第二节　加强重点领域政府立法

完善依法行政制度体系，必须突出并加强重点领域的政府立法，只有重点突出，才能尽快完成立法任务。对于加强重点领域立法问题，党的十八届四中全会《决定》已经做出了比较详细的规定，《纲要》在贯彻实施的过程中，应当在四中全会《决定》的基础上，围绕党和国家中心工作并紧密结合政府依法行政的实际需要，有重点、分步骤地实施。与此同时，加强重点领域政府立法，还要着重处理好改革与法治的关系。重点领域政府立法主要可以分为以下几个方面：

一、加快推进完善社会主义市场经济体制方面的法律法规

围绕充分发挥市场在资源配置中起决定性作用以及更好发挥政府在宏观调控、市场监管等方面的政府职能，立法项目要有利于简政放权、放管结合、优化服务，进一步优化政府与市场的关系。完善社会主义市场经济体制方面的法律法规，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。主要侧重于以下几个方面：一是要制定和完善产权保护方面的法律制度。主要是健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。在此方面，尽管要首先通过全国人大的立法制定完善相关法律。但从政府立法的角度而言，制定相应的行政法规也是非常迫切的。二是要制定和完善加强市场法律制度建设方面的法律，主要是制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律和行政法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。三是要制定和完善改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序方面的法律和行政法规。

二、制定和完善发展社会主义民主政治方面的法律法规，保障社会主义民主政治制度化、规范化、程序化

从政府立法的角度，这个板块的立法重点在于加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。完善国家机构组织法，完善工作机制。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

三、完善建设社会主义先进文化方面的法律法规

建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。主要是：制定公共文化服务保障法及其配套法规和规章，促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法以及配套的法规、规章，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

四、制定和完善保障公民权利和改善民生方面的法律法规

加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。

五、制定和完善维护国家安全，保护生态环境领域的政府立法

从政府的角度讲，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，主要是推进公共安全行政管理方面的法治化，重点从加强安全防范方面补充完善国家安全法律制度体系。在用严格的法律制度保护生态环境方面，主要是加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律法规制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

六、加强政府自身建设方面的法律法规制度建设

围绕法治政府建设、创新政府、廉洁政府、服务型政府建设，重点完善规范政府共同性行政行为方面的法律和行政法规。根据四中全会关于建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的要求，政府自身建设方面的法律法规制度主要集中在以下几个方面：一是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度消除权力设租寻租空间。二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。三是推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。四是加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权。五是全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

在处理改革与法治的关系方面，十八届四中全会《决定》规定：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。《纲要》的规定基本沿用了十八届四中全会《决定》的规定，并重点强调要坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。