第一章 导论：利益集团腐败的新解释

2010年6月8日，菲律宾时任总统阿基诺三世在上台伊始便信誓旦旦地向支持他的民众许下“三要”的执政承诺：“要反腐、要扶贫、要改革。”然而在2014年，据美国《华尔街日报》报道，菲律宾的一大批政治精英再次卷入不断扩大的腐败丑闻中，上百名政客被指与涉及2.29亿美元的纳税人资金侵吞案有关。《华尔街日报》的报道称：

据处在丑闻中心的女商人纳布礼斯供述，她在2004年至2010年建立了一些傀儡性质的非政府组织，目标是给她和同谋者牟取2.29亿美元纳税人资金。纳布礼斯表示，她对120名现任和前任议员进行了贿赂，其中就包括预算与管理部部长阿巴德。阿巴德是丑闻名单列出的两名现任内阁成员之一。菲律宾司法部指控嫌疑人将资金转给非政府组织后非法占有，纳布礼斯的律师表示，纳布礼斯没有坚称自己是清白的，只是说并非她想到和设计上述犯罪计划的，这一计划在她参与之前就已经存在。纳布礼斯说，上述犯罪计划侵吞的是议员们依照地区项目获得的、具有自主裁量权的“猪肉桶”（pork barrel）资金。[1]腐败丑闻在马尼拉引发了大规模示威抗议活动，促使阿基诺三世废除了“猪肉桶”制度。[2]

尽管拥有比较完善的民主政体和各类廉政法律法规，菲律宾仍然是亚太地区腐败程度较为严重的国家之一，在2014年“透明国际”的清廉指数排行榜中，菲律宾只获得38分，在全部177个国家和地区中排第85位。[3]始自20世纪80年代末的大规模民主转型并未从根本上改变菲律宾的传统权力格局，历届总统选举之时许下的反腐败诺言通常难以兑现，对国内各大利益集团过多干预政治决策的体制机制改革也难以推行。一般认为，各个政治家族是菲律宾利益集团的核心组成部分。这160余个大大小小的“家族”以占有土地、自然资源或垄断工商业为基础，相互联姻、关系紧密。以1986年马科斯倒台后的第一次国会选举为例，200名众议员中有130位是各大家族的成员，另有39位与家族势力关系密切，这种局面至今仍存。[4]

菲律宾的反腐实践证明，政府内外的某些强势集团与腐败关系紧密，无法有效制约那些作为腐败行为主体的利益集团，从而导致政坛严重的腐败问题难以被根除。阿基诺家族、加西亚家族、拉莫斯家族和洛佩兹家族这些当代菲律宾最著名的大家族与各类大规模集团腐败脱不了干系。正如纳布礼斯所言，菲律宾政治权贵利用手中的公共权力，借助制度漏洞或明或暗地大肆依靠腐败手段拉拢相关支持者早已成为常态，这远非个人道德的责任，而是集团性质的大规模腐败。

在许多新兴国家，类似的集团腐败现象屡见不鲜。例如，在印度，各邦的乡村、城镇乃至各个统治阶层里的权势人物习惯于向某个政党承诺，给予它支持，作为回报，他们将得到各种利益和特权。在20世纪70年代印度北部的比哈尔邦，无论各政党意识形态如何千差万别，它们都必须极力讨好在该地区拥有大量矿产的拉贾家族。在当时，美国《爱国者报》的报道称：

拉贾家族过去可以从（比哈尔邦政府前领导人）玛哈玛雅·普拉萨德先生那里得到各种好处，现在他们认为可以向（比哈尔邦政府时任领导人）帕斯万先生提出更高要价，包括为自己谋得内阁次长职务和矿产开采权，让比哈尔邦政府撤销针对他和家族成员的无数犯罪指控。[5]

与此类似，拉贾家族在2010年主导了印度历史上最大的腐败案件——以时任印度通信与信息技术部部长安迪穆图·拉贾为首的电信腐败案。这起震惊全印度的腐败大案导致国家遭受390亿美元的损失，相当于印度当年GDP总量的3%、年度税收的1/3、印度卫生总预算的8倍、教育预算的3倍，基本等同于全年防务预算，腐败数额之大在全球也属罕见。[6]可见，无论是奉行铁腕统治的英迪拉·甘地政权还是推行自由主义市场经济转型的曼莫汉·辛格政府都无法彻底根除这些地方权贵肆意妄为所导致的腐败问题。

尽管菲律宾和印度的领导人在各种场合都声称要大力反击腐败，但诸如马科斯家族和拉贾家族这样的强势集团无疑与公共权力有着密切关联，对政府的反腐败进程构成了重大威胁。实际上，两国利益集团和腐败丛生间千丝万缕的联系不过是全球范围内利益集团腐败的两个典型例子。通观世界历史，无论是民主国家还是独裁国家，无论是发达国家还是发展中国家，无论是资本主义国家还是社会主义国家，或多或少都存在着制度外的利益诉求和利益整合问题，突出表现为利益集团与公职人员的非法利益交换关系，甚至某些政府组织自身就可能蜕变为利益集团——正如17世纪英国王室和上议院贵族、19世纪美国纽约的坦慕尼协会、20世纪上半叶的纳粹德国和20世纪下半叶苏联共产党内部权贵集团的大规模腐败所展示的那样。换言之，利益集团在腐败特别是大规模集团腐败生成过程中发挥了重要作用，这并不是诸如菲律宾或印度之类新兴国家独有的现象，很多欧美发达国家也尚未彻底解决这个问题。但关键点在于：利益集团与腐败之间是什么关系、这种关系如何生成？为何一些国家的利益集团腐败屡禁不绝甚至日趋恶化，另一些国家的大规模集团腐败现象则较轻微？

与菲律宾和印度的情况类似，作为发达国家的美国和日本，同样存在根深蒂固的家族政治和关系紧密的权贵集团。相关研究表明：31.2%的美国女性议员以及8.4%的男性议员有近亲此前担任过相同职务。在历史上，20%的美国总统相互之间有近亲关系。以1999年至2007年当政的俄亥俄州州长鲍勃·塔夫脱为例，塔夫脱家世显赫，他的父亲和祖父都曾是美国参议员，其曾祖父是美国总统，高曾祖父是司法部部长和战争部部长。肯尼迪家族、洛克菲勒家族、罗斯福家族、布什家族以及很多其他美国家族都有漫长而显赫的从政史。[7]而在日本，“世袭政治”现象——即世袭议员在政界有很大势力，在很大程度上直接影响日本内政和外交的政治现象——表现得同样突出。比如日本第67任首相福田赳夫的长子福田康夫，也是日本第91任首相；第90任首相安倍晋三，是日本前首相、自民党高层岸信介的外孙，日本前任外相安倍晋太郎的次子，其外叔公佐藤荣亦曾任首相；第92任首相麻生太郎同样出身政治世家，他的曾祖父麻生太吉是贵族院议员，父亲麻生太贺吉是自民党众议员，外祖父是日本著名政治家、自民党创始人之一吉田茂，岳父是日本前首相，自民党第二代领导人铃木善幸；第93任首相鸠山由纪夫的父亲鸠山一郎也曾任日本首相。据日本《每日新闻》调查，2005年众议院选举，166名世袭候选人中133人当选，当选率达80%，新候选人当选率为58%，而非世袭候选人的当选率仅为38%。[8]但是，在美国和日本，由各大家族势力和财阀组成的权贵集团在当代鲜少遭到腐败指控，这些国家的政治发展状况也较为清廉。如果说完善的民主制度和廉政法律机制能有效地防治腐败，那么菲律宾和印度同样拥有相当完善的民主制度和反腐败廉政法律机制，从表面上来看领导人的反腐决心甚至更大，却依然腐败高发，造成这种显著差异的原因究竟是什么呢？

通常认为，腐败（Corruption）意味着政府和公职人员滥用手中的公共权力为自身谋取私利。对于腐败成因的研究，国际学界偏向于使用以信息不对称为前提的委托代理理论和以理性经济人假设作为主要研究视角的权力寻租理论，特别是苏珊·艾克曼、戈登·塔洛克、詹姆斯·布坎南和道格拉斯·诺斯等著名学者都用政治学意义上的委托代理理论和寻租理论探讨过腐败问题。另外，诸如爱德华·班菲尔德等政治学者也以马克斯·韦伯的官僚组织论为视角演化并发展了官僚组织机构缺陷论以解释腐败现象。但在西方国家，致力于研究腐败问题的绝大多数学者和著述着重于强调以民主政治为依托遏制腐败，对利益集团与腐败生成之间关联性的研究则相对较少。此外，这一领域尽管也出现了一些国别案例研究的著述，例如关于菲律宾的家族政治、美国“镀金时代”（The Gilded Age）[9]大规模集团腐败案件的著述，但总体而言当前研究成果仍然较少。严格地说，利益集团腐败研究并未脱离理性个体预期效用和理性经济人的理论范畴，与从委托代理理论和新制度主义视角研究腐败问题相比，利益集团引发腐败的路径和机制并未引起学术界应有的重视。

然而，利益集团研究在学术和实践上具有同等的重要性。从学术上说，政治领域（也包括与公共权力或行政权相关的经济领域）利益集团腐败的成因及其影响是非常重要的政治历史议题，但与制度研究相比却缺少系统的理论解释，容易落入国别案例的窠臼。从实践上来说，新兴国家被严重的利益集团腐败桎梏的案例屡见不鲜。与西方学界所谓的“民主是遏制腐败的良药”这一认知不同，很大程度上正是建基于民主政治框架之中的利益集团，使不少新兴民主国家在启动转型之后陷入了大规模集团腐败的泥潭，部分国家面临的腐败问题日趋严重，比民主转型前的情况甚至有过之而无不及。如果这些国家不能有效治理利益集团腐败问题、降低腐败可能导致的政治风险，就谈不上成功地实现政治发展和民主转型。

需要明确的是，利益集团腐败作为一种大规模集体腐败现象，与公职人员的个体腐败存在重要区别：从行为主体来看，通常所说的腐败是个体行为，而利益集团腐败则是群体化的行为，是批量性授予或接受排他性好处的行为；从内容看，个体腐败大多局限于贪污受贿，通常是违背法律制度的非法行为，而利益集团腐败则与当权者的执政基础和具体的制度架构有着千丝万缕的联系，甚至可能通过使既有制度发生变异最终将腐败行为“合法化”；从行为方式看，尽管都是为了牟取私利，个体腐败一般采取比较隐蔽的方式，而利益集团腐败并不隐讳自当权者手中接过私人物品和特权，甚至以这些特权为荣，利用公共权力牟取集团利益；从腐败程度看，前者只是个人的腐败，并不一定意味着组织功能的丧失，而利益集团腐败则很可能发展为国家权力结构和既有政治制度根深蒂固的功能性病变，权力结构自我修复功能的丧失也会导致国家治理能力弱化，某些政府部门甚至就可能蜕变为特殊利益集团，这也使日趋严重的腐败问题只能依靠外力来解决；从民众的态度看，个人腐败通常受到民众的广泛关注，当事人风险较大，而民众对利益集团腐败则往往熟视无睹，认识模糊，不能将利益分配的不均衡状态与腐败状态等同视之，甚至将大规模集体腐败视为一种“习惯”或“风气”；从负面效应看，通常意义上的个体腐败主要导致社会资源的浪费或公共资产流失，而大规模利益集团腐败除了这一危害之外更可能导致政府或执政党内部出现严重的利益分化，形成党阀政治和各类小集团，造成严重的政治分裂并最终导致政府崩溃。所以，利益集团腐败对一国总体发展的影响要比个体意义上的腐败严重得多。

本书试图系统地解释廉政建设和反腐语境下的利益集团与通常意义上的利益集团在概念上有何差异，利益集团与腐败之间是什么关系、这种关系如何生成，在廉政建设过程中如何有效防治利益集团腐败等几大问题。第一章是对全书的一个简单介绍，共分为3节，第一节是对已有利益集团腐败研究成果的回顾，第二节尝试提出一种替代性的解释框架，第三节则是关于研究方法、案例选择和后续章节的说明。