第一节 政策与公共政策基本概念的研究概说

政策与公共政策往往出现在政策科学研究之中，对于两者概念界定和关系理解是研究的起点和基础。

一 国外学者对于政策与公共政策概念的界定

一般认为，政策科学是美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（H.D. Lasswell）首先创立的。早在1943年的一个备忘录中，拉斯韦尔就提出了“政策科学”的概念。而“政策科学”这一概念在出版物中的首次出现，则是于1950年他与卡普兰合著的《权力与社会：政治研究的框架》一书中。1951年，拉斯韦尔与拉纳合著的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书中，首次对社会科学中的政策科学研究方向即政策科学的对象、性质和发展作出了规定，由此奠定了政策科学的发展基础，并成为政策科学诞生的标志。拉斯韦尔认为，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。政策科学应当是一门有着基本的实践方向的科学，但它的目标并不限于科学本身，也不单纯是为了提高决策的效力，同时也是为了人类自身的尊严提供有关“改进的民主实践”的知识和方法。政策科学的根本目的在于通过运用符合规律的、反映实际的方式方法，来有效地解决人类社会所面临各种实际问题，并以此来促进人类社会的进步与发展。^[1]

在当今政策科学最为发达的美国，“政策”与“公共政策”含义基本上是一致的，两者可以通用，即“政策”就是所谓的“公共政策”。从美国有关政策研究的著名学会和刊物的名称上来看，美国政策研究学会（The Policy Studies Organization）采用“政策”（policy）一词，而公共政策分析和管理学会（The Public Analysis and Management Society）则采用“公共政策”（public policy）一词。其他像《政策科学研究》（Journal of Policy Science）、《政策研究杂志》（Policy Studies Journal）、《政策分析与管理杂志》（Journal of Public Analysis and Management）、《公共政策研究》（Journal of Public Policy）等期刊的名称，对于“政策”与“公共政策”的使用并不作实质的区分。^[2]

二 我国学者对于政策和公共政策概念的界定

据考证，“政策”一词在我国的出现主要有两种说法。一种学说认为，“政策”一词是最先从日本移植到中国来的。在日本明治维新运动期间，由于受到西方政治、科技和文化等影响，英文“Policy”一词传入日本，日本学者将“Policy”一词翻译为“政策”，后来于19世纪60年代，该词传回中国。另一种学说认为，“政策”一词是由西方人士在我国翻译出来的。据载英国传教士李提摩太曾于1895年上书清朝廷一份《新政策》，其内容要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管新政。其后，梁启超在1899年所著的《戊戌政变记》开始使用“政策”一词，他认为中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首要注重于学校教育之中可谓得其本矣。后来，孙中山先生也在文章中使用“政策”一词。^[3]

当前，在我国学术界，尤其是在政治学的研究领域，学者们一般将“政策”与“公共政策”的用语互通使用，两者不存在严格的区分。正如有观点指出：“什么是政策？简单地说，政策就是个人、团体或者国家政府在具体情境下的行动指南或者准则。不过，在我们通常的观念中，政策往往只指国家政府颁布施行的行动准则，也就是本章所要论述的公共政策。”^[4]正是基于此研究背景和语境，笔者在后续的研究中就不再将政策与公共政策做区分。在此，笔者主要选取我国不同时期关于“公共政策”概念中一些比较具有代表性的观点并加以剖析和论述。

张金马先生主编的《政策科学导论》一书中认为，公共政策是指党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或者指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或者口头声明和指示以及行动计划与策略等。有多少领域就有多少种政策，如国防政策、经济政策、能源政策、卫生政策、人口政策、科技政策、工业政策、农业政策、对外政策、教育政策等。在不同的历史时期、不同的国家、不同的政策领域，公共政策往往表现出各自不同的特征。但是，它们也具有一些共同的基本特征，第一，公共政策的阶级性；第二，公共政策的价值相关性；第三，公正政策的合法性；第四，公共政策的权威性和强制性；第五，公共政策的功能多样性；第六，公共政策有一个生命过程。^[5]此外，陈振明教授所主编的《政策科学》一书中，对于“政策”概念的解读也与上述观点近似，即政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或者服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或者规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。^[6]

郑传坤教授主编的《公共政策学》一书中指出，政策是政党和国家（或者政府）进行政治决策的一种成果形式。具体而言，政策是指国家、政党在一定的历史时期为实现某种政治目标或者完成某项政治任务而制定的行为规范与活动指南。政策具有与宗教、习俗、道德、法律等其他社会规范不同的特征：第一，政策制定和实施的主体主要是政党和国家；第二，政策具有鲜明的阶级性和政治性；第三，政策具有明确的目的性和阶段性；第四，政策严肃的规范性和指导性；第五，政策具有相对的稳定性和灵活性。^[7]

谢明教授编著的《公共政策导论》一书中提出，“公共政策”即“政策”，两者为同义词，其被定义为社会公共权威在特定情境中，为达到一定目的而制定的行动方案或者行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或者个人的行动；其表达形式包括法律法规、行政规定或者命令、国家领导人口头或者书面的指示、政府大型规划、具体行政及相关策略等；其具有以下基本特征：政治性、多样性、层次性、阶段性、复杂性、合法性、权威性、普遍性、稳定性等。具体到我国而言，从政策的实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从政策的形式特征看，则主要由四部分构成，即党的政策、人大立法、行政决策和司法解释。^[8]

综合上述各位学者的观点，笔者认为，公共政策一般是指国家公权力机关为了实现一定的政治目的，在基于公共利益考量之上而制定和实施的方针、策略以及措施方法的总称。公共政策最突出的基本属性就是“公共性”。“公共权力”“公共职能”“公共问题”“公共物品”“公共诉求”“公共利益”等构成了公共政策内涵的关键词。