第一节 我国国家层面政府数据开放政策的历史进程

我国政府数据开放共享政策整体上经历了3个阶段，分别以2007年《政府信息公开条例》与2015年《促进大数据发展行动纲要》为分水岭。为反映数据开放共享政策的演化情况，本节采用描述性统计、社会网络分析以及政策文本分析三种方法从不同角度揭示政策制定主体和政策内容的变化。

一 起步阶段（2001—2006年）：个别部门自发

2007年《政府信息公开条例》发布以前，有一些数据富集部门在有关政策中提出了数据共享的概念，并对各部门数据管理或数据质量进行了不同程度的规定。

从政策发布的时间来说，2005年以前制定的政策数量仅占该阶段政策总量的33.3%，大多政策是在2005年、2006年发布的。从政策制定主体上来看，科学技术部的政策中对数据共享的规定较早。而对数据管理、数据共享规定较为集中的是国家海洋局、中国地震局和交通运输部。从政策内容来看，科学技术部是最早着手数据共享的政府部门。在《国家科技计划项目管理暂行办法》（2001年）中就严格要求各类科技计划必须建立兼容的数据库以推动数据共享，并明确了项目承担者数据移交责任和被验收者的数据质量责任[1]。在《国家科技计划管理暂行规定》（2001年）中进一步提出建立数据保存使用和共享的相关制度，其中包括数据的基本框架、内容、保存方式和年限、共享条件以及申请使用的要求等[2]。2003年，科技数据共享成为国家科技基础条件平台工作项目的重点领域，科学技术部在数据政策法规研究、数据共享技术标准研究、数据库建设与共享服务方面给予了重点支持[3]。随着科学技术部数据共享的发展，国家海洋局、中国地震局和国家税务总局制定了专门的数据管理政策。《海洋赤潮信息管理暂行规定》中将赤潮数据囊括到赤潮信息的范畴，具体的内容包括赤潮数据的汇集、处理与发布[4]。中国地震局在2005—2006年集中性地发布了地震数据产出、共享与服务的政策。即包括首都圈地震数据产出、存储、汇交与服务的政策[5]，也有专门针对地震科学数据共享的政策[6]。《地震科学数据共享管理办法》（2006年）由总则、数据产出与汇交、数据管理与服务、数据共享与使用、罚则与附则共同构成，该政策成为国家级政府部门数据共享政策的典范。而在国家税务总局《关于加强税收征管业务数据管理的通知》[7]中，数据管理包含了数据采集、维护、整合、应用和发布，以及推动政策执行的制度、人员培训和组织领导。除贯穿生命周期的数据管理外，起步阶段的政策还包括数据中心、数据平台建设数据描述和数据目录等方面的内容。数据中心的建设要具备数据共享的功能并且可以实现不同机构数据整合和系统整合[8]。交通运输部为实现交通行业信息资源共享发布了《交通信息基础数据元集》。交通运输部发布的《公路水路信息资源目录体系总体框架》以交通信息资源核心元数据为基础，对数据资源进行有序的组织[9]。

起步阶段我国政府数据开放共享政策的特点：一是政策制定是个别数据富集部门自发的。二是政策多为实现中央各政府部门系统内的数据共享。三是数据共享涉及数据采集、汇交、储存、共享、应用等数据管理的整个生命周期。四是数据共享与管理政策均以推动数据应用为目的，因此在政策中突出强调数据应用。五是个别部门为实现本系统内的数据共享建立了数据目录体系。六是部门数据管理政策执行机制初步建立。

二 发展阶段（2007—2014年）：主管部门推动

2007年4月5日，国务院发布了《政府信息公开条例》，旨在推动不同政府机构信息的公开与利用。从政策发布的时间来看，虽然2007年的政策数量与2005年、2006年的数量保持一致，维持了较稳定的状态，但在后来的2008—2011年政策发展呈现低潮，直到2013年数量才有明显的增长。

从政策制定主体来看，在该阶段有更多的政府部门制定并发布了数据开放或共享政策（见表2—2）。其中，国家发展和改革委员会成为该阶段政策制定的最主要部门。国土资源部、国家卫生和计划生育委员会、商务部等也参与到政策制定中来。国家海洋局、交通运输部的政策在前一阶段的基础上有进一步发展。与此同时，政府部门间的合作也在加强。合作制定政策的政府部门35个，合作制定两份以上政策的机构依次为国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国土资源部、财政部和教育部（见表2—3）。并且，国家发展和改革委员会及工业和信息化部起着积极的主导和推动作用。从政策内容上来看，《政府信息公开条例》发布以后，国家各部门从基础设施建设、共享机制、数据开放、数据应用和开发、数据质量和数据所有权等多个方面推动数据共享。具体表现在：

（一）系统内加强数据共享的基础设施建设。主要是制定系统内的数据规范，建立数据中心，统一建设政务信息资源数据库或数据平台，对部门内数据库进行集成或整合，实现系统范围内数据资源共享。

（二）政策以规范系统内数据共享为主。国务院从2014年才开始出台跨部门共享政策，2014年年底国务院《关于促进电子政务协调发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求各政府部门梳理各自的共享需求，实施跨部门数据按需共享[11]。国家海洋局海洋环境监测数据的共享政策涉及共享原则、共享内容、共享范围、共享程序和监督管理[12]。

（三）“数据开放”的程度不断扩大。虽然国家林业局于2007年提出“开放数据”[13]，但其所言及的“开放”仅限于向其他单位和地方共享。2007年《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》进一步提出卫星遥感数据开放共享，推动数据的公益性和商业性服务。2014年国务院《指导意见》将提升数据开放水平作为工作目标，提出建设国家公共信息资源开放平台，推动政府数据开放[14]。

（四）数据应用和开发受到越来越多政府部门重视。遥感卫星数据的应用和增值开发走在前列。2007年国防科工委的两份文件都致力于卫星数据的应用。其中包括国家数据平台的建立、数据所有权、数据源保障、应用培训、应用服务产业链等[15][16]。除此之外，2012年国务院在《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中首次提出建立“政府公共信息资源开发激励机制”[17]。

（五）国家海洋局、国土资源部、商务部各有1份政策涉及数据管理，涉及数据汇交、数据保管、数据使用、数据发布和数据安全等内容。如国家海洋局的数据管理包括数据内容，数据采集、汇交与共享，数据维护与安全[18]。国土资源部的数据管理包括管理机构和职责、生产和汇交、数据保管和数据利用等[19]。

（六）数据质量。一些部门在政策中提出增强对不同部门数据的比对，专门的数据质量政策相对较少。仅国家工商行政管理总局在系统范围内开展了数据质量年活动[20]，国家统计局作为政府数据密集性部门，在数据质量方面出台了不少政策，如制定《国家统计质量保证框架》[21]；发布《关于加强和完善服务业统计工作的意见》，对服务业统计数据进行质量控制和评估。

（七）确认数据所有权。虽然对数据所有权的界定较少，但此阶段的政策中有两种数据界定。一种是认定数据归国家所有，如国防科工委规定中巴地球卫星数据属归国家所有[22]；另一种是数据归委办局所有，如民航总局规定其各类信息系统的数据归自己所有[23]。

在初步发展阶段，我国政府数据开放政策具有以下特点：一是政策制定的参与主体增多，国家发展和改革委员会与工业和信息化部起着主导作用；二是政府各部门为实现数据共享在政策制定方面的合作加强；三是少数部门有限的“数据开放”转变为中央政府全面性的积极倡导；四是系统内部的数据共享逐渐转变为跨部门跨系统的数据共享；五是政策对数据应用和开发的重视程度逐步提高；六是数据开放共享的基础设施有了较好的基础。

三 发展阶段（2015—2018年）：中央政府引导

2015年起，国家政府数据开放政策呈现明显的增长，无论是国务院还是各部委的政策数量较前两个阶段均较为突出。经统计，该阶段发布政策的数量占所有政策的74%。特别是2015年8月31日国务院发布《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》后，政策数量于2016年又出现明显的增长。其中各部委的政策数量增长更为突出。

从政策制定主体来看，单独或合作制定政策的政府部门总共有44个，比前一阶段明显增多。结合表2—3与表2—4可以看出，各部门制定政策的数量也较前一阶段有明显的上升。在该阶段，国家发展和改革委员会与工业和信息化部仍发挥着重要的作用；国土资源部、交通运输部、教育部等依然是政策制定较多的部门。一个最突出的差别是，国务院制定的政策数量最多，且几乎是国家发展和改革委的3倍。甚至在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年）中也将实施大数据战略作为重要章节，着力推动数据开放共享和大数据产业发展。本阶段合作制定政策的政府部门有34个，与前一阶段没有明显差别。但从表2—4可以看出，合作制定的政策数量有明显的增加，其中国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国务院合作制定政策较多。这说明数据开放共享在该阶段受到国家高度的关注。与此同时，各政府部门的合作程度也不断紧密，意味着各政府部门通过协作的方式解决不同部门数据共享问题。

从政策内容来看，快速发展阶段的政策主要关注数据基础设施建设、数据管理、数据共享、数据开放、数据分析与应用、数据安全和政策实施。具体表现在：

（一）数据基础设施。该阶段，国务院、中共中央以及全国人民代表大会发布的政策均从国家大数据发展的大局出发，着重推动国家大数据平台、数据开放平台、数据共享交换平台、政务信息资源目录以及数据中心的建设。在国家政策的推动下，各部委主要是制定实施性政策。一方面积极响应中央政府的政策要求实现部门数据与国家统一开放共享平台对接与共享，另一方面在本部门内部也推动平台建设、信息系统整合并梳理各自目录。

（二）数据共享。本阶段发布数据共享相关的政策64部，其中部门政策46部，交通运输部、国土资源部、国家海洋局发布的政策较多；国家发展和改革委员会、工业和信息化部制定6部，国务院制定政策多达20部。交通运输部、国土资源部、国家卫生和计划生育委员会在《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）发布之前均在政策中涉及数据共享，提出要对现有各部门的信息系统进行升级改造；夯实数据基础、按数据清单进行汇交；扩大数据共享的范围、建立数据共享服务体系，创新数据共享服务方式，并完善数据共享机制。数据共享的工作重点是实现跨部门、跨系统、跨区域的数据共享，并开始从政府部门拓展到社会组织、企业等更广的范围，并着重探索政企数据共享合作机制。如国家旅游局为推动智慧旅游，在政策中规定政府部门与旅游企业、航空公司等共享旅游数据[25]。国务院2015年发布《纲要》，致力于全国范围内的数据共享，相关政策的制定迈入新阶段。政策确立了共享原则、共享要求、共享信息的提供和使用以及监督和保障[26]，技术体系建设[27]、信息系统整合[28]。国家各部门在政策中均致力于推动部门内部的数据共享的同时，推进政府部门间的数据共享服务。人力资源和社会保障部、农业农村部、国土资源部等部门在政策中均明确了数据共享的实施进度。

（三）数据开放。本阶段发布数据开放相关的政策有53份，其中国务院的政策15份。《纲要》发布后，数据开放成为中央政府的要求。国家在《十三五规划纲要》《国家战略新兴产业发展规划》《国家信息化发展战略纲要》等政策中要求各政府部门开放各自数据。政策内容包括统筹大数据基础设施，建设国家统一数据开放平台；建立数据开放目录清单；优先开放数据的类型等。一些部门除了在政策中积极响应国务院政策外，还在本部门内提出了数据开放的具体要求。如教育部数据开放的类型有三种，即主动公开、依申请公开和不予公开。农业部、国土资源部在政策中均明确了数据开放的实施进度[29]。

（四）数据分析与应用。32份政策是关于数据应用，其中国务院的政策9份。国务院的信息产业政策、“十三五”规划纲要等均在着力发展国家大数据产业，发挥政府大数据预警和社会服务作用。国务院在推动医疗数据应用的政策上，要求首先夯实数据应用的基础，即建设统一的医疗信息平台并实施数据开放共享，在此基础上推动健康医疗各领域数据的应用。司法部、民政部和农业农村部等部门的政策中均强调了数据应用，农业农村部在政策中特别指明数据应用的重点领域。

（五）数据管理。本阶段的数据管理政策内容包含数据采集与汇交、数据整理、保管或存储、数据共享与使用、数据公开平台、信息资源目录以及监督管理等。

（六）数据安全。政策旨在实施开放数据的同时确保个人信息、商业秘密和国家秘密的安全。内容包括明确数据安全责任，实施数据生命周期的安全管理。

（七）实施机制。国家在政策实施方面强调统筹规划、政策标准支持、国际合作等工作。环境保护部、国土资源部和交通运输部等部门从组织机构、管理制度、标准规范、经费支持、人才支撑、数据安全保障和监督考评等方面确保相关政策的实施。并且农业农村部、国土资源部在数据开放共享相关政策中均明确了具体的实施进度。而国务院也在政务数据共享开放平台等事项中明确了具体的实施进度，以及组织领导、标准规范和考核制度。

在快速发展阶段，我国政府数据开放共享政策的特点表现在：一是越来越多的政府机构参与到政策制定中；二是国务院在本阶段的政策制定过程中起着积极的引导作用；三是政府部门之间在制定政策方面的合作加强；四是数据共享由各部门系统内部发展为跨地区、跨部门、跨层级的数据共享，并且正向政企合作共享拓展，数据共享机制成为政策发展的重点；五是数据应用在大数据时代的重要性在政策中较为突出；六是无论是国务院还是各部门的政策均强调了实施机制，并且有具体的实施进度规划。