第二节 一种创新性理论解释

尽管中西方学者已通过各种研究路径思索与探究腐败与利益集团的联系，并力图采取多样化手段抑制利益集团腐败，但时至今日，利益集团的大规模贪污腐败仍未被彻底根除，即使是宪政制度较为健全的西方发达国家，集体腐败行为仍时有发生。那么，为何利益集团腐败难以得到有效治理？为何许多国家都存在利益集团，但一些国家的利益集团与腐败联系密切，大规模利益集团腐败频发，另一些国家则没那么严重？

一般认为，利益集团通常起源于国内政治中的某种利益分配的不均衡状态或利益紧张关系，这种不均衡状态愈演愈烈，致使利益集团能够凭借自身权力合法或非法地攫取更多政治、经济利益，而更紧密的利益纽带又会进一步巩固利益集团的权力，加深社会利益的分化程度。当这种利益紧张关系无法在现有的政体框架内得到有效解决时，强势集团通过制度外手段获取利益的腐败现象就可能层出不穷。因此，在一国既有政治权力结构和制度架构下分析利益分布的不均衡状态，是解释利益集团腐败的关键。

利益分配不均衡的形成和加深通常需要两个条件：第一个条件是掌握公共权力的公职人员或与公权关系紧密的强势集团依靠少数支持者作为执政基础，国内存在某种较为固化的利益分配结构，表现为少数既得利益者或利益集团掌握国家大权，利益集团之间存在激烈政治对抗，这也是国内社会或不同的利益集团存在比较严重的政治分裂（politi cal cleavage）的表现。第二个条件是身处利益集团腐败旋涡的国家或政府没有能力去缓和、平息或解决这种严重的政治冲突。换言之，当权者为了巩固自身权力、笼络位高权重的公职人员或强势集团，直接给予或间接默许相关集团依靠公共权力谋取私利以换取其对自身统治的支持。在这样的情况下，政府可能缺少遏制利益集团腐败的动机，国家治理能力或政府能力与严重的利益分裂相比是较弱的，因而很难依靠自身力量抑制、矫正利益集团腐败问题。固然，一国的政治经济条件、社会文化传统和国际环境都会影响其国家能力或政府能力的高低，但在这些因素既定的条件下，国家权力结构安排对国家治理能力的高低具有关键影响。作为权力结构的典型体现，合理的政治制度安排有助于塑造国家能力或政府能力，而不合理的政治制度安排会削弱国家能力或政府能力。

总言之，本书对利益集团腐败路径的理论解释可以总结为：一方面，各级公职人员的权力基础较小，其执政地位过分依赖部分政治、经济、民族或地区权贵集团的支持，就有可能导致各级当权者将腐败作为一种有用的政治工具，以期换取这些集团对自身权力基础和执政地位的支持，而这些权贵集团则因之蜕变为特殊的利益集团。反过来，某些强势集团为了维持并扩张自身利益，很可能与公职人员相勾结，使公职人员出现“异化”，不惜牺牲公益以谋取私利，形成大规模的集团化腐败。另一方面，如果该国的权力结构安排无法塑造有效的国家治理能力、实现政府内外的有效监督与制约，该国就难以通过自身变革改变这种政治分化和腐败的政治工具属性，利益集团就会继续肆无忌惮地攫取公共权力为自身牟利。根本而言，这种利益集团腐败的生成机理源于权力逻辑，从整体上来看它包括以上两方面条件，而每一个条件自身又包含独特的逻辑关系和因果联系，如图1-1所示。

图1-1 利益集团腐败的生成机理

利益集团的大规模腐败通常都是国内利益不平衡长期累积的结果，而这种利益不平衡局面的形成又与公职人员巩固自身权力根基的举措脱不了干系。本章开头提到的菲律宾和印度，在腐败问题曝光前，利益集团就已长期存在，官商勾结严重，国内各类集团的政治冲突日趋恶化。为了获取强势集团的支持，历届政府虽然在公开场合无不大声疾呼反对腐败，但实际上对治理国内各大利益集团的腐败行为力不从心，默许或容忍它们以权谋私，甚至直接借助腐败行为拉拢利益集团，以达到巩固自身执政根基的目的。因而，利益集团腐败的形成和恶化，其根源在于领导人执政权力基础不甚牢固，过度依赖某些强势集团的支持。如果公职人员的执政基础较为广泛，则各利益集团之间很可能产生良性竞争和相互制约关系，利益集团可以成为有效的社会利益表达机制；如果公职人员运用公共权力需要依赖少数人群的支持，利益集团在国家权力中就可能具有更大权势，当不同利益集团的利益诉求和政治偏好差异很大且不可调和时，强势集团就有可能利用自身影响力通过制度外渠道或非法手段谋取经济或政治利益。

然而，领导者的权力基础深刻依赖少数核心影响者以及由此引发的利益集团根深蒂固的问题，并不必然酿成严重的集体腐败。只有当国家或政府缺少有效的自我变革能力去控制这种利益分配不均衡现象时，严重的大规模集体腐败才会发生。因此，国家能力或政府能力不足，是腐败形成和恶化的另一个条件，而导致国家治理能力弱化的重要原因之一则是孱弱的权力结构配置。

在美国著名的比较政治学家胡安·林茨（Juan J.Linz）关于政体理论的论述中，“合法性”（legitimacy）、“效力”（efficacy）和“效能”（effectiveness）之间的关系占据了重要地位。他认为“效力是指一个政体解决任何政治体制都会面对的基本问题的能力”，效力对维系一类政体的合法性非常重要，当一个政体无法解决很多它所面临的基本问题时，往往会崩溃。“效能是（一个政体）执行既定政策并达成预期结果的能力”,“政府缺乏效能使合法性问题变得突出，尤其是政府在执行法律和保卫政体本身方面缺乏效能”。[79]20世纪80年代以后，随着国家理论的兴起，国家能力逐渐成为一个普及的政治学概念。当国家能力强时，政府的效力和效能也会比较高；反之，政府效力和效能会比较低。从逻辑和历史经验来看，影响国家能力的因素有很多。美国政治学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）重点强调了资本、城市和市场的发展对国家能力的积极意义。[80]另一位社会学家乔尔·米格代尔（J.S.Mogdal）则重视传统社会控制的减弱，以及世界历史提供的有利时机、外部军事威胁、发达的官僚体系、政治领导阶层的领导力等强化国家能力的因素。[81]

根据这些既有研究成果，权力结构和具体政治制度安排的不同会对国家能力的强弱产生直接的影响。而且，在一国国内的政治经济结构和国际环境既定的前提下，权力结构安排对于塑造有效的国家能力具有决定性的作用。本书第三章将会证明，对一个国家来说，中央与地方的政治分权安排，选举制度及其塑造的政党制度，以及行政权、立法权和司法权之间的制度安排，对国家能力高低及其对利益集团腐败的遏制效能尤为关键。

按照上述分析框架，利益集团腐败可以被视为利益集团权力和国家治理能力两者强度的对比，也可以进一步被视为公职人员权力根基和一国权力结构安排两个因素的对比。简言之，利益集团权势越大，国家治理能力越低，越容易引发大规模集体腐败问题；反之，则越不容易引发利益集团腐败。再进一步说，领导者的执政根基越不稳定，政治制度安排有效性越低，越容易使利益集团的权势不受制约，腐败也越容易发生；反之，则越不容易引发利益集团的权势扩展，集体腐败也越不容易发生。

以上简要的理论解释，实际上牵涉一国政治运行过程中的重要政治行为者，即政治精英和政党，他们在利益集团的集体腐败过程中扮演了重要角色。具体而言，利益集团集体腐败行为是政治精英和政党无力独自领导国家，或不得不笼络利益集团巩固执政基础的政治后果。

理性选择学派把政治条件下（主要是民主政治条件下）的选民、政治家和政党等政治行为者视为理性人，认为他们都会在给定制度约束条件下追求自身利益的最大化。理性选择学派区分了民主政体下的两类主要政治行为者：选民和政治家，而政党可以简单处理为政治家的集合。选民通过选举和政治过程追求政治偏好（politi cal preference）满足的最大化，而政治家则追求选票（cotes）的最大化和政治席位（seats）的最大化。在这样的理论视角下，民主选举被视为一种市场行为，选民类似于顾客，而政治家和政党类似于厂商。选民试图通过投票支持来换取最大化的政治利益，而政治家则通过提供政策尽可能地满足选民的政治偏好，来换取最多的选票和政治席位。唐斯在《民主的经济理论》中写道：

民主政治中的政党可以类比为一个追求利润的经济中的企业家。为了达到它们的私人目的，它们采取它们认为将获得最多选票的政策，恰如企业家出于同样的理由，生产任何他们认为将获得最大利润的商品。[82]

尽管政治家和政党很关心选票，但他们同样关心选票能否转换成政治席位和实际的政治权力，而选票能否转换成有效政治席位的规则也是由政治制度安排决定的。正如诺斯指出的那样：制度就是约束人的规则，制度安排决定了人的激励与约束结构。[83]一国政体及其政治制度安排一方面规定着民众和政治家进行政治互动的规则，另一方面也规定着政治家间进行政治博弈的规则。这种政治制度安排决定了普通民众和政治家的激励与约束机制，亦决定了利益群体和政治家的成本与收益结构。因此，政治规则也决定了民众——在民主政体下即选民和政治家——在特定情境下会采取何种政治策略、选择和行为。由此可见，不同国家具体政治制度安排的不同会决定政治行为者在政治互动和政治博弈过程中的行为差异。

基于这样的分析并借用经济术语，可以将政治家和政党获取选民选票的战略称为“顾客战略”，把政治家和政党与其他政治家和政党互动的战略称为“竞争战略”。总体上可以认为，选民的政治偏好很大程度上决定了政治家和政党的顾客战略，而政治制度安排则很大程度上决定了政治家和政党的竞争战略。

当利益分配较为均衡时，选民的政治偏好呈现正态分布，这时政治家和政党会设法满足中间选民的政治偏好。这种情形就符合中位数投票者定律（the median voter theorem），即在单一维度的政治竞争中，中间选民占据多数，政治家和政党向中间选民立场靠拢，才能获得最大多数的选票。当利益分配不均衡，也就是利益偏好分裂程度较大时，政治集团的利益偏好往往呈极化分布，这时政治家和政党只有设法满足某个特定利益群体的特殊利益偏好，才能巩固并扩大执政基础。从领导人和政党的顾客战略来说，前一种情形下他们倾向于主张“共容利益”（encompassing interests），迎合中间多数选民的政治偏好；后一种情形下他们倾向于主张“特殊利益”（narrow interests），迎合少数特定选民群体的政治偏好。[84]

利益集团腐败作为一种政治结果，其直接原因存在于以上政治过程当中，但政治过程又受到结构性政治因素的约束。在本书对利益集团腐败的分析框架中，领导人执政基础也就是核心支持者的规模和政治制度安排这两个结构性因素是最重要的，前者影响利益集团权势的大小，后者影响国家能力的强弱，两者的结合直接决定利益集团腐败的严重程度。但是，在这一过程中，这两个方面的结构性因素都会影响领导者、利益集团和普通民众的战略、行为和选择，而正是特定约束条件下的政治行为者的互动导致利益集团腐败。因此，利益集团腐败可以被理解成这样一个政治现象：在这个政治现象中，政治结构通过政治过程起作用，并最终决定政治结果。

需要注意的是，西方语境下的所谓民主政体和独裁、威权政体的核心区别是政治参与和政治竞争的程度，但在本书中，各级公职人员巩固权力的方式并不会因政体的差别而有根本不同，他们都需要依靠各自的核心支持者，都需要巩固并扩展自身的执政基础，对领导者和其政治权力来说，政治参与和政治竞争只有“量”而非“质”的差别。比如，美国前总统奥巴马如果无法在任期内提出一个从阿富汗撤军的时间表，他将失去民主党内关键选民的支持甚至因此下台。相似的，肯尼迪总统在古巴导弹危机中假如不采取行动，很可能会被弹劾，并且民主党人在1962年的中期选举中会遭到重挫。而在所谓的独裁国家，情况并没有本质区别：津巴布韦总统罗伯特·穆加贝如果不在其非洲民族联盟——爱国阵线内进行政党分赃，他也会失去核心支持者。在君主政体下，沙特阿拉伯国王和其内阁并非丝毫不受制约，只是他们的政策更多地需要权衡其皇室高级成员的支持程度而非普通民众。