第八条

国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。

条文主旨

本条是建立水环境生态保护补偿制度的规定。

立法背景

水环境生态保护补偿制度是生态保护补偿机制的重要方面，也是水污染防治的一项重要内容。水环境生态保护补偿是平衡上下游地区利益、减少冲突、统筹区域发展的重要制度，是实现环境公平的途径，也是运用经济手段实施水环境保护工作的有益尝试。2016年国务院办公厅在“关于健全生态保护补偿机制的意见”中，对生态保护补偿工作进行了全面部署，其中把水环境生态保护补偿列为分领域重点任务。

条文解读

水环境生态保护补偿制度，指的是以保护和可持续利用水环境的生态服务为目的，以从事对水环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为调整对象，以水环境保护、整治和恢复为主要内容，以经济手段为主，调节相关主体之间权利义务关系的制度安排。更确切地说，水环境生态保护补偿制度是根据水环境的生态服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节利益相关者之间权利义务关系的制度。

近年来，我国政府提出了科学发展观，对生态建设给予高度重视，有力推进了生态状况的改善。但是，我国在生态保护方面的经济政策严重短缺，生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的分配不公平，导致受益者无偿占有生态效益、保护者得不到应有的经济激励、破坏者未能承担破坏生态的成本和责任、受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的不适应，影响了生态保护的整体进程，也带来了地区之间以及利益相关者之间的不和谐。

为此，近年来党和国家把建立健全生态保护补偿机制作为加快生态文明制度建设的重要内容，2013年11月在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“坚持谁受益、谁补偿的原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”2016年国务院办公厅在《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中，在有关水流的分领域重点任务中，提出在江河源头区、饮用水源地、重要河流河段和湖泊全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准，并提出鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、污染危害或威胁严重的典型区域开展横向生态保护补偿试点，在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点的任务。2014年修订的环境保护法第三十一条也原则规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”当前，许多地方都在积极进行跨行政区域的水环境生态保护补偿机制示范试点，深入研究关于生态系统服务功能的价值评估，探索开展生态补偿的途径和措施。

从国际范围来看，生态补偿制度的实施主要有四种类型：

一是政府补偿：政府直接向提供生态服务的土地所有者及其他主体进行补偿，这也是最普遍的生态补偿类型。

二是私人补偿：与政府补偿不同，由机构或个人自愿付费购买生态服务活动。

三是阙值交易：政府或者管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限（“阙值”），机构或个人应当在阙值内从事生产服务行为，或者通过购买其他土地所有者的保护活动来平衡超过阙值所带来的影响。

四是生态产品认证：通过认证的产品为生态友好产品，可以获得消费者的优先选择，从中获得一定数额的补偿。

饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区都是我国重要的生态功能区和生态环境敏感地区，对其进行保护和建设，应当由政府组织和调控，充分发挥政府的主导作用为主要形式。当然，随着实践的不断发展，水环境生态保护补偿的类型应当逐步多样化和市场化，形成在政府引导下、以市场调节为主要形式、以科学化的补偿标准为基础，自愿协商实现水环境的生态功能有价交易的制度。

相关规定

《中华人民共和国环境保护法》第31条；《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》。