第二章　土地的所有权和使用权

第八条　【土地所有权归属】城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

●注释

我国土地的所有权主体只有两个:一个是国家，一个是农民集体。这两个主体都可以依法占有其所有的土地，并可以使用和处分该土地，还可以享有该片土地上产生的收益。

根据《土地管理法》及其实施条例等相关法律规定，国家所有的土地主要包括:(1)城市市区的土地。(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收为国有的土地。(3)国家依法征用的土地。(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

应用4

农民不可以买卖其自用的宅基地、自留地、自留山

我国的《宪法》第10条第4款以及《土地管理法》第2条第3款都明确禁止任何单位和个人以任何方式买卖土地。农民虽然可以在宅基地上修建住宅并用于居住，也可以在自留地、自留山上进行经营并将所获得的产品归其个人所有，但农民对于该宅基地、自留地、自留山只享有使用权，不享有所有权，因为其所有权属于农民集体享有。所以，即便是自用的宅基地、自留地或自留山，农民也不可以擅自买卖。

应用5

农民长期使用但未取得合法权属证明的土地权属的确定

根据《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》(1998年8月17日，〔1997〕行他字第17号)的规定，如果国家要使用农民长期使用，但未取得合法权属证明的土地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿。

应用6

带地入社土地的权属

根据《国土资源部办公厅关于带地入社土地确权问题的复函》(2002 年12月31日，国土资厅函〔2002〕437号)，按照《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条“生产队范围内的土地都归生产队所有”的规定，经过了带地入社和1962年的“四固定”，生产队范围内的土地，无论其是否原为国有，都应确定为集体所有。

●关联规定

《宪法》第10条;《物权法》第47－48条，见74页;《土地管理法实施条例》第2条，见153页;《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条，见182页;《土地权属争议调查处理办法》。

第九条　【土地使用权】国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

●注释

本条体现了土地的所有权和使用权相分离的基本原则，也就是说，虽然国家和农民集体拥有土地，但是政府机构、企事业单位、社会团体、个人等都可以在符合法律规定的情况下，办理相关手续，取得合理利用土地的权利并获取收益。但是，这并不意味着其对土地的使用可以不受任何限制，还是应当承担保护、管理和合理利用土地的义务，根据土地的自然属性和经济属性的不同，科学使用土地，防止水土流失和盐渍化。

应用7

国有土地依法确定给单位或个人使用的方式

国有土地依法确定给单位或个人使用的方式主要有两种:(1)土地划拨。即土地使用者只需按照一定程序提出申请，经法定机关批准即可取得土地使用权，无须向土地所有者交付租金或其他费用。(2)土地使用权出让。即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。土地使用权出让应当签订出让合同。

应用8

法律对各类土地使用权期限的限制

首先，通过土地划拨以及乡村建设用地(包括农村居民宅基地和乡村企事业建设用地)程序取得的土地使用权是无期限的，除法律规定的土地使用权消灭的原因外，使用权人可以无期限地使用土地。其次，通过土地使用权出让方式取得的土地使用权，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(1)居住用地70年;(2)工业用地50年;(3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;(4)商业、旅游、娱乐用地40年;(5)综合或者其他用地50年。每一块土地的具体使用年限由出让方和受让方协定，但双方协定的年限不得超过法定的最高年限。再次，土地承包经营权有一定的期限限制，但为了稳定承包经营关系，法律规定的期限一般都比较长。根据《农村土地承包法》第20条的规定，耕地的承包期为30年;草地的承包期为30年至50年;林地的承包期为30年至70年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

●关联规定

《物权法》第118条，见77页;《农村土地承包法》第2、20条，见106、117页;《城市房地产管理法》第2条;《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12、44、45条，见164、172页。

第十条　【集体所有土地的经营和管理】农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

●注释

本条规定了农民集体所有的土地的经营和管理。农民集体所有的土地属于农民的集体财产，而非个人财产，因此应按照本条规定由相应的组织进行经营、管理。

应用9

属于乡(镇)农民集体所有的土地不能由乡(镇)政府经营管理

已经属于乡镇农民集体所有的土地，依法应由乡镇农民集体经济组织而非乡镇人民政府经营或管理，因为乡镇人民政府不同于村民委员会，不是群众自治性组织，而是我国当前最基层的政权组织。同时，农民集体所有的土地属于农民的集体财产，而非国家财产，当然不应该由乡镇人民政府来经营或管理。

●关联规定

《物权法》第60条，见75页;《农村土地承包法》第12条，见110页。

第十一条　【土地登记发证制度】农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权;其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

●注释

土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利所进行的登记，分为初始土地登记和变更土地登记两种。本条规定的是土地的初始登记制度，又称土地总登记，指土地登记机关在一定时间内，对辖区内全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记，主要包括对国有土地的使用情况、农村集体土地的所有情况和农村集体土地的建设用地使用情况的登记三类。其中，对国有土地或集体土地的使用情况进行登记的，由正在使用土地的单位或个人申请登记;对集体土地的所有权情况进行登记的，则由该土地的经营管理主体申请登记。

应用10

土地登记应遵循的具体程序

具体的登记程序是，先是县级以上地方人民政府发布通告，然后登记申请者向土地管理部门提交登记申请书及权属来源证明，土地管理部门随后组织进行辖区内的地籍调查并对申请进行全面审核，最后对认为符合登记要求的土地予以公告，如果公告没有被提出异议，则公告期满后，由人民政府批准并办理注册登记，向申请者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，分别确认使用权、所有权、建设用地使用权。土地登记资料可以公开查询。

应用11

在有关土地登记的行政诉讼中应以变更后的行政机关作为被告

原行政机关作出行政行为的法律后果应当由变更后的行政机关承担。因此，类似案件的适格被告应为承继原行政机关职责的变更后的行政机关。(参见“眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府、眉山市国土局土地行政登记案”，《最高人民法院公报》2005年第2期)

●关联规定

《物权法》第139条，见86页;《土地管理实施条例》第3－5条，见154页;《土地登记办法》第三、四章，见231、232页。

第十二条　【土地变更登记】依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

●注释

变更土地登记，是指除初始土地登记以外的土地登记。若发生依法改变土地所有权、使用权，依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移、土地用途改变等情况，初始登记中的内容就会与现状不符，此时，土地的所有者或使用者必须提交证明变更事项发生的资料或原土地证书，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地使用权、所有权或抵押权、承租权等他项权利的设定登记和变更登记，土地名称、地址和用途的变更登记，土地注销登记等。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

应用12

企业股权转让涉及土地使用权移转需要办理的手续

根据《国土资源部办公厅关于股权转让涉及土地使用权变更有关问题的批复》(2004年5月31日，国土资厅函〔2004〕224号)的规定，甲公司将其全资拥有的独资企业转让给乙公司属于企业资产的整体出售，其中包含土地使用权的转移。因此，该行为属于土地使用权转让，应按土地使用权转让的规定办理变更登记。

●关联规定

《土地管理法实施条例》第6条，见154页;《土地登记办法》第五章，见234页;《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第8－10条，见175页。

第十三条【土地登记的效力】依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

●注释

土地的使用权和所有权必须要经过依法登记才能发生法律效力，受到法律保护，否则，仅凭证明权利存在的文书或合同是不足以制止其他单位和个人的侵权行为的。若经过登记的土地权利受到侵害，权利人可以要求有关行政机关和司法机关提供公权保护，造成侵害的单位或个人应当承担相应法律责任。因此，进行登记是对权利进行充分保障的一种必要措施。

应用13

土地登记的效力

土地登记的效力体现在两方面:(1)依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护。土地所有权人和使用权人在权利受到侵害时，可以请求行政机关给予保护，作出处理，也可以请求司法机关给予保护:当土地权属发生争议时，请求法院确认权利的存在与归属;当义务人不履行自己的义务时，可请求法院责令义务人履行义务;权利人需要变动已经存在的权利时，可请求法院依法予以变更。(2)他人不得侵犯土地所有权和使用权。除所有权人和使用权人以外的政府及其部门、法人和其他组织及个人必须履行这一义务。如违反这项义务则须承担相应的法律责任。

●关联规定

《土地管理法实施条例》第3－7条，见154－155页;《土地登记办法》第71－73条，见239页。

第十四条　【农民集体所有土地承包经营权】农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

●注释

个人或农户若要获得承包经营权，应当与该片土地的经营管理者签订合法有效的承包合同，约定双方的权利和义务。合同当事人包括发包方和承包方:发包方是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组;承包方应是作为本集体经济组织成员的农民。承包合同的双方当事人应当享有合同约定的权利并履行相应的义务，尤其是承包方的承包经营权是法律保护的重点，发包方应当保证承包者拥有关于该土地的经营自主权、产品处分权、收益权和土地承包经营权流转权。但是承包方也应当按照合同约定的方式使用土地，不得擅自改变土地的用途。

应用14

可承包经营农民集体所有土地的主体

根据《土地管理法》第14、15条的相关规定，下列主体可承包农民集体所有的土地:(1)本集体经济组织的成员可以承包经营农民集体所有的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。(2)本集体经济组织以外的单位或者个人，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准后，也可以取得该农民集体所有土地的承包经营权。

应用15

在土地承包经营期限内，对承包的土地进行调整的限制

根据实际情况的变化，为了更好地促进农业生产的发展，《土地管理法》规定可以对承包的土地进行调整，但必须同时满足以下四个方面的限制条件:(1)对承包土地的调整只能在个别承包者之间进行，而不能进行全局性的、大范围的调整，否则就有可能使原承包经营合同确定或约定的承包经营期限形同虚设，不利于承包经营者的权益保护。(2)只能进行适当的调整，而不能进行不适当的调整。也就是要求调整后，能更有利于本集体经济组织的农业生产以及农村经济的发展，能更好地保护承包经营者的权益。(3)必须经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，否则不能擅自进行土地调整。(4)村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意后，还须报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准方可进行土地调整。

应用16

承包合同签订后，若发包方单方终止合同，应承担何种法律责任

合同一经依法成立，即具有法律约束力，签订合同的双方必须全面履行合同规定的义务，任何一方不得擅自变更或解除合同。该合同经过村民大会讨论通过，符合民主的原则且经过公证证明合法有效。发包方单方终止合同，将果园发包他人，给原告造成经济损失的，承包方可以要求发包方继续履行合同，支付违约金和赔偿损失。(参见“王某、任某诉青龙村七组果园承包合同纠纷案”，《最高人民法院公报》1990年第3 期)

●关联规定

《物权法》第59条，见74页;《农村土地承包法》第13－17、20、50条，见112－115、117、138页;《农村土地承包经营权流转管理办法》。

第十五条　【国有土地承包经营权】国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。

●注释

第14条是关于集体经济组织成员对该组织所有的土地进行承包的规定。本条调整的则是国有土地的承包经营关系和集体土地承包给本集体经济组织以外的单位或个人的承包经营关系。这两类承包具有共同点，即在被承包的土地上实施的生产经营活动所属的行业只限于种植业、林业、畜牧业、渔业，并且不得随意改变农用地的用途。

应用17

本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营农民集体所有的土地，依法应当满足的条件

《土地管理法》对这种情况作了比较严格的限制性规定，主要包括: (1)承包者只能将其承包的农民集体所有土地用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产，而不得用于其他目的;(2)农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意;(3)经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后，尚须报经乡(镇)人民政府批准。以上几条限制性条件必须同时具备，缺一不可。

●关联规定

《农村土地承包法》第44－48条，见136－137页;《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第5－8、20条，见175、177页;《农村土地承包法》第二章第三节，见117页。

第十六条　【土地权属争议的处理】土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

●注释

土地权属的争议既有可能是关于土地所有权，也有可能是关于土地使用权。形成争议的原因复杂多样，既有历史原因，又有地界划分和行政建制的变化等原因，而且争议主体既包括国家政府机构与集体经济组织，也常常包括土地所有人、土地使用人和其他利害关系人。

应用18

不能作为土地权属争议受理的案件

根据《土地权属争议调查处理办法》第14条的规定，不作为土地权属争议案件受理的案件主要包括:土地侵权案件;行政区域边界争议案件;土地违法案件;农村土地承包经营权争议案件等等。

应用19

土地权属争议当事人必须经行政处理程序，才可向人民法院起诉

根据《土地管理法》的规定，行政处理是提起诉讼的前置程序，也就是说，土地权属争议在当事人协商解决不成后，必须先申请有关人民政府进行行政处理，若对该人民政府的行政处理结果仍不服，当事人方可向人民法院起诉，而不能不经人民政府的行政处理，就直接向人民法院起诉。

●关联规定

《农村土地承包法》第四章，见139页;《土地权属争议调查处理办法》第9、14、31条;《国土资源行政复议规定》;《行政复议法》第2、9条;《行政诉讼法》第2、38、39条。