第一章 总则
第一条 为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。
条文主旨
本条是关于人口与计划生育法立法目的和立法依据的规定。
条文解读
在法律的开篇规定立法目的是立法通例，有助于人们从总体上把握法意，从而加深对法律的认识和理解。本条从实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，落实宪法规定，为推行计划生育提供法制保障等方面阐明了立法目的。人口问题始终是关系到我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。我国坚持计划生育基本国策，积极探索符合我国目前的人口发展道路。经过多年不懈努力，我国计划生育工作取得了巨大成就，人口过快增长得到有效控制，有效缓解了人口对资源环境的压力，有力促进了经济持续较快发展和社会进步，改善了妇女儿童发展状况，提升了人口素质和家庭幸福感，促进了各民族繁荣，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。实践证明，从我国基本国情出发，坚定不移地推行计划生育，既符合国家长远发展要求，又符合群众根本利益。
我国实行计划生育，有特定的时代背景和发展历程。我国的计划生育历程可以用三句话来概括，一句话叫“起于忧患”，第二句话叫“行于艰难”，第三句话叫“成于均衡”。新中国成立以后，经济恢复，社会安定，医疗卫生事业发展，人口快速增长，从新中国成立初期的5.4亿，到20世纪70年代初的8.3亿，20年间增长了近3个亿。当时我国新增的固定资产年均是200亿，只能解决200万个就业岗位，上千万的人就业难。从20世纪70年代初到20世纪80年代初，又增长了1.6亿，从新中国成立初期到20世纪80年代初这30年间，出生人口6.7亿，净增长4.6亿。过快的人口增长给国家经济社会发展带来了沉重的压力，广大群众在吃饭、穿衣、住房等方方面面都面临很多的困难。因此，20世纪70年代初，国家全面推行了计划生育，1980年党中央又发表了《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇生育一个子女，1982年将计划生育确定为我国基本国策，并写入了宪法。40多年来，在全党、全社会的共同努力下，计划生育取得了举世瞩目的伟大成就。一是有效控制了人口过快增长的势头，实现了人口再生产类型的历史性转变。二是有效缓解了人口对资源环境的压力，改善了人民群众的生存和发展的状况。如果不实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等会比目前低很多，人民生活质量不可能达到今天的水平。目前，15岁以上的国民人均受教育水平达到9年以上，高于发展中国家的水平。2014年，孕产妇死亡率降至21.7/10万，婴儿死亡率降至8.9‰，提前实现了联合国千年发展目标。三是创造了较长的人口红利期，为改革开放、经济快速发展作出了巨大贡献。研究表明，改革开放以来，我国人口红利对人均收入增长的贡献率超过了20%。四是我国实行计划生育也为世界人口发展和减贫事业做出了重大贡献，树立了负责任人口大国的良好形象。所以说，实践证明，我国从基本国情出发，坚定不移地推行计划生育，有力促进了经济增长、社会进步和民生改善，有力支撑了改革开放和社会主义的现代化事业，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴奠定了坚实的基础。
第二条 我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。
国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。
国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。
条文主旨
本条是关于实行计划生育是我国的基本国策以及具体措施的规定。
条文解读
人口众多是我们国家的一个基本国情。据有关部门介绍，截至2015年年末，我们的人口总量是13.7亿，到2020年将是14.3亿，到2030年将是14.5亿。即便到了峰值以后缓慢下降，到2050年还有13.8亿。所以，人口众多的基本国情长期不会根本改变，人口对经济社会发展的压力、人口与资源环境的紧张关系将长期存在。党的十二大报告明确提出：“在我国经济和社会的发展中，人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”自此，计划生育被正式确立为一项长期坚持的基本国策。我国是世界上人口最多的国家，人口多、耕地少、底子薄，人均占有资源相对不足是基本的国情。进入20世纪70年代，国家开始在全国城乡大力推行计划生育，然而，即使如此，1974年时全国人口还是超过了9亿，1981年超过了10亿。一方面我国人口总量在剧增，另一方面我国经济总量还处于比较低的水平，再加上就业、住房、医疗、教育、交通等方方面面的难题，使人口这个巨大分母在“人均”指标上的负面“效能”日益凸显。过快的人口增长速度与经济发展的矛盾是当时国情的一个真实写照。人口问题的严重性已影响到我国社会经济的快速发展。1979 年3月30日，邓小平在党的理论工作务虚会议上指出，要使中国实现四个现代化，至少有两个重要特点是必须看到的，一个是底子薄……第二条是人口多，耕地少……我们要大力加强计划生育工作，但是即使若干年后人口不再增加，人口多的问题在一段时间内也仍然存在。1980年9月25日，中共中央发出《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》； 1981年3月6日，设立国家计划生育委员会； 1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，强调要充分认识人口与计生工作的战略意义； 1982年9月1日，党的十二大明确提出，计划生育是一项基本国策。
控制人口数量、提高人口素质是计划生育的两项重要内容，需要国家采取综合措施来实现。要依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。为了实现总则的这一规定，本法在其他章节中提出了具体要求和保障。如计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电影电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育；大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务；学校应当在学生中，以适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。再如，国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励；国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育；国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目，有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障办法；符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇；妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿等。
第三条 开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。
条文主旨
本条是关于开展人口与计划生育工作与提高妇女素质和地位相结合的规定。
条文解读
妇女在养育子女及家庭生活中扮演着重要的角色，承担着重要的责任。能否在计划生育工作中充分体现和保护妇女的合法权益，直接关系到计划生育基本国策的落实。因此，本法规定，开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。也就是说，一方面开展计划生育工作，要注重促进妇女受教育和就业机会的增加，提高妇女地位，尤其要注重增进妇女健康；另一方面也要借力于增加妇女受教育和就业机会，增进妇女健康、提高妇女地位来促进计划生育工作。
如何增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位，妇女权益保障法和母婴保健法做了明确规定。（1）关于教育权益，妇女权益保障法规定，国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利，学校和有关部门应当执行国家有关规定，保障妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面享有与男子平等的权利。各级人民政府和有关部门应当采取措施，根据城镇和农村妇女的需要，组织妇女接受职业教育和实用技术培训。一个人的生育观如何，不仅受到社会经济环境和经济发展水平的制约，而且与她的文化水平、科学素养以及对子女健康成长的预期等密切联系。文化素质较高的人口由于有着较为理性的生育观，追求优生优育而少生。一方面，她们在计划生育方面表现出更多的自觉性；另一方面，由于生育较少的子女，这些子女能够在多方面得到保障，能够健康地成长。不仅身体素质较好，更重要的是接受教育的机会增多，能够培养较高的文化素质。（2）关于劳动权益，妇女权益保障法规定，国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社会保障权利。各单位在录用职工时，除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。实行男女同工同酬。在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面，应当坚持男女平等的原则，不得歧视妇女。任何单位均应根据妇女的特点，依法保护妇女在工作和劳动时的安全和健康，不得安排不适合妇女从事的工作和劳动。妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。（3）关于人身权利。妇女的生命健康权不受侵犯，禁止用迷信、暴力手段残害妇女。为了保障母婴健康，母婴保健法主要规定了婚前保健和孕产期保健。另外，妇女权益保障法还规定了妇女的政治权利、财产权益和婚姻家庭权益。
相关规定
《中华人民共和国妇女权益保障法》；《中华人民共和国母婴保健法》。
第四条 各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益。
计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。
条文主旨
本条是关于计划生育工作中必须依法行政和计划生育工作人员依法执行公务受法律保护的规定。
条文解读
依法行政、文明执法是对国家工作人员的基本要求。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中也不例外。依法行政，就是要严格依照法律规定办，不能干法律没有规定的事。在计划生育工作中，各级人民政府及其工作人员在依法行政，文明执法，维护公民合法权益上，尤其应当注意以下几个方面：
不折不扣地落实法律中规定的奖励与社会保障措施。群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题，为了帮助群众解决实际困难，保障他们的基本需要，鼓励、引导群众自觉实行计划生育，人口与计划生育法中规定了计划生育奖励与社会保障的内容。能否严格落实法律中规定的奖励与社会保障措施，是计划生育这一基本国策能否成功的关键。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中必须严格依法行政，将这些规定落到实处。
依法征收社会抚养费，用于计划生育事业。对公民的生育行为实行经济限制的制度始于20世纪80年代初，当时各省（区、市）计划生育条例中均规定对公民的生育行为实行经济限制，其名称为“超生罚款”； 1994年后改称为“计划外生育费”，个别省改为“社会抚养费”； 2000年3月，中央文件明确规定实行征收社会抚养费制度。考虑到超生给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿，本法规定，不符合本法有关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。贯彻实施这一规定时，要严格依照法定条件进行，不得使征收社会抚养费成为一种创收的手段，侵犯公民的合法权益，并应将征收的社会抚养费上缴国库，不得挪作他用。审计部门要加强监督检查，严肃查处社会抚养费征收、管理和使用中出现的问题。
我国生育政策的制定和完善必须充分考虑群众的实际困难和承受能力，使广大群众能够接受和执行。本法突出了以人为本、维护妇女生育权的指导思想。我国的人口与计划生育立法的目的，是逐步创造我国经济社会协调发展和可持续发展所需要的人口环境和条件，因此，要求计划生育工作人员以说服教育为主，依法行政，坚决杜绝强迫命令，更不能侵犯公民合法权益。
第五条 国务院领导全国的人口与计划生育工作。
地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。
条文主旨
本条是关于人口与计划生育工作政府职责的规定。
条文解读
计划生育是基本国策。宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”人口和计划生育事业是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。宪法第89条赋予国务院行使的职权之一就是领导和管理计划生育工作。第107条规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的计划生育工作。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权之一是管理本行政区域内的计划生育行政工作。
十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，促进人口均衡发展。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。第十二届全国人大常委会第十八次会议根据中央的决策修改了人口与计划生育法，这是我国在新时期坚持计划生育基本国策的前提下，为应对人口老龄化、人口总体素质不高、出生人口性别比偏高等问题对人口与计划生育政策所作的重大战略调整。因此，国务院和地方各级人民政府要落实中央的决策并执行人口与计划生育法的规定，加强统筹协调和督促检查，将人口发展战略和规划纳入国民经济和社会发展总体规划。加大人口和计划生育事业的公共投入，确保人口和计划生育事业持续健康发展。
相关规定
《中华人民共和国宪法》第25条、第89条、第107 条；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条。
第六条 国务院计划生育行政部门负责全国计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。
县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。
县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。
条文主旨
本条是关于计划生育工作主管部门的规定。
条文解读
一、国务院计划生育行政部门的职责
目前，国务院计划生育行政部门即国家卫生和计划生育委员会。2013年年初，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门指各级卫生和计划生育委员会（或人口与计划生育委员会）、计划生育局。
2013年6月9日，国务院办公厅印发《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2013〕50号），国家卫生和计划生育委员会加强的职责包括：坚持计划生育基本国策，完善生育政策，加强计划生育政策和法律法规执行情况的监督考核，加强对基层计划生育工作的指导，促进出生人口性别平衡和优生优育，提高出生人口素质。具体职责主要包括：负责完善生育政策，组织实施促进出生人口性别平衡的政策措施，组织监测计划生育发展动态，提出发布计划生育安全预警预报信息建议。制定计划生育技术服务管理制度并监督实施。制定优生优育和提高出生人口素质的政策措施并组织实施，推动实施计划生育生殖健康促进计划，降低出生缺陷人口数量。组织建立计划生育利益导向、计划生育特殊困难家庭扶助和促进计划生育家庭发展等机制。负责协调推进有关部门、群众团体履行计划生育工作相关职责，建立与经济社会发展政策的衔接机制，提出稳定低生育水平政策措施。制定流动人口计划生育服务管理制度并组织落实，推动建立流动人口卫生和计划生育信息共享和公共服务工作机制。
二、地方计划生育行政部门的职责
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区、设区的市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。
县级以上人民政府计划生育行政部门的主要职责是：结合各地实际，贯彻执行党中央、国务院制定的计划生育方针政策法律法规；根据国家编制的人口规划和人口计划拟定并确保完成本地人口发展规划和人口计划；在当地党委、政府领导下，制定并组织实施人口与计划生育方案，开展经常性的宣传教育、综合服务、科学管理工作；加强基层基础工作和服务管理网络建设，建立计划生育行政管理、技术服务、群众工作队伍，提高队伍素质和能力；深入调查研究，总结经验，指导工作。
三、县级以上各级人民政府其他有关部门在人口与计划生育工作方面的职责
由于人口与计划生育工作任务艰巨，问题重大，牵涉面广，情况复杂，仅由计划生育部门一家承担监督管理职责是难以胜任的，因此，本条第三款规定，县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的人口与计划生育工作。这样规定，比较符合实际，可以充分发挥各有关部门的作用，更全面和有效地对人口与计划生育工作实施监督领导。如1986年，国家建立了计划生育委员会兼职委员制度，地方各级政府成立了人口与计划生育领导小组，明确规定相关部门在人口与计划生育工作中的职责和任务。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作的主要职责是：参加研究人口与计划生育工作中的重大问题，研究、制定有利于人口与计划生育工作的相关社会经济政策及措施，为落实计划生育基本国策提供政策支持、工作指导、经费保障等。
相关规定
《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》。
第七条 工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。
条文主旨
本条是关于有关社会组织和公民协助人民政府开展人口与计划生育工作的规定。
条文解读
一、有关社会组织协助人民政府做好计划生育工作
《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）指出，人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，各级党委和政府要协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理。各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体作为协助党委、政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，要更好地组织群众实行自我教育、自我管理、自我服务，积极发挥作用。
工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。人口与计划生育工作涉及千家万户，最重和最难的工作在基层。工会、共青团、妇联所联系的群众主要在基层，因此应在当地党委、政府统一领导下，在基层群众中开展人口和计划生育方针政策的宣传，普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立科学、文化、进步的婚育观。
计划生育协会是党和政府联系广大育龄群众的桥梁和纽带，协助政府动员广大群众参与计划生育工作，在基层计划生育、扶贫开发、社区发展等方面发挥了重要作用。中国计划生育协会作为全国性的群众团体，在协助政府控制人口数量、提高人口素质、推动两个文明建设方面，正在发挥着日益明显的作用，已经成为我国计划生育事业的重要力量。实践证明，只有走行政管理与群众工作相结合的道路，才能搞好我国的计划生育工作。各级党委和政府要进一步加强对计划生育协会的领导，充分发挥计划生育协会在广泛联系和组织群众方面的优势。计划生育协会也要充分发挥工作的主动性、积极性，协助政府做好计划生育工作。
二、公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作
计划生育作为基本国策，每个公民都应当履行自己的义务。宪法第49条第2款规定，夫妻双方有实行计划生育的义务。本法第17条规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”公民履行计划生育义务首先要执行计划生育政策，做到不超生，同时，也要履行一些协助义务。例如按照《流动人口计划生育工作条例》规定，流动人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明。自到达现居住地之日起30日内向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明，也可以通过村民委员会、居民委员会向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明。
相关规定
《中华人民共和国宪法》第49条；《中华人民共和国人口与计划生育法》第17条；《流动人口计划生育工作条例》。
第八条 国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人，给予奖励。
条文主旨
关于对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励的规定
立法背景
对在社会发展和经济建设中做出贡献，创造出业绩的组织和个人给予奖励既是对其所做贡献的肯定，同时是对社会的一种引导、示范。国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励，目的也在于此。
条文解读
奖励有精神上和物质上的两种。精神奖励主要包括：评选表彰劳动模范、优秀公务员、优秀工作者；表彰计划生育先进集体、先进个人；为从事计划生育工作一定年限的人员颁发荣誉证书；组织社会力量评选中华人口奖、中国人口新闻奖、中国人口文化奖等。物质奖励主要包括颁发奖品或奖金、提高有关待遇、晋级晋升，享受有关的优先、优待、优惠政策等。
需要说明的是，本条的奖励只是国家对在人口与计划生育工作中有显著成绩的组织和个人给予的奖励，而不包括国家对实行计划生育的夫妻给予的奖励。本法第23条规定，国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。
相关规定
《中华人民共和国人口与计划生育法》第23条。