第五章 建设用地

第四十三条【建设用地的申请】

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

注解

我国土地分为国有和农民集体所有。国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。原则上，单位和个人建设申请使用的土地，应当是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，则应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，将原集体所有权变更为国有后，再供建设使用。

应用

77.国有划拨农用地转为建设用地应当遵守什么程序?

根据国土资源厅《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》（2007年3月30日，国土资厅函〔2007〕170号）的规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体农用地的补偿标准执行。

配套

《宪法》第10条；本法第2条；《农业法》第3、8条；《土地管理法实施条例》第2、21～23条；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

第四十四条【农用地转用审批】

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

注解

农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、及其他农用地，并非仅仅是指种植农作物的土地。

建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地。建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑。构筑物一般是指人们不直接在其内进行生产和生活活动的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。建筑物和构筑物又统称为建筑。

农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。

应用

78.在土地利用总规划内占用农用地，应当如何办理?

在土地利用总体规划内占用农用地，主要是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划，进行建设用地统一开发占用农用地的情况。按照下列规定办理：（1）实施城市规划的，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案；实施村庄、集镇规划的，应拟订农用地转用方案、补充耕地方案，再分批次逐级上报有批准权的人民政府。（2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

有批准权的人民政府依据规划实施主体的不同，其级别也有差异。具体而言，直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次用地，由国务院批准。除此三类城市以外的其他城市建设占用农用地的，由省级人民政府批准，其中，若是乡镇建设占用农用地的，还可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

79.在城市土地利用总体规划外占用农用地，如何办理?

在城市土地利用总体规划外占用农用地，这种情况的出现主要是由于建设项目特殊、重大，必须在确定的城市建设用地规模范围外选址，且必须占用农用地。该种情况的审批必须由国务院或者省级人民政府作出，不得下放到市一级：（1）国务院批准权限为：①国务院批准的建设项目；②国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；③省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目。（2）省级人民政府批准权限：除了以上国务院批准的，都应报省级人民政府批准。

配套

《土地管理法实施条例》第19、20、23条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》三、四；本法第44条第3款；《建设用地审查报批管理办法》；《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》；《国务院关于国土资源部〈报国务院批准的建设用地审查办法〉的批复》

第四十五条【国家建设土地征收】

征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；

（三）其他土地超过70公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

注解

征收是国家在必要时候采取的一种强制手段，将他方所有的土地转变为国有土地，他方必须服从。由于我国的土地所有主体只有国家和集体，因此，被征收者就只能是农民集体，征收标的也只能是集体所有的土地。我国法律规定土地不能买卖，因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收不是民事行为，是一种带有强制性的行政行为，但是征收必须给予被征收者补偿。

应用

80.征收土地的审批权如何划分?

由于土地所有权的变动是一个重大变动，会带来社会生产关系各个方面的调整。因此，征收土地也应当经过非常严格的审批程序，实行国务院和省级政府两级审批制。审批权划分如下：对国务院批准权限采用列举式：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。除此之外其他土地的征收，应由省、自治区、直辖市人民政府批准。

被征收的土地当然有可能是农用地。按照法律规定，为了严格对农用地的保护，农用地的征收首先应进行农用地转用审批手续，然后再办理征收审批手续。但是，为了各项建设工程及时启动，应当尽量遵循对农用地转用的批准和对征地的批准在同一政府一次办理的原则。但是，若两项申请的审批权限不同，则应当遵循征地审批权“就高不就低”的准则，将征地审批交由国务院办理。

配套

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20～22条；《建设用地审查报批管理办法》第5～7、9、11～20条；《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》；《国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知》

第四十六条【征地方案的实施】

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

注解

为实现征地的公开、公正，在该条确立了征地公告制度和补偿登记制度。

应用

81.什么是征地方案，有何规定?

征收土地应当由县、市人民政府拟订征地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查。征地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府公告和组织实施，公告内容应包括批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。

82.什么是土地补偿登记?

土地补偿登记是国家为了更好地、全面地、及时地给予原土地相关权利人补偿而进行的权属登记。征地补偿登记是有限期的，《土地管理法》未对征地补偿登记的期限作出明确的规定，主要由当地人民政府根据征地补偿登记工作的实际需要确定。如征地范围大，涉及的土地所有权人、使用权人较多，则可长一些，如果征地范围小，涉及的土地所有权人、使用权人较少则可规定得短一些。总之，要使所有的土地所有权人和使用权人都能在规定的期限内办理完土地补偿登记。征地补偿登记应当持土地权属证书，包括集体土地所有权证、集体土地使用权证，以有偿使用方式取得土地使用权或承包经营权的，还应当持土地有偿使用合同或承包经营合同的副本办理征地补偿登记。总之，要有能证明土地所有权、使用权或承包经营权的法律文件。

配套

《土地管理法实施条例》第25条；《建设用地审查报批管理办法》第12、14～17、19条

第四十七条【征地补偿】

征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

注解

按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则。即土地原用途不同，补偿费支付标准也就不同。其中，耕地的原经济价值最高，补偿标准也就最高。其他土地，包括荒山、荒地，有收益的，可以参照耕地补偿标准进行补偿。若土地不产生收益的，则不进行补偿。

应用

83.什么是土地原用途?什么是按土地原用途给予补偿?

土地原用途，是指土地在未被征收之前的用途，或是耕地或是其他用地。征地补偿按土地原用途给予补偿，即意味着原来是耕地的按耕地的标准补偿，原来是林地的按林地补偿，原来是未利用的荒山、荒地没有收益的，原则上不予补偿。对地上物补偿和拆迁也是一样，征收土地之前的地上物予以补偿，征收之后新增的地上物原则上不予补偿。对人员安置也是如此，对征收土地之前土地的使用者或承包经营者的人员予以安置，而对征收之后新增的人口或劳动力将不予以考虑。

84.什么是地上物补偿费?

地上物的补偿费，包括地上地下的各种建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、地土地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施办法时将予以明确规定。

85.什么是青苗补偿费?

青苗补偿费，是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征收土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。具体的标准由各省、自治区、直辖市规定。

86.什么是菜地开发建设基金?

菜地开发建设基金，是指国家为保证城市人民生活需要，向被批准使用城市郊区的用地单位征收的一种建设基金。它是在征地单位向原土地所有者缴纳的征地补偿费、安置补助费、地上建设物和青苗补偿费等费用外，单独缴纳的用于菜地开发的基金。

87.在土地承包经营期内，某农民一家将户口迁离本村到小城镇并转为非农业户。在此期间，该村土地被征收，该农民能否获得征地补偿款?

该农户一家的户口虽然迁离本村并转为非农业户，但其不是迁往设区的市，而是小城镇。在此期间，该农户在原村承包的土地，应当按照其意愿保留土地承包经营权，或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。因此，在该村土地被征收时，该农户可以依照法律规定，比照其他村民的标准获得征地补偿款。（参见“陈某诉亭洋村一组、亭洋村村委会征地补偿款分配纠纷案”，载《最高人民法院公报》2005年第10期）

88.征地补偿安置费是否属于行政事业性收费?

根据《财政部、国家发展改革委关于征地补偿安置费性质的批复》（2004年3月21日，财综〔2004〕19号）的规定，征地补偿安置费是征地单位按照国家有关规定支付给被征用土地的农村集体经济组织和农民的补偿安置资金，不属于行政事业性收费，不应将其作为政府收入上缴国库或财政专户实行“收支两条线”管理。

配套

《土地管理法实施条例》第25、26条；《建设用地审查报批管理办法》第19条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》五；本法第47条第2款；《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》

第四十八条【征地补偿安置方案公告】

征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

应用

89.有关市、县人民政府土地行政主管部门应当如何履行其征地补偿安置公告职责以及听取意见的职责?

（1）有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征地方案，在征地公告之日起45日内以被征地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：①本集体经济组织被征地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。

（2）未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见和按要求举行听证会，对方案中确需修改的内容进行修改。

配套

《土地管理法实施条例》第25条；《建设用地审查报批管理办法》第19条；《征收土地公告办法》

第四十九条【征地补偿费用的监督和管理】

被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

注解

土地补偿费归农村集体经济组织所有，用于集体生产的发展和失地农民的安置；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

应用

90.征地补偿费用归谁所有，由谁管理?补偿费用如何发放?

征地补偿费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。县、乡政府直接管理和使用土地补偿费是不合法的。

安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

91.如何认定集体经济组织成员的资格?

村民具有的集体经济组织成员的资格和享有的获得征地补偿费用的权利，不是村民会议民主议定的范围和问题，村委会不得以村民会议民主表决为由剥夺其成员的正当、合法权益；村民具有的集体经济组织成员的资格和待遇是特定的，不因出具放弃保证而取消。（参见“芦利霞与新乡市开发区东杨村村民委员会土地补偿款纠纷上诉案”，河南省新乡市中级人民法院（2008）新中民一终字第545号）

配套

《土地管理法实施条例》第26条

第五十条【农村剩余劳动力的安置】

地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

配套

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》

第五十一条【大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置】

大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

注解

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，既要维护移民合法权益，又要保障工程建设的顺利进行。

应用

92.国家对大中型水利、水电征地补偿及移民安置问题是如何解决的?

国家主要采用了以下方法来解决：（1）由地方政府统一组织、制定移民安置规划并组织实施，根据工作的需要，一些地方政府还设立了专门的水利水电移民安置机构，负责水利水电工程的移民安置工作；（2）采用开发性移民，就地后靠和外迁结合的办法，主要通过开发荒地、滩涂和调剂土地，解决移民的生活和生产；（3）采取前期补偿和后期扶持相结合的办法。按照规定，大中型水利、水电工程的征地补偿标准较低，但是水利、水电工程取得效益后，将提出一部分收益建立库区发展基金，扶持被征地移民的生产和生活。同时，地方政府也对征地移民采取许多优惠政策，如减免税，给予各方面补贴等。

93.征地补偿和移民安置资金包括哪些费用?如何计算、批准和执行?

征地补偿和移民安置资金包括土地补偿费、安置补助费，农村居民点迁建、城（集）镇迁建、工矿企业迁建以及专项设施迁建或者复建补偿费（含有关地上附着物补偿费），移民个人财产补偿费（含地上附着物和青苗补偿费）和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费和国家规定的其他费用。

大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

配套

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》；《长江三峡工程建设移民条例》；《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》

第五十二条【建设项目可行性研究审查】

建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

注解

土地行政主管部门对建设项目用地审查后，要形成建设项目用地预审报告。土地行政主管部门对建设项目用地的意见应当作为有关部门和人民政府批准可行性研究报告的依据之一，也将作为申请建设用地和地方人民政府申报农用地转用和征用土地的材料之一。没有土地行政主管部门的建设项目用地预审报告，有关部门不得对可行性研究报告进行审批。

配套

《土地管理法实施条例》第22、23条；《建设用地审查报批管理办法》第4条；《建设项目用地预审管理办法》

第五十三条【建设用地的审批】

经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

应用

94.确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，并涉及农用地的，应当如何办理申请?

因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，并涉及农用地的，应按照下列规定办理：（1）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征地的人民政府在批准征地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（2）农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（3）土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征地方案和供地方案。

具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

配套

《土地管理法实施条例》第20～24条；《建设用地审查报批管理办法》第5～20条

第五十四条【建设用地使用权的取得方式】

建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

注解

国有土地有偿使用，是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。在土地使用期限内，土地使用者可以按国家规定和合同约定的用途使用土地，也可以依法转让、出租和抵押。土地使用期届满，如果仍需继续使用可以依法重新申请，批准后重新签订土地使用合同，否则土地无偿收回。在土地使用期限内国家一般不得收回，如因公共目的确需收回，应当按使用的年限及土地使用者开发投资情况予以补偿。土地使用者在土地使用期内需要改变土地用途的应当经原批准机关批准，并与土地行政主管部门重新签订土地使用权出让合同或土地使用权出让的补充合同。否则，将不得改变合同约定的用途。

应用

95.什么是国有土地使用权出让?

国有土地使用权出让，指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。土地使用权出让年限由国家和土地使用权受让方通过国有土地使用权出让合同来约定，但国家对出让的最高年限有具体规定，即：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。合同约定的年限不得超过国务院规定的最高年限，超过最高年限的无效。

96.国有土地使用权出让行为应认定为行政行为还是民事法律行为?

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。据此，涉及国有土地使用权出让，实质上是一种出让财产的合同行为，在这一法律关系中，国家是作为“土地所有者”而非主权者身份出现，国家的法律地位与土地使用权受让人法律地位完全平等，因此，国有土地使用权出让行为是一种建立在平等民事主体之间的民事法律行为。

97.什么是国有土地使用权划拨?

国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨土地使用权具有以下特点：（1）划拨土地使用权没有期限的规定。（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回土地使用权。（3）对划拨土地使用权用途不得改变，要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。（4）取得划拨土地使用权，只需缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费，不需缴纳土地有偿使用费。

98.什么是招标出让国有土地使用权?

招标出让国有土地使用权，是指在规定的期限内，由符合规定的单位或个人（受让方），以书面投标形式，竞投某块土地的使用权，土地使用权出让方评标决标、择优而取。招标的文件包括：招标通知书、投标指引（或招标须知）、投标书、中标证明通知书、土地使用权出让合同（含土地使用条件）等。招标出让中能否中标不完全决定于地价，还应考虑对土地的综合利用规划方案等因素。

99.什么是拍卖出让国有土地使用权?

拍卖出让国有土地使用权，是指在指定的时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权（也可以委托拍卖行拍卖），由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞买者轮番报价，最后出最高价者取得土地使用权。拍卖方式充分引进了竞争机制，政府也可以获得最高地价。但不是所有土地都可以采用拍卖方式的，只有一些竞争性很强的行业用地可以采用。拍卖前，要对土地先做好规划，确定土地的位置、面积、用途、使用年限、付款方式和使用条件等。

100.什么是挂牌出让国有土地使用权?

挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适用于当前我国土地市场现状，具有招标、拍卖不具备的优势：一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；二是操作简便，便于开展；三是有利于土地有形市场的形成和运作。挂牌出让是招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充。

101.什么是协议出让国有土地使用权?

协议出让国有土地使用权，是指出让方与受让方（土地使用者）通过协商方式有偿出让土地使用权。具体说，应先由用地者向政府提出用地申请，经批准后由出让方和受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及土地使用条件，经双方协商达到一致后，签订土地使用权出让合同。协议出让基本没有引入竞争机制，缺乏公开性和公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业和大型设施用地还是必要的，仍然是土地使用权出让的方式之一。

102.违法采取划拨方式获得的酒店经营土地应该如何处理?

《土地管理法》第五十四条规定，只有特定类型的建设用地可以依法以划拨的方式取得。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。“酒店”建设属于商业经营性质，必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。政府以批复方式将国有土地划拨作为“酒店经营”的拆迁用地，违反上述规定。

但是政府以批复的形式违法将国有土地划拨为酒店建设用地，第三人依据该批复取得拆迁许可，并已完成了大部分拆迁安置工作，如果撤销该批复，将会给国家利益、公共利益造成重大损失，因此法院适用确认行政行为违法判决，责令采取相应补救措施，是符合最高人民法院相关司法解释规定的。（参见“张禾泉诉厦门市人民政府土地行政批复案”，《人民法院案例选》2009年第一辑）

配套

《物权法》第119、137、138条；《土地管理法实施条例》第29条；《建设用地审查报批管理办法》第21条；《协议出让国有土地使用权规定》；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；《划拨土地使用权管理暂行办法》；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》；《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》；《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》

第五十五条【土地有偿使用费的缴纳和使用】

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

注解

土地有偿使用费，是指国有土地使用中政府取得的地价部分，即国有土地出让金中扣除征地补偿、城市建设配套费的部分之外，国有土地租赁中的租金和国有土地作价入股的股金。

采用出让方式的，应当在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部国有土地使用权出让金及其他费用；采用国有土地租赁方式的，应当按照租赁合同约定的金额、期限、方式，一次性或按年度支付国有土地有偿使用费和其他费用；采用国有土地入股的，应当先办理国有土地股权持有的有关手续，签订合同或章程。

应用

103.新增建设用地的土地有偿使用费指的是什么?

新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

104.新增建设用地土地有偿使用费的征收范围包括哪些?

根据《关于新增建设用地土地有偿使用费征收范围有关问题的复函》（2007年2月15日，国有资厅函〔2007〕96号）的规定，土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地），以及在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地，均属于新增建设用地土地有偿使用费的征收范围。据此，跨城市建设用地范围的单独选址建设项目，其在城市建设用地范围内的部分，应当按照财综〔2006〕48号文件规定征收新增建设用地土地有偿使用费；其在城市建设用地范围外的新增建设用地，依法以出让等有偿使用方式供应的，应当按照财综〔2006〕48号文件规定征收新增建设用地土地有偿使用费。

105.以协议方式出让建设用地使用权时，出让金低于国家规定的最低的，合同效力如何认定?

出让金约定价格低于签订合同时当地最低价的效力问题，可以认定为部分无效。即，仅认定合同中的出让金数额条款无效，而不是认定整个合同无效。当事人可就出让金数额条款进行修改，从而使得合同得以顺利履行下去。这样既维护了合同交易关系的稳定，又可以有效保护当事人的合法权益。

106.出让土地用途变更后，建设用地使用权出让金应做何种调整?

土地出让金并不是完全固定的，而是一个可变量，决定其数额的因素很多，如土地用途、土地供需关系紧张程度、国家政策、不同的经济发展阶段等。《国有土地使用权合同解释》第5条以相同用途的土地出让金标准确定土地用途改变后的土地出让金是比较合理的。因此，土地用途发生改变，所对应的出让金数额也会相应地发生变化，对当事人提出的因土地用途变更而要求调整土地出让金的请求，应当予以支持。

配套

《物权法》第139条；《土地管理法实施条例》第29、30条；《财政部、国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》；《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》

第五十六条【土地用途的变更】

建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

注解

采用有偿方式取得国有土地使用权的，双方签订的有偿使用合同中会明确规定土地使用的性质、用途、位置、面积、期限、建筑容积率和绿化等内容，采用划拨方式取得使用权的，政府在批准用地文件中也有土地使用方式的相关规定，建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，特别是不得擅自改变规定的土地用途。

应用

107.若因某些重大的、不可抗拒的原因确需改变土地建设用途的，应履行怎样的审批程序?

建设单位首先应当向县、市人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门经审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，最后由县、市人民政府土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。如涉及原是划拨土地使用权要实行有偿使用的，应当按国有土地有偿使用的有关规定办理有偿使用手续，签订土地有偿使用合同，补缴土地有偿使用费。

108.土地用途变更经有权机关批准但未经出让人同意的，出让合同效力如何认定?

国有土地使用权出让合同就其本质来讲具有民事合同的性质，因而它应该遵循民事合同关于合同变更的规定。《合同法》第77条第1款规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”由此可见，国有土地使用权出让合同的变更应依当事人协商一致。作为一种民事行为，民事合同更多地应该尊重当事人的意愿，即使受让方已经市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，也不能当然认定合同必然发生变更，依然要依照合同法上的意思自治原则，赋予合同当事人自主自愿地决定是否变更合同的权利。因此，关于土地用途变更的问题，合同主体间的合意以及必要的审批程序，二者缺一不可。

配套

《物权法》第135、140、143、144条

第五十七条【临时用地】

建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过2年。

应用

109.临时用地包括哪些情形?

临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场，运输道路和其他临时设施用地，工程建设过程的取土弃土用地，架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地等。另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括：厂址、坝址、铁路、公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查勘探所需临时使用的土地等。

110.临时使用土地者有哪些义务?

（1）应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得造成对土地性质的改变和对土地的破坏。（2）不得修建永久性建筑物或其他设施，否则，就会违背使用土地的临时性。在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。（3）使用结束后，将土地临时建设的设施全部拆除，恢复土地的原貌，并交还给原土地所有权人或使用权人。建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

111.抢险救灾等急需使用土地的，能否先行使用临时用地?

抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

配套

《土地管理法实施条例》第27、28、34、35条

第五十八条【国有土地使用权的收回】

有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注解

国有土地使用权的收回，是指当出现某种法律事实时，原批准用地的人民政府土地行政主管部门经批准后依法收回用地单位或者个人使用的国有土地使用权。

应用

112.收回国有土地使用权包括哪些法定事由?

（1）为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。但是，应对原土地使用权人给予适当补偿。（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。一般而言，旧城区的改造致力于完善城市功能，调整城市产业布局，以促进城市经济发展顺畅，但同时，由于改造必然改变土地用途，居住区和商贸区、公共设施区的转换或替代使得旧城区居民部分外迁不可避免。因此，为了社会稳定的需要，政府应加大投入解决中低收入人群居住问题。《土地管理法》也明确规定，政府应根据实际情况对原使用权人给予适当的补偿。（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。若土地使用者还需要继续使用土地的，应当至迟于土地使用权出让合同约定的使用年限届满前1年申请续期，否则，就会面临该幅土地被无偿收回的危险。（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。因为国有划拨土地一般不得出租、转让，用途也不得改变，所以如果用地单位被撤销或迁移，不能继续使用该土地的，应当且只能交回国家，并不能得到补偿。但在法定情况下，单位也可以将土地和地上建筑物转让，这时就应当补办出让手续，对土地按有偿使用的办法处理。（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。因这些原因使该幅土地不再被投入使用的，国家应当将这部分土地收回，且不给予补偿。

113.划拨土地使用权可否收回?如何补偿?

划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得国有土地使用权。《土地管理法》第58条规定的收回土地所有权的情形中，并未区分出让土地和划拨土地。另外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。因此可以依法收回通过划拨方式取得的土地使用权。国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》规定，为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。根据这一文件精神，在收回划拨土地使用权时，应当根据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，予以补偿。《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条规定：“土地使用权出让期间，国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序收回土地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

114.国土资源局因某建行分行需要扩大营业用房决定收回一些居民住宅楼的国有土地使用权，但未说明该决定的具体法律依据，是否符合法律规定?

国土局依照土地管理法对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，属于其行政职权的范围。但在决定收回居民住宅国有土地使用权时，对所依据的法律条款应当予以具体说明而没有说明，属于适用法律错误。此外，在相关证据难以表明该决定是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要时，其具体行政行为难以获得法律的支持。（参见“宣某等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案”，载《最高人民法院公报》2004年第4期）

115.被司法机关查封的国有土地使用权，人民政府何时可以收回国有土地使用权?

根据《国土资源部关于对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（1998年12月11日，国土资函〔1998〕403号）的规定，司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。

116.收回建设用地使用权的，如何分配土地增值的归属?

因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时价格计算并返还征地补偿费、拆迁补偿费、征地规费、税费以及土地出让金思想费用，即土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的法律规定。但是，因土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产而被收回土地使用权的，应按原价格标准计算并返还四项费用，土地的增值归代表土地所有者的政府所有。

配套

《物权法》第148条；《土地管理法实施条例》第7条；《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》；《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条

第五十九条【乡、村建设用地的范围和审批】

乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

注解

乡（镇）村建设用地主要是指乡（镇）村集体或个人在集体所有的土地上进行各项建设而占用的土地。不包括在乡（镇）村行政区域内的国家建设项目用地，也不包括在乡（镇）村范围内的城乡联营企业用地和外商投资企业用地。乡（镇）村建设用地是通过划拨集体所有土地而取得的，不改变土地所有权的性质，仅改变土地使用权。

配套

本法第44、60～62条

第六十条【乡村企业建设用地审批】

农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

注解

土地使用权入股，是指农村集体经济组织中的个人以自己承包的土地使用权作价与他人共同举办企业，将自己对土地的使用权变作所举办企业的股权的一种投资形式。

配套

本法第44条

第六十一条【乡村公共设施、公益事业建设用地审批】

乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

注解

乡村公共设施和公益事业建设用地，是指农村基层政权组织及其农业集体经济组织为兴建各项生产、生活及社会服务设施和兴办各项公共福利事业的需要而依法使用的农村集体土地，主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等，如乡（镇）政府、村民委员会办公、公安、税务、邮电所、学校、幼儿园、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、排水、电力、电讯、公共厕所等用地。

配套

本法第43条

第六十二条【农村村民住宅用地审批】

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

注解

宅基地，是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权，是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员，用于建造住宅及从事一般生产劳动的，没有使用期限限制的集体土地使用权。

应用

117.什么是“一户一宅”制度?

农村建房实行“一户一宅”制，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过各省结合实际分别规定的标准，且应符合宅基地申请条件。对“一户多宅”和空置住宅，占地农民应将多余宅基地予以腾退。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。农村村民建住宅只能使用本集体经济组织所有的集体土地，因此，农村居民只能在户口所在村（村民组）内申请宅基地，不能到其他乡村（或村民组）内申请宅基地，农村村民在本集体经济组织以外建住宅的，应当申请使用国有土地；禁止城镇居民在农村购置宅基地。

实行一户一宅法律制度原因仍然是基于我国地少人多，耕地资源稀缺的国情，因此，要尽量减少建房占用耕地、提高农村土地的利用率和经济效益。

118.集体经济组织能否将权利人已取得的宅基地无偿收回?

宅基地使用权的取得具有无偿性。权利人取得宅基地使用权后，应积极予以利用。对于权利人取得宅基地使用权后长期闲置不用的，如申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，应视为其对权利的放弃。为有效利用土地，使用权应由集体经济组织无偿收回。对于收回的宅基地，如已经办理过确权登记，应当由集体经济组织报县级人民政府批准，注销其土地登记。

119.农村宅基地使用权能否进行流转?

农村宅基地使用权是农村本集体经济组织成员依法享有在农村集体所有的土地上建盖自己居住的住宅的权利。现阶段，我国城市化水平还处于较低层次，农村社会保障体系还不完善，宅基地还具有较强的社会保障和社会福利性质，完全放开对宅基地使用权限制的条件还不具备。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》及2014年“中央一号文件”明确提出，保障农户宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。基于此，对现时中发生的宅基地流转纠纷不能一概认定有效或无效，应当根据是否是确定的试点地区作出不同的认定处理。

配套

《物权法》第152～155条；《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》；《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》

第六十三条【集体土地使用权的流转】

农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

应用

120.在什么条件下土地使用权可以变动用于非农业建设?

（1）该集体土地作为建设用地符合土地利用总体规划，否则，不仅不能发生土地使用权的转移，就连土地上现有的建筑物、构筑物均应拆除；（2）该集体土地应是该企业依法取得的建设用地，如果是农用地的，仍不得转为非农业建设用地；（3）该企业发生破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移。企业建设用地的土地使用权是作为企业的无形资产，应当可以转让用于破产时的债务清偿或形成兼并时资产所有权的变动。

第六十四条【不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物的处理】

在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

注解

在土地利用总体规划制定前，已建的建筑物、构筑物，虽然不符合土地利用总体规划确定的用途，但按照“法不溯及既往”的原则，其权利人的合法权益，应当得到保护；同时，为了保证法律得到实施，使用途管制制度得到落实，法律对权利人的权利给予了一定的限制，即对此类建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

第六十五条【收回集体土地使用权的情形】

有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注解

集体土地使用权的收回，是指农村集体经济组织强制性地将他人依法取得的土地使用权收归己有，重新进行土地资源的配置，原土地使用者不得继续使用该幅土地。

应当注意，本条所规定的土地使用权不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。

应用

121.哪些情况下可以收回集体土地使用权?

（1）为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设。若这种情况下确实无法避开他人正在合法使用的土地，或无法找到其他可以替代的用地时，农村集体经济组织可以收回该幅土地。这里体现了服从多数，以大局为重的理念。土地使用者应当容忍自身一定的经济利益的损失而支持乡（镇）村公共设施和公益事业的建设。但同时，收回单位应根据土地使用权人的损失情况予以适当补偿，土地使用权人需要搬迁或安置的，农村集体经济组织应当予以安排。（2）不按批准用途使用的。土地的使用应当符合土地利用总体规划，使用权合同的约定，或批准文书的规定。若违规使用土地，会对社会发展的很多方面带来负面影响。因此，法律设置了该种收回情形，其实是对土地使用者违规操作的一种惩罚和对被破坏土地的及时保护。（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。当土地实际上已经没有使用人时，为了避免土地闲置、浪费，应将土地无偿收回后，重新进行合理配置，促进土地资源的有效利用。

配套

《土地管理法实施条例》第7条；《闲置土地处置办法》