第二十一条　行政处罚的指定管辖

对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

理解与适用

行政处罚的指定管辖是上级行政机关指定下一级行政机关对某一具体的违法行为行使处罚管辖权的活动。根据本条规定，行政处罚的指定管辖适用于对管辖发生争议的场合。所谓对管辖发生争议，是指两个或者两个以上的行政处罚主体在实施行政处罚时，发生相互推诿或者争夺管辖的现象。

指定管辖还可以发生在因特殊原因而使管辖权不明的场合。特殊原因包括法律上的原因和事实上的原因。前者又分为两种：一是有管辖权的行政机关根据上级机关的决定被撤并，而承受其权利义务的机关尚未明确的；二是有管辖权的行政机关的全部执法人员都与当事人有利害关系而被决定回避。后者是一种客观上的原因，比如，某地发生重大突发事件，致使有管辖权的行政机关陷于瘫痪；又如，由于出现某种情况特别复杂的违法行为，导致无法确定有管辖权的行政机关。对由于特殊原因产生的管辖空白，一般由原因发生地或者违法行为发生地的地方人民政府或者其上一级人民政府指定管辖。

需要指出的是，根据法律规定作出指定管辖的机关是发生管辖权争议机关的共同“上一级”行政机关。上一级机关与上级机关有所不同。“上一级”机关是要求仅高一个层级的机关。当然，对于某一具体的有管辖权争议的机关来说，可能由于争议各方的层级不同，它们“共同的上一级”机关就可能不是仅高一个层级的机关。