指导案例
1.伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案[3]
【裁判要旨】
扣留、查封与行政处罚，是各自独立的具体行政行为。行政机关已经向行政管理相对人告知了复议权、诉讼权以及起诉期限，行政管理相对人在法定期限内对扣留、查封不行使复议或起诉的权利，却在请求撤销行政处罚决定的行政诉讼中指控扣留、查封违法。根据行政管理相对人的诉讼请求，人民法院只审查行政处罚行为的合法性。
根据产品质量法和《国家工商行政管理总局职能配置内设结构和人员编制规定》的规定，商品一旦进入流通领域，无论是在仓库中、货架上还是在其他地点存放，其质量均由工商行政管理部门进行监督管理。
限期使用的进口产品外包装上没有中文标识，外文标识上没有安全使用期或者失效日期，生产日期不完整，是不符合产品质量法第二十七条规定的产品。销售者销售这种违法产品情节严重的，根据产品质量法第三十六条规定，应当承担产品质量法第五十四条规定的违法责任。
【案情】
原告：北京伊尔库科贸有限公司。
法定代表人：王建强，该公司总经理。
被告：江苏省无锡市工商行政管理局。
法定代表人：孙连才，该局局长。
原告北京伊尔库科贸有限公司（以下简称伊尔库公司）不服被告江苏省无锡市工商行政管理局（以下简称无锡市工商局）对其做出的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定，于2004年6月3日向江苏省无锡市崇安区人民法院提起诉讼。
原告诉称：原告从俄罗斯进口的一批丁苯橡胶，经国家商检部门确认产品质量合格。这批丁苯橡胶存放在无锡储运有限公司铁路运输分公司（以下简称无锡储运公司）仓库，并未销售。被告以产品标识不符合要求为由，将这批丁苯橡胶扣留、查封，扣留后还不及时通知原告。2003年12月29日，被告又以锡工商案（2003）第97号处罚决定书，对原告作出罚款119000元的行政处罚。《产品标识标注规定》第二十六条明确规定：“本规定由国家技术监督局负责解释。”这就是说，有关产品标识标注方面的问题，是由国家技术监督局主管，不是工商行政管理机关的分内职责。再有，工商行政管理机关只能对进入流通领域的商品进行监督检查，原告的丁苯橡胶在仓库存放，没有进入流通领域，不是被告的执法对象。被告滥用职权、越权办案，违法扣留、查封原告的财产，违法处罚原告，侵犯了原告的合法权益。请求撤销被告作出的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。
原告提交以下证据：
1.国家质量技术监督局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》第一点、第四点、第五点，用以证明有关产品标识标注方面的问题由国家技术监督局监督检查。
2.2001年11月16日国务院以第322号令发布的《规章制定程序条例》，用以证明行政规章的制定，体现行政机关的职权与责任相统一；行政规章的解释权属于规章制定机关；其他国家机关认为行政规章同法律、行政法规相抵触，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究处理。
3.《行政处罚法》第十条，用以证明被告扣留货物后不及时通知伊尔库公司是违法行为。
被告辩称：丁苯橡胶是原告进口后用于销售的商品，属于《产品质量法》（以下简称产品质量法）调整的范围。这批丁苯橡胶是限期使用商品，其产品标识不符合产品质量法第二十七条的规定。被告依照产品质量法规定处罚原告的违法行为，所依据的事实是清楚的，证据是确实的，适用法律、法规是正确的，且符合法定程序。在对违法行为给予行政处罚的同时，被告尽可能地维护了原告的合法权益，执法目的是端正的。被告依法作出的行政处罚决定，不存在滥用职权和越权行政问题，法院应当维持。
被告提交以下证据：
1.处罚决定书、复议决定书、案件调查终结报告、处罚决定审批表、立案审批表及线索来源记录，用以证明执法程序合法；
2.现场检查记录，用以证明伊尔库公司在无锡储运公司仓库存放丁苯橡胶的型号、数量以及产品标注情况；
3.对伊尔库公司法定代表人王建强的询问笔录，用以证明伊尔库公司的商品来源、型号、价格、数量以及标注情况；
4.对证人贾明文的调查笔录，用以证明伊尔库公司已销售的丁苯橡胶商品标注情况；
5.伊尔库公司给无锡市工商局经济监督检查支队的函，用以证明涉案丁苯橡胶的型号、数量以及伊尔库公司在国内进行销售的情况；
6.增值税专用发票，用以证明伊尔库公司以往购进丁苯橡胶商品的情况；
7.增值税专用发票（存根联）、增值税专用发票（抵扣联），用以证明伊尔库公司与山东青州市宏鑫物资有限公司有经销丁苯橡胶商品的往来；
8.照片，用以证明涉案丁苯橡胶商品的外包装上无中文标识，俄文标识上未标明完整的生产日期，没有安全使用期或者失效日期；
9.照片，用以证明伊尔库公司已销售的同类商品外包装上也没有中文标识，俄文标识上未标明完整的生产日期，没有安全使用期或者失效日期；
10.俄文标识、翻译件和中文标识，用以证明涉案丁苯橡胶商品外包装袋上的俄文标识未标明完整的生产日期，没有安全使用期或者失效日期；伊尔库公司拟使用的中文标识也不符合相应国家标准及行业标准；
11.丁苯橡胶（SBR）1500国家标准、丁苯橡胶（SBR）1712行业标准，用以证明涉案丁苯橡胶商品的质量保证期是自生产日期起二年；
12.案件核审表、扣留物品清单、财务处理单据、听证告知书、听证笔录、审理报告等，用以证明无锡市工商局采取的强制措施和处罚措施程序合法；
13.产品质量法第二十七条第一款第（四）项、第五十四条、第四十九条、第十八条第一款第（四）项规定，用以证明无锡市工商局作出扣留、处罚等行政行为的依据。
法庭主持了质证。经质证，原告伊尔库公司认为：被告无锡市工商局的证据1是无锡市工商局自行制作，不能用来证明无锡市工商局的行为合法；证据2不能与其他证据相印证，后面内容与原告无关，无锡市工商局在决定行政处罚时没有出示过这个证据；证据10的翻译内容正确，但中文标识不清楚；证据12中的审理报告，没有把国内相同产品的外包装状态写清楚；证据13中的产品质量法第二十七条是对生产者、销售者的规范，不是对仓储产品进行规范，不能作为无锡市工商局的执法依据。除此以外，对无锡市工商局提交的其他证据未提出异议。被告无锡市工商局对原告伊尔库公司提交的法律依据无异议，但认为伊尔库公司提交这些依据达不到该公司的证明目的。
【审判】
经质证、认证，无锡市崇安区人民法院查明：
2003年3月，原告伊尔库公司从俄罗斯泰坦集团进口丁苯橡胶247.68吨，将其中246.33吨、价值人民币1991505.35元的丁苯橡胶存放在无锡储运公司仓库，准备销售。4月21日，被告无锡市工商局在检查无锡储运公司仓库时，发现这批丁苯橡胶外包装上无中文标识，俄文标识上也无生产月、日和安全使用期或者失效日期。当天，无锡市工商局向无锡储运公司开具了锡工商经协字（2003）第1003号协助扣留财物通知书，扣留这批丁苯橡胶。7月31日，无锡市工商局又作出锡工商强字（2003）经第0702号采取行政强制措施通知书，依据产品质量法第十八条第一款第（四）项、第二款的规定，将伊尔库公司在无锡储运公司仓库存放的丁苯橡胶246.33吨（俄罗斯产，其中SBR-1500计61.89吨，SBR-1705计184.44吨）封存，并向伊尔库公司告知了复议权利和诉讼权利。8月8日，无锡市工商局以锡工商强字（2003）经第0705号采取强制措施通知书，扣留伊尔库公司的现金20万元，解除对该公司丁苯橡胶的封存，同时向伊尔库公司告知了复议权利和诉讼权利。对无锡市工商局采取的上述强制措施，伊尔库公司均未在法定期限内申请复议或提起诉讼。9月27日，无锡市工商局举行听证会，听取了伊尔库公司的陈述与申辩。12月29日，无锡市工商局以锡工商案（2003）第97号，对伊尔库公司作出如下处罚决定：一、责令改正；二、罚款119000元，上缴国库。伊尔库公司不服，向江苏省工商行政管理局申请复议。该局于2004年3月30日作出苏工商复字（2004）第4号行政复议决定书，维持了无锡市工商局的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。
本案争议焦点是：1.审查行政处罚行为的合法性时，可否对前置的扣留、查封等行政强制措施一并审查？2.对存放在仓库中的丁苯橡胶，工商行政管理部门有无权力进行查处？3.被诉具体行政行为是否违法？
无锡市崇安区人民法院认为：
对原告伊尔库公司的财产，被告无锡市工商局先后采取过扣留、查封的强制措施和决定行政处罚。扣留、查封与行政处罚，都是行政机关可能实施的、各自独立的具体行政行为。无锡市工商局采取扣留、查封强制措施时，均向伊尔库公司告知了复议权、诉讼权以及起诉期限。在法定期限内，伊尔库公司未对扣留、查封强制措施行使复议或起诉的权利。在本案中，伊尔库公司虽然指控三个具体行政行为都违法，但只诉请撤销行政处罚决定。根据伊尔库公司的诉请，本案审查对象应当是无锡市工商局的行政处罚行为；至于扣留、查封行为是否违法，不在本案审查范围，故不予审查。
产品质量法第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”国务院办公厅以国办发〔2001〕57号文印发的《国家工商行政管理总局职能配置内设结构和人员编制规定》的第一条规定：“将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。”据此应当认为，对流通领域内的商品质量进行监督管理，是工商行政管理部门的职能。原告伊尔库公司从俄罗斯泰坦集团进口的丁苯橡胶，经过转手已进入流通领域；这批丁苯橡胶虽然存放在无锡储运公司仓库，但不是伊尔库公司自用，而是要销售，仅因被查获才未售出。无锡市工商局对进入流通领域的丁苯橡胶商品质量进行监督管理，没有越权。对伊尔库公司关于无锡市工商局越权行政的辩解理由，不予采纳。
产品质量法第三十六条规定：“销售者销售的产品的标识应当符合本法第二十七条的规定。”第二十七条第一款第（四）项规定：“限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期”。国家技术监督局颁布的《产品标识标注规定》第十五条也规定：“限期使用的产品，应当标明生产日期和安全使用期或者失效日期。日期的表示方法应当符合国家标准规定或者采用‘年、月、日’表示。生产日期和安全使用期或者失效日期应当印制在产品或者产品的销售包装上。”丁苯橡胶属于限期使用产品，根据国家标准和行业规范，该产品的质量保证期自生产日期起为2年。在原告伊尔库公司从俄罗斯进口的丁苯橡胶产品外包装上，没有中文标识，仅有的俄文标识上的生产日期也只注明2003年，未具体到月、日。在接受被告无锡市工商局查处过程中，伊尔库公司提交了该产品的中文标识，但这个中文标识上的生产日期仍然为2003年，没有具体的生产月、日。伊尔库公司丁苯橡胶产品外包装上的标识，违反了产品质量法的规定。无锡市工商局在查处时，经过立案、调查、听证等程序，在违法事实清楚、证据确实的基础上作出行政处罚决定，对伊尔库公司的违法行为进行处罚。无锡市工商局的行政处罚行为符合行政处罚法和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，程序合法。伊尔库公司是丁苯橡胶的销售者，无锡市工商局对伊尔库公司作出的处罚决定，没有适用产品质量法第三十六条规定，而是直接援引第二十七条对生产者的规定进行处罚，虽然适用法律条款不完整，但该瑕疵不影响对伊尔库公司行政处罚行为的合法性。
综上，无锡市崇安区人民法院依照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于2004年8月25日判决：
维持被告无锡市工商局2003年12月29日作出的锡工商案（2003）第97号处罚决定。
伊尔库公司不服一审判决，向江苏省无锡市中级人民法院提出上诉，理由是：1.上诉人从俄罗斯进口的货物，还储存在仓库，没有进入销售领域，应当由《进出口商品检验法》调整，工商行政管理机关无权进行检验。2.产品质量法第五十四条规定，产品标识不符合第二十七条第（四）项规定的，只有“情节严重”才能处以罚款；被上诉人对上诉人处以罚款，没有“情节严重”的事实根据。被上诉人的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，一审判决维持是错误的。请求撤销一审判决，撤销被上诉人的行政处罚决定。
无锡市工商局答辩称：从俄罗斯进口丁苯橡胶是用于销售，属进入流通领域的商品，工商行政管理机关具有法定执法权；上诉人经销的丁苯橡胶数量大，已查实其在山东销售的丁苯橡胶产品标识也不合法。被上诉人认定上诉人的违法行为“情节严重”，是有事实根据的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。
无锡市中级人民法院经审查，除确认一审认定的事实外，另根据一审质证过的证据补充查明：申请从俄罗斯泰坦集团进口丁苯橡胶并在进口后负责收货的单位，是满洲里伊尔库经贸有限公司。满洲里伊尔库经贸有限公司进口涉案丁苯橡胶后，又转手销售给上诉人伊尔库公司。伊尔库公司非生产性企业，该公司的主要经营范围是销售钢材及化工产品。2003年5月，伊尔库公司将没有中文标识、俄文标识上没有安全使用期或者失效日期、生产日期不完整的丁苯橡胶商品销售给山东省青州市宏鑫物资有限公司。
无锡市中级人民法院认为：
涉案丁苯橡胶从俄罗斯泰坦集团进口后，已经经过一次转手，进入流通领域。作为从事钢材及化工产品销售工作的非生产性企业，上诉人伊尔库公司既非涉案丁苯橡胶的生产者，也不是使用者。伊尔库公司购得涉案丁苯橡胶，目的不是自用，而是用于销售，只是由于在仓库中被查获才未售出。本案事实清楚地反映，涉案丁苯橡胶已经离开了生产领域，尚未进入消费领域。但无论涉案丁苯橡胶是存放在仓库中，还是存放在货架上或者存放在其他什么地点，都不影响其已进入流通领域的事实成立。故一审认定涉案丁苯橡胶进入流通领域，并无不当。被上诉人无锡市工商局对进入流通领域的丁苯橡胶产品质量进行监督管理，是履行产品质量法赋予的法定职责，不存在越权。伊尔库公司以涉案丁苯橡胶存放在仓库中尚未销售为由，认为应当由《进出口商品检验法》调整，工商机关无权查处，该上诉理由不能成立，不予采纳。
产品质量法第五十四条规定：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”上诉人伊尔库公司经销价值190余万元的240余吨丁苯橡胶，经销金额与数量巨大，不按产品质量法要求在产品外包装上正确标识，且已将这种产品标识不合法的丁苯橡胶部分销往山东，被上诉人无锡市工商局据此认定伊尔库公司违法行为“情节严重”，有事实根据。根据伊尔库公司的违法事实，无锡市工商局在立案、调查并履行告知、听证等程序后，对该公司处以占该批产品货值金额6%的罚款，符合法律规定。伊尔库公司以没有“情节严重”的事实根据为由，认为无锡市工商局的行政处罚决定错误，该上诉理由亦不能成立。
综上，上诉人伊尔库公司的上诉理由均不成立，上诉请求不予支持。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持。据此，无锡市中级人民法院依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2004年11月19日判决：
驳回上诉，维持原判。
2.内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案[4]
【关键词】
行政 人防 行政征收 防空地下室 易地建设费
【裁判要点】
建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。
【相关法条】
《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条
【基本案情】
2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”172.46万元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。
【裁判结果】
内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条规定“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。建设部等七部委《经济适用住房管理办法》第八条规定“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述关于经济适用住房等保障性住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定，虽然没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。《人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。
3.张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案[5]
（一）基本案情
1996年8月，四川省简阳市人民政府（以下简称市政府）对240辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，市政府开始实行经营权有偿使用，有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权，向简阳市人民法院提起行政诉讼。
（二）裁判结果
简阳市人民法院经审理认为，市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。判决维持市政府作出的《公告》和《补充公告》。张道文等不服，向四川省资阳地区（现为资阳市）中级人民法院提起上诉。四川省资阳地区中级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。
后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。本案中，四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限。申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数三轮车主已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。
（三）典型意义
本案的典型意义在于，进一步明确行政机关应当遵循正当行政程序和人民法院审理行政案件要注意公私利益平衡的问题。一方面，程序正义是看得见的正义，行政机关在作出行政行为时应当履行正当的行政程序，履行特定的告知义务。程序正当是法治政府建设的核心要义之一。行政机关履行告知行政许可期限的义务，既有利于行政机关对许可事项实行监督管理，也有利于保障行政相对人的选择权，从源头上避免和减少行政纠纷的发生。本案中，正是由于行政机关怠于履行告知义务，导致行政相对人误以为行政许可没有期限，进而在二十年的时间内聚讼不息，引发多次群体性上访。本案通过对行政执法程序的司法监督，推动了严格规范公正文明执法，强化了对行政权力的制约和监督。另一方面，化解行政争议是行政诉讼的重要目标。本案中，法院为化解多年来形成的“官”民矛盾做了大量的协调工作，为本案妥善解决奠定了良好基础。市区环境和交通秩序明显改善，当事人实体权益亦得到弥补。本案中，市政府副市长出庭应诉，明确表示坚持依法行政，尊重法院裁判，凸显了责任政府意识。法院运用法律关于“情势”判决的规定，既对被诉行政行为的合法性进行了审查和确认，同时也注意到了业已形成的社会公共利益，确保了公共利益和个人利益的平衡，近二十年的行政纠纷得以彻底化解。本案在办理过程中实现了法律效果和社会效果的两相统一，也为解决历史形成的类似案件提供了良好范本。
[1]条文主旨为编者所加，全书同。
[2]最高人民法院中国应用法学研究所编，中国法制出版社2009年版。
[3]案例来源：《最高人民法院公报》2006年第3期。
[4]案例来源：最高人民法院指导案例21号。
[5]案例来源：最高人民法院指导案例88号。