社会与自然进行分离而进行自然保护的实践活动。上述实践强调通过严格划定的边界对保护地域进行定义，通过保护对维持生态平衡有显著意义的标志性物种栖息地使自然维持并趋向于均衡状态。受到均衡生态学观点的影响[103]，此阶段的保护实践强调通过建立对人类行为影响的控制来“阻止栖息地的丧失”，同时强调通过对自然本身的控制来对栖息地进行管理。[104]就定义而言，栖息地管理是一种土地管理实践，通常用于在自然过程无法维系物种生存环境的情况下保护或留存栖息地与种群。栖息地修复与创造逐渐被看作一种栖息地管理的策略以增加栖息地生态重要性并减缓人类发展对其产生的影响。[105]直至20世纪三四十年代，自然植物群落成为生态研究的核心内容，保留原生态植物群落并将其作为天然实验场所来进行科学实验与比较变得日益重要。在此背景下，1949年在英国成立了自然保护组织，同时划定了具有特别科学意义的保护地以提供生态系统服务功能。[106]随后部分学者指出，单由政府将某一地块划定为保护地是远远达不到保护目的的，有效的保护需要进行适当积极的人为介入。[107]正如Nicholson所指出，自然保护必须建立保护管理的相关法规。这些法规是为了改变和引导基于科学的持续、小心的对于自然保护地的管理。[108]因此介入成为栖息地管理的标准实践模式。[109]

3．生态系统管理与生态治理

20世纪70年代，均衡生态学范式开始遭遇“非均衡生态学”挑战。非均衡生态学强调生态系统在一系列时空尺度上的可变性以及无序本质。其重要理论假设包括：首先，生态系统不仅仅维持一种稳定状态。相反，他们在不同时空尺度上展示出一系列稳定状态。其次，无序在自然之中无处不在。最后，生态系统是内在非均衡的。与均衡生态学强调分离社会与自然有所不同，非均衡生态学强调了不确定性以及时空异质性，对均衡生态学的线形及固定自然的假设提出挑战。非均衡生态学的观念对生态保护的实践提出了新的空间应对策略，例如“流”的概念在如生态区、滨水区、盆地、缓冲区等特定领域划定中的应用。重叠斑块的概念也开始替代严格划定的土地以及资源使用区，并强调保护区的多重边界限定。[110]

生态学的范式转型开始要求多主体参与介入生态系统管理。新的生态学范式认为，生态系统是复杂的、时空多样性的以及非均衡动态变化的。基于上述对生态系统不均衡性的假设，科学家认为，只有通过管理整个景观，才能有效地实现保护目标的策略要求。同时为了实现对某些复杂、非均衡生态动态的把握，需要不同类型行为者介入管理过程，并进行持续学习及再调整。[111]可适应性管理方法最早出现于自然资源管理研究中，旨在讨论当生态系统受到不确定性或突发情况干扰时，如何建立生态系统的弹性，如何帮助环境决策者以及管理者获得相关知识、提升政策行为者之间的信息流以及在不同科学家、政策制定者以及管理人员之间达成共识。该方法认为生态系统的管理必须基于多主体在不同空间层面的参与。适应性管理方法作为一种保持生物多样性、生态系统结构及其可适应能力的途径，要求国家机构担负更多的责任与相关工作。[112]

伴随着生态科学范式转型和可适应管理模式的探索，同时发生于20世纪70年代的是，对于国家强制性（军队式）生态管制方式所引发的社会、经济以及政治影响的广泛批判。以世界保护策略会议为标志，该会议认为，可持续发展的实现是基于对生存资源的保护，需要在国家管制框架中整合地方政府与地方居民。生态保护在强调保护的地方性的同时，还强调了全球尺度。联合国、自然保护联盟和有着全球影响力的国际环境NGOs、国际环境协议以及全球保护多边、双边基金机构也加入保护区的划定与管理行列中。同时，以保护区建立与合作为宗旨的全球保护机构增长迅猛。上述全球保护机构与不同的国家机构相互协作，并越来越多地与地方组织，包括地方NGOs组织联系与协作。伴随着上述地方全球化进程的是一个更加灵活的保护管理决策过程。

（三）生态空间区划的地理政治学视角

生态空间区划的地理政治生态学从环境与社会之间内在的政治关系进行研究，涉及土地和资源使用权，国家在引导、法制化以及进行权力运作中的作用，非政府保护组织的作用，等等。其中，Castree对地方政府介入生态保护的逻辑进行了论证；[113]Jessop指出国家和地方环境政策制定是对于社会、经济、政治需求平衡的结果；[114]While等在利兹和曼城案例分析基础上提出“可持续性锚定”概念以揭示影响地方政府生态政策决策的核心变量。[115]高吉喜、王金南、张惠远等对生态保护红线政策可能引发的社会经济问题展开探讨，包括生态补偿不足对生态保护红线实施的影响、生态保护红线划定与管理的技术合法性与程序合理性、生态保护红线划定与管理的优化策略等。

从地理政治学视角看来，尽管生态科学知识对于生态空间的划定与管理至关重要，但科学知识本身却并非价值中立，而是代表了特定的社会权力关系。科学知识通过社会互动得以构建、积累与传播，上述知识反过来对交换活动本身产生影响。因此，对自然现象的科学解读本身并非对于自然的客观、真实理解，而是产生于特定社会背景，并与特定的理念、经济背景、竞争以及同盟关系相关。换句话说，区域层面的生态保护不仅仅涉及实施的技术性，其本质上更是一系列决策过程，受制于人们出于经济发展和生态保护对自然空间需求的矛盾冲突，以及深层次的政治经济权力关系。正如Castree所言，“关于自然的知识无疑是建立在价值基础上的，它不仅仅反映出感知与行动的主体，更是关于这个世界的基本认识”[116]。

1．生态资源的价值

生态资源具有一系列生态、社会、经济价值（见表1 -13）。例如：提供用于直接消费的物质基础（水、食物、蔬菜和能源等）[117]；用于商业用途的产品（木材、鱼类、竹资源等）[118]；用于非直接使用的非物质产品（文化、精神、游憩服务等）[119]；生态系统服务功能（碳储备、湿地服务功能、气候调节、营养循环等）[120]。生态敏感地区同时还具有机会价值，强调“供未来使用的生态服务价值”[121]。生态敏感地区因其所包含的上述各种价值成为各类利益群体相关利益的载体。

表1-13 价值体系

表1-13 价值体系续表

资料来源：本书作者自制。

2．生态资源主体选择性

生态敏感区的重要性与其生物的、非生物的价值及美学特征相联系。同时，生态敏感区的划定与管理活动是一类与人类对于非人自然使用相关的社会实践，因此，生态敏感区的划定与管理更是关于资源使用、分配以及保护的伦理考量。[122][123]就目前的研究而言，上述伦理性思考主要分为两大类：一类是人类中心学说；另一类是生态中心学说。在人类中心学说中，人类社会的需求是核心，任何保护与提升自然环境的努力都旨在提升人类福利，包括美学的、生命健康以及对资源的消耗，等等。在此类理论中，自然低于人类社会、服务于人类社会。[124]与之相反，生态中心学说强调自然世界本身的权利与价值，其道德地位并非源自其对于人类的可用性而是与人类社会的存在享有同等权利。[125]上述两种从不同角度出发对于生态敏感区重要性的判断，为生态保护实践提供了关于“为什么要保护”的理论依据。

3．生态空间区划与管理作为跨尺度多主体协商过程

除此之外，生态空间区划与管理更是一个跨尺度的多主体协商过程。传统地理学研究中，“空间尺度”是一个可以通过笛卡尔坐标系明确考量、界定的概念，它与地理空间之间存在着一一对应关系。然而，“空间级化的政治属性”（the politics of scale）研究认为，空间尺度并非一个在本体论层面绝对真实的存在，而是一个社会化的空间尺度。换句话说，空间尺度实为社会空间管制的介质，与地域空间不对等。“等级化”空间性研究（hierarchical model of scale）认为，不同的空间尺度之间是呈金字塔式的递增或递减方式，比如我们常常提及的“地方”“区域”“国家”以及“全球化”的概念。“非级化”空间性研究（nonscaled conceptualisation of social spatiality）则认为这种从地方到全球的垂直划分是人为臆想的结果，并不客观，现实中真实存在的只有不同的关系网络，行为者之间通过各种社会关系网络进行互动。

实际的情况是，一方面，长期以来，空间管制已经形成了自上而下的国家管制空间层级框架，这种管制体系还将继续存在并发挥作用；另一方面，在这种空间结构中各种社会网络存在并互动。只有同时把握空间构成的两方面特质——国家层级化规制与社会网络对空间的影响，才能理解各类社会要素是如何参与到地理物质空间的构成以及环境治理过程的。

生态空间区划与管理过程为介入其中的利益团体之间进行沟通与协商提供了平台，而上述过程往往受制于从地方到全球等多尺度的决策框架。地方与国家生态保护实践正日益面临来自包括国际生态保护立法及各类保护议程、保护目标的压力。这些国际保护项目构成了地方和国家环境实践的全球语境。而国际与国家为地方行为者提供行动框架的同时，地方利益及传统在决定地方环境管理实践中也发挥了决定性作用。

三生态空间规制政策管理绩效评价

（一）评价基础

1．保护区管理有效性评价框架（WCPA框架）

保护区管理有效性评价框架是世界保护区委员会（WCPA）1997年所确定的，依据保护区管理过程的五个要素，提出了保护区管理有效性的评价框架，框架包括背景、规划、投入、管理过程、管理效果五个一级指标要素（见表1-14）。[126]具体实施步骤为：①确定评估范围；②评估现有信息；③制定快速评估问卷（保证数据的准确性；快速评估问卷与指引）; ④试析调查结果（威胁和压力、生物和社会经济重要性和脆弱性、管理有效性、多因素分析、数据分析指引）; ⑤确定下一步骤和建议。[127]

表1-14 WCPA框架指标体系具体内容

资料来源：本书作者根据相关文献编辑。

图1-1 WCPA框架实施步骤

2．自然保护区有效管理评价技术规范

《自然保护区有效管理评价技术规范》是由国家林业局于2008年3月发布，2008年5月1日起开始实施的用于自然保护区管理有效性评价的一套标准。评价指标内容一般包括规划设计、权属、管理体系、管理队伍、管理制度、保护管理设施、资源保护工作、科研与监测工作、宣教工作、经费管理、社区协调性、生态旅游管理、监督和评估13个一级指标，以及附加加分项和附加减分项。具体内容如表1-15所示。

表1-15 自然保护区有效管理评价技术规范指标体系

表1-15 自然保护区有效管理评价技术规范指标体系续表

资料来源：本书作者自制。

（二）评价对象

通过文献的阅读和研究，在自然保护区管理有效性评价的文献研究进展中，我们把保护区管理有效性评价研究对象分为两大类：普遍意义上的保护区和特定类型的保护区。虽然目前以特定类型保护区为研究对象的文献并不多，针对每一类特定类型保护区的研究更少，但是我们在进行保护区管理有效性评价的研究时必须关注到特定类型保护区的存在，其评价方法、评价指标内容、评价体系的构建等也应该根据实际情况因地制宜地进行确定。

1．以普遍意义上的保护区为对象的指标体系

保护区管理有效性评价实质上是从管理背景、管理过程和管理效果三方面来进行的（见表1-16）。

（1）反映管理背景的一级指标。这些指标主要评价保护区自身所具备的客观条件及特征，和保护区所处的外部环境，如管理基础、背景、管理队伍、管护设施，权属等，它们是保护区进行管理活动的前提条件。

（2）反映管理过程的一级指标。这些指标用于评价管理过程中如何进行决策、计划、组织、控制和领导。如规划、管理机制、资源保护活动、资金管理、社区共管、投入、过程、管理实施、科研、宣传教育、监督评估、开发利用、管理措施等。它们直观地展现了管理者做了哪些工作及其完成情况，是保护区管理有效性评价的重要组成部分。

（3）反映管理效果的一级指标。这些指标评价通过一定时期的保护活动、保护对象、保护区生态系统的状况，以及保护活动所带来的社会影响，将管理效果与管理活动的总体投入结合，分析得出管理活动的效率，如产出和管理效果，具有很强的显示性，是管理有效性评价的核心部分。

表1-16 普遍意义上的保护区一级指标使用频率

资料来源：本书作者自制。

2．以特定类型保护区为对象的指标体系

在我们研究的30篇针对特定类型保护区的文献中，对每一类保护区进行研究的论文数量有限，因此本研究只对特定类型保护区中的森林类保护区管理的评价指标进行使用频率统计，得出共8个采用到的一级指标（见表1-17）。

表1-17 森林类保护区一级指标使用频率

表1-17 森林类保护区一级指标使用频率续表

资料来源：本书作者自制。

（三）评价内容

目前我国对保护区管理的有效性评价主要是基于世界保护区委员会（WCPA）1997年所确定的框架以及由国家林业局所确定的《自然保护区有效管理评价技术规范》。本书在借鉴这两种框架的基础上，通过文献定量分析的方法（见表1 -18），总结出生态规制政策管理绩效评价的基本框架，包括管理背景、管理过程、管理效果三个方面。

表1-18 评价体系构建方法使用频率

资料来源：本书作者自制。

1．管理背景

管理背景是生态空间规制政策管理有效性评价中的基本条件。本书中的管理背景主要是指生态空间自身的条件以及生态空间规制政策管理机构的设置。

明确管理对象是有效管理的前提条件，在对生态空间规制政策管理进行评价时，首先要确定生态空间的具体范围，对其管理对象有清晰的认识。同时，由于生态空间的复杂性及脆弱性，生态空间规制政策也涉及多方利益主体，因此生态空间规制政策的现有威胁与潜在威胁也应该作为生态空间规制政策管理的重要指标。

生态空间规制政策的管理必须依赖于相应的管理机构，管理机构依据管理对象自身的条件，进行适当的管理规划，控制整个管理过程，并承担管理内部监督和管理效果的评估的职能。如果缺乏管理机构，管理活动的实施、管理效果的实现等都将无法落实。因此，在构建评价指标体系以及实际评价时，管理机构的设置、管理机构站点分布等必须予以考虑。

2．管理过程

管理过程是生态空间规制政策管理有效性评价的重要组成部分。管理过程主要包括管理中的规划、投入、实施三部分。

规划是管理过程的起点，也是管理效果实现的必要措施。对生态空间规制政策的管理要先明确管理目的，确定管理的目标、最终要达到的效果等；只有明确管理目的才能够提高管理效率，不至于造成无效管理。在明确管理目的后，需要制定管理的总体规划，除此之外，还应该根据需要制定适当的详细规划，总体规划和详细规划相互作用，共同促进管理目的的实现。

任何的生态空间规制政策管理都要依赖于一定的基础设施、人员和资金的投入。其中基础设施应该包括保护设施、管理机构办公设施、生活设施、科研工作设施、宣传教育设施等。在人员体系方面，要考虑员工的招募、培训、员工绩效评价以及高质量员工的保持等。在资金方面，生态空间规制政策管理既要有一定的资金渠道和稳定的资金来源，又要合理地分配和利用资金。

在管理的实施中，管理措施是管理实施的主体，生态空间规制政策管理活动依赖一系列的措施来实现。为了促进管理活动的顺利实施，必须有相应的法律保障和制度保障。因此，管理措施、法律实施和制度建设被划分为生态空间规制政策管理有效性评价的三级指标是必要的。

3．管理效果

管理效果是生态空间规制政策管理有效性评价的核心，管理效果的评估对生态空间规制政策管理的有效性评价具有重要意义，它有利于及时发现和解决生态空间规制政策管理过程中出现的问题，提高管理效率。本研究中将管理效果划分为保护工作、科研工作、宣传教育工作、社区协调性四个方面。

保护工作是生态空间规制政策管理的基础工作，生态空间规制的最根本目标就是实现对生态空间保护，从而促进自然与社会的可持续发展。科研工作和宣传教育工作是生态空间规制政策管理的重要内容，在对其评价时也不应该将其忽略。社区协调性是一项重要的评价指标，包含对社区的影响、社区参与程度、社区共管等。

[1]王燕：《我国建筑业生态现代化发展模式与评价研究》，博士学位论文，大连理工大学，2008年。

[2]李慧明：《生态现代化与气候谈判》，博士学位论文，山东大学，2011年。

[3]蒋俊明：《西方生态现代化理论的产生及对我国的借鉴》,《农业现代化研究》2007年第28期。

[4]郇庆治：《21世纪以来的西方生态资本主义理论》,《马克思主义与现实》2013年第2期。

[5]李慧明：《生态现代化与气候谈判》，博士学位论文，山东大学，2011年。

[6]潘好香：《西方“生态现代化”探析》，硕士学位论文，山东大学，2008年。

[7] Meadowcroft, J.,“From Welfare State to Ecostate”, The State and the Global Ecological Crisis, Cambridge,2005, pp.4-5.

[8]胡燕、孙羿、陈振光：《中国城市与区域管治研究十年回顾与前瞻》,《人文地理》2013年第2期。